王 磊 黃云生

（1.四川大學 經(jīng)濟學院，四川·成都 610064；2.四川大學 財務處，四川·成都 610064）

一、引言

對口援助作為國內(nèi)發(fā)展援助的一種特殊形式，現(xiàn)已被廣泛運用到重大工程建設(shè)或重大自然災害后的恢復重建等多個領(lǐng)域，顯示出極其旺盛的生命力。西藏是我國最先實施對口援助的地區(qū)，對口援助的范圍和程度最廣最深，關(guān)注度也最高。盡管對口援藏發(fā)揮了多方面優(yōu)勢，產(chǎn)生了積極的效果，但對其質(zhì)疑和批評也并不鮮見。例如，產(chǎn)出與大規(guī)模的投入之間的比例是否合理？對口援助是否造成了西藏對內(nèi)地省市和中央日益嚴重的依賴性？然而，長期以來，國內(nèi)外對于如何提高對口援藏有效性問題的研究卻十分匱乏，少數(shù)學者關(guān)注到了對口援藏，注意到援藏工作中存在的一些問題影響到了援藏的有效性，但對于制定提高對口援藏實效的對策措施均缺乏系統(tǒng)而有針對性的研究，尤其是從廣大農(nóng)牧民需求的角度來界定對口援藏的實效并制定相關(guān)的對策措施，在目前的理論研究中尚屬罕見?；诖?，當前的對口援藏有效性亟需進一步研究，尤其是要從西藏農(nóng)牧民實際需求的視角出發(fā)，尋求提高對口援藏有效性的合理有效途徑。

二、對口援藏有效性缺失的多層面分析

（一）對口援藏有效性的內(nèi)涵闡釋

經(jīng)濟學中，有效性一般指的是資源配置或使用的效率，但筆者認為，有效性并不能簡單地等同于單一的效益、效果或效率等，或是經(jīng)濟增長。事實上，有效性應包含兩個方面，一是經(jīng)濟活動能夠?qū)崿F(xiàn)目標的程度，即經(jīng)濟活動的實際結(jié)果與預定目標的契合程度，也可以視為經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的正向的實際效果；二是經(jīng)濟學意義上的資源配置效率的高低。

西藏農(nóng)牧民人口占總?cè)丝诘谋戎剡_80%，且長期處于極度落后的境況，從根本上來說，農(nóng)牧民理應成為對口援藏的最終和最大受益者，界定對口援藏的有效性應從農(nóng)牧民需求的視角，有效的對口援藏應當是不斷滿足農(nóng)牧民需求的過程。滿足廣大農(nóng)牧民的需求是衡量對口援藏有效性的一個重要方面，是最“基本”的有效性，對西藏農(nóng)牧民需求的滿足程度正反映了對口援藏預期目標的實現(xiàn)程度，但如果滿足了農(nóng)牧民的需求卻造成了資金使用的浪費，就并不是有效的。從機會成本的角度來看，如果將同樣的援藏資金投入到其他經(jīng)濟活動中能夠得到的產(chǎn)出更多，那么，將資金使用在滿足農(nóng)牧民的需求，實際上造成的是資金使用成本過高，資金使用的低效。現(xiàn)有的對口援藏主要是基于一種“局外人”和“自上而下”的決策方式，導致從“局外人”和上級政府來看對口援藏是有效的，但從西藏當?shù)鼐用裼绕涫菑V大農(nóng)牧民的角度來看，得出的結(jié)論可能就會出現(xiàn)偏差，甚至相反。由此，本文界定對口援藏有效性應包括兩個方面：一是滿足農(nóng)牧民需求，二是資金使用的效率高。只有同時從這兩個方面綜合考慮，才能尋求真正提高對口援藏有效性的合理途徑。

（二）對口援藏有效性缺失的表現(xiàn)及成因

1994年至2009年，投入的援藏資金中用于援助農(nóng)牧民生產(chǎn)建設(shè)的資金僅為17億余元，用于教育事業(yè)的資金僅為29億余元，所占比重僅分別為12.77%和21.8%，“重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村”、“重項目，輕民生”的問題十分突出。同時，援藏項目建設(shè)和資金投入對于西藏自我發(fā)展能力的提升并不明顯，財政自給能力仍然很弱，1994年至2011年，中央對西藏的財政補助累計達3526.54億元，占同期西藏地方財政總收入的92.23%。2011年，西藏地方財政總收入占財政總支出的比重即財政自給率僅為8.32%，地方財政收入占GDP的比重僅為10.66%，遠低于22%的全國平均水平。1994年至2011年，西藏農(nóng)牧民人均純收入占全國平均水平的百分比僅提高了3%，增長幅度十分微弱。2011年，西藏城鄉(xiāng)居民人均收入比仍高達3.3:1，西藏農(nóng)牧民生活水平仍相當?shù)拖拢青l(xiāng)差距仍比較明顯。

從西藏內(nèi)部各地區(qū)來看，1994-2009年，對口援藏資金在各地區(qū)縱向上總體呈增長趨勢，但從7地市16年受援資金總額來看，日喀則地區(qū)排名第一，達29.71億元，林芝地區(qū)和拉薩市分列二、三位，而排名最后一位阿里地區(qū)僅為5.84億元，還不及日喀則地區(qū)的1/5，也僅為排名倒數(shù)第二的那曲地區(qū)的1/3多；位于藏中南的拉薩、日喀則和林芝三地區(qū)獲得的援助總額占比超過60%，而東部的昌都地區(qū)僅占8%，只比不及其人口規(guī)模1/7的阿里地區(qū)多。因此，對口支援資金投入呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，造成較大的區(qū)域不平衡。如果對照西藏農(nóng)牧民收入變化來進一步分析，第一，2002-2010年，西藏各地市農(nóng)牧民人均純收入均經(jīng)歷了“先緩慢增長，后較快增長”的“折線型”增長，其中2002-2005年為緩慢增長期，2006-2010年為較快爬升期；第二，各地市農(nóng)牧民人均純收入排位始終未發(fā)生改變，林芝地區(qū)、拉薩市位列前兩位，而昌都地區(qū)和阿里地區(qū)仍排名最后兩位，這與對口支援資金投入總額基本一致。林芝地區(qū)和拉薩市農(nóng)民人均純收入與其余5地區(qū)的差距在逐漸擴大，其中，排名第一的林芝地區(qū)與排名最后一位的阿里地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入之比從2002年的1.4:1擴大到2010年的1.6:1。因此，由于對口援藏投入的不均衡，產(chǎn)生的區(qū)域效應存在差異，導致農(nóng)牧民收入差距拉大，從提高農(nóng)牧民收入、滿足農(nóng)牧民需求的意義上來說，對口援藏的局部有效與局部失效并存。

為進一步弄清對口援藏項目的有效性，筆者隨課題組于2013年7月至8月對西藏拉薩、林芝、山南、日喀則四個地市的部分對口援助項目進行了實地調(diào)查。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，援藏項目建設(shè)中仍存在諸多突出的問題，削弱了對口援助的有效性，其原因如下：一是援藏項目主要是由內(nèi)地入藏任要職的各地援藏干部所組成的援藏工作組來確定。援藏干部進藏后，都需要一段時間來適應西藏特殊的自然地理環(huán)境，由于對當?shù)氐墓蛄妓缀妥诮躺胁皇煜ぃ惺卤容^謹慎。援藏干部一般以漢族為主，對于與藏族農(nóng)牧民進行語言交流存在障礙，援藏干部三年工作時間短，任務重，壓力大。因此，援藏干部在確定項目時，多以聽取當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部和村委的意見為主，一些援建項目缺少開展讓農(nóng)牧民廣泛參與的討論活動，導致后期項目完工后與農(nóng)牧民的實際需求有偏差，后期通過補救措施就必然會造成資源浪費，效率降低，這就不可避免地會對農(nóng)牧民的實際需求掌握產(chǎn)生偏差。二是一些項目給予農(nóng)牧民參與的機會并不多、農(nóng)牧民的參與度不夠。因為政府偏好于“局外人”決策或變相的“局外人”決策，為了在短期內(nèi)盡可能多地爭取到援藏資金和其他資金，給予農(nóng)牧民參與的機會很少，政府對于項目的具體實施計劃和安排宣傳解釋力度還不夠。三是援助項目建設(shè)與當?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)增收缺乏有效結(jié)合，存在藏區(qū)群眾的參與度與積極性均較低的問題。農(nóng)牧民參與項目的程度越低，項目設(shè)計就越不可能充分考慮到農(nóng)牧民的需求，造成一些項目在當?shù)氐倪m應性較差。

三、提高對口援藏有效性的途徑選擇

（一）援藏資金與項目向民生傾斜、向農(nóng)牧民傾斜的體制機制建設(shè)

首先，在對口援藏各單位繼續(xù)將上一年度地方財政一般預算收入的1‰用于援藏工作的同時，應積極籌措各方資金共同參與援藏，建立援藏資金穩(wěn)定增長的長效機制，以保障援藏工程項目的建設(shè)完成。其次，在援藏資金使用和項目的建設(shè)方面，要到基層農(nóng)牧區(qū)進行充分的實地調(diào)研與論證，尤其是援藏干部要與農(nóng)牧民進行“心對心”、“心連心”的交流，給予農(nóng)牧民充分表達訴求的機會，充分了解農(nóng)牧民的真實需求，全面把握農(nóng)牧民的真實生活狀況，搞清大多數(shù)農(nóng)牧民所反映的基本一致、迫切需要解決的難處和問題，建立科學的援藏項目庫，提供多種備選的項目。根據(jù)農(nóng)牧民的需求并結(jié)合可行性的科學論證，盡可能地引導援藏資金與項目先集中用于滿足大多數(shù)農(nóng)牧民最迫切的生存條件改善需求，再逐步到提高生活質(zhì)量、機會發(fā)展與能力提升等較高層次的需求。再次，要有針對性地出臺一系列民生舉措，引導援藏資金與項目向民生、向基層傾斜。如住房領(lǐng)域，進一步推進農(nóng)牧區(qū)小康示范村工程建設(shè)、安居工程建設(shè)等；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的培訓和引進。最后，援藏資金與項目向民生、向基層、向農(nóng)牧民傾斜要與農(nóng)牧民增收、增強農(nóng)牧區(qū)自我發(fā)展能力密切聯(lián)系起來，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)和市場培育協(xié)同推進。通過對農(nóng)牧民的培訓引導，增強農(nóng)牧民市場意識，采取援藏資金小額信貸投放、提供優(yōu)良的種畜、援建蔬菜大棚等方式，鼓勵農(nóng)牧民參與市場化經(jīng)營，進一步增強自我發(fā)展能力。

（二）廣泛吸納農(nóng)牧民參與援藏項目建設(shè)

在援藏項目的立項階段，多派援藏干部與農(nóng)牧民的直接交流與溝通，可考慮建立多級的“干群流動站”。另外，要建立政府項目庫建設(shè)的長效機制，加快推進各區(qū)域項目庫建設(shè)步伐。在援藏項目的實施階段，改進現(xiàn)有對口援藏項目的實施機制，考慮各種讓當?shù)剞r(nóng)牧民更多地參與到整個實施過程的方式，既要保障工程項目滿足當?shù)氐男枨?，又要保證農(nóng)牧民從工程項目建設(shè)工程和建成后都受益，并直接增加農(nóng)牧民的收入。在援藏項目后期的使用階段，加強援藏項目后續(xù)管理，建立援藏資金使用效率相適應的援藏項目和資金管理機制，發(fā)揮援藏資金在經(jīng)營性項目上的引導和放大作用。應重點加強對民生項目、產(chǎn)業(yè)項目、改善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件項目的后期管護，加大管理維護與指導上的經(jīng)費投入。

（三）對口援藏資金與資源的統(tǒng)籌機制建設(shè)

首先，思想上要發(fā)揮“統(tǒng)”的優(yōu)勢，使各援藏省市和中央企業(yè)切實認識到統(tǒng)籌規(guī)劃援助資金與資源的必要性。因此，各內(nèi)地省市和中央企業(yè)應充分了解西藏自然環(huán)境和生存條件的艱苦和西藏的特殊性，充分認識到對口援藏表象是資金資源的流動，實質(zhì)是內(nèi)地與西藏的經(jīng)濟文化交往。其次，對口援藏迫切需要一個統(tǒng)一的國家機關(guān)來進行宏觀管理，指導、管理、監(jiān)督和評估對口援藏的有效性，負責制定階段性援助規(guī)劃，領(lǐng)導、協(xié)調(diào)與落實援助政策，督促檢查援助資金的使用和項目的建設(shè)情況。最后，各援藏單位之間需建立健全良性的溝通協(xié)調(diào)機制，增強相互之間援藏經(jīng)驗與教訓的及時交流，適當開展區(qū)域性援藏互助合作，協(xié)同提高對口援藏的有效性。

（四）出臺約束對口援藏相關(guān)方行為的法律法規(guī)

一是規(guī)范對口援藏中地方政府的授權(quán)關(guān)系。中央政府通過政治動員啟動的對口援藏，可以視為在特殊情形下中央政府對地方政府的授權(quán)，授權(quán)支援方對受援方進行幫助。中央政府在什么特定的條件下可以調(diào)配地方政府資源，以何種方式調(diào)配資源，在調(diào)配過程中雙方的權(quán)利和義務需要明確規(guī)范。二是規(guī)范援助方政府與受援方政府的關(guān)系。援助方雖無明確的法定義務，也無直接的行政關(guān)系來幫助受援方，但雙方作為國家的有機組成部分，相互間的關(guān)聯(lián)性客觀存在，如果沒有制度作為保障，要持久地調(diào)動援助方政府的積極性就會比較困難，也不能很好地引導援助方政府實施各種援助，因此，通過立法建立地方政府之間由對口援藏而產(chǎn)生的法律關(guān)系是必要的。三是規(guī)范援藏項目立項、實施、后續(xù)管理等一系列法定程序。目前，在一些援藏項目的立項、實施和后續(xù)管理上，尚缺乏廣泛征求和充分吸納各界的意見和建議的規(guī)范流程。項目建設(shè)過程中，資金的使用和管理缺乏向全社會公開并接受社會民眾的監(jiān)督。因此，需要規(guī)范援藏項目在立項、實施和后期管理上的合法程序，讓援藏項目建設(shè)的全過程公開化、合法化，接受社會各界尤其是西藏廣大農(nóng)牧民的監(jiān)管與質(zhì)詢。

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