董邦俊

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北武漢 430073)

【實務(wù)觀察】

環(huán)境法與環(huán)境刑法銜接問題思考

董邦俊

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北武漢 430073)

當(dāng)前環(huán)境違法與犯罪行為呈現(xiàn)上升趨勢，遏制環(huán)境犯罪需要行政法與刑法的有效銜接和共同努力。環(huán)境刑法具有行政從屬性，這種從屬性既有正向的價值也有負(fù)面的效應(yīng)。我們應(yīng)積極推進(jìn)環(huán)境行政法與刑法的有效銜接，在觀念上以及刑事立法上不斷改革，實體與程序并重，強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法，為建設(shè)“美麗中國”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

環(huán)境刑法；行政從屬性；正負(fù)效應(yīng)；銜接

環(huán)境是人類得以生存與發(fā)展的基本支持系統(tǒng)。而近幾年在我國特大污水事故、血鉛超標(biāo)事件等環(huán)境事件頻發(fā)，如2012年廣西龍江河鎘污染事件、江蘇鎮(zhèn)江水污染事件……*參見阿計：《2002—2012：重大環(huán)境污染事件之十年紀(jì)錄》，載《民主與法制》2012年9月28日。據(jù)2013年權(quán)威數(shù)據(jù)，我國“1.5億畝耕地污染”，華南部分地區(qū)50%耕地受重金屬污染，全國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1200萬噸；*參見姜琳、吳振東：《還有多少“看不見”的土地污染》，載《國際金融報》2013年6月13日。淮河污染致癌癥高發(fā)：沈丘縣1年因癌死亡兩千人……*參見王瑞鋒：《淮河污染致癌癥高發(fā)：沈丘縣1年因癌死亡兩千人》，載《新京報》2013年6月28日。這些事故不僅給人民的生命、健康權(quán)益造成嚴(yán)重的危害，也直接消減了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成就。在立法與司法方面，盡管我國已經(jīng)形成了環(huán)境保護(hù)法律體系，如《環(huán)境保護(hù)法》以及有關(guān)土地、大氣、水、礦產(chǎn)等方面保護(hù)法律，并且刑法修訂之后也設(shè)置了專節(jié)對14種破壞環(huán)境資源的犯罪行為予以懲治。然而，對環(huán)境的污染與破壞的處罰似乎效果有限。環(huán)境保護(hù)需要有效的環(huán)境政策和行政執(zhí)法，對于環(huán)境違法行為的處罰需要考慮效益性價值，這是刑法謙抑性的價值追求。但對于嚴(yán)重的環(huán)境污染事故和資源破壞行為必須有刑事司法保障。只有當(dāng)環(huán)境法與環(huán)境刑法可以有效地銜接，才能使環(huán)境違法與犯罪行為都能夠得到有針對性的處理，發(fā)揮行政法律與刑事法律在環(huán)境保護(hù)方面的積極作用。

一、環(huán)境刑法的行政從屬性及其體現(xiàn)

環(huán)境污染與破壞行為在我國古代有嚴(yán)厲的刑事制裁手段。西周時期頒布的《伐崇令》規(guī)定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動六畜，有不如今者，死無赦。”《韓非子·內(nèi)儲說上》載：“殷之法，棄灰于公道者斷其手”。古代對環(huán)境的保護(hù)重在刑法手段，這是我國古代法制“重刑”的特點(diǎn)所決定的。人類僅僅通過自己的存在引起的環(huán)境改變，是微不足道的；在現(xiàn)代社會中，這種變化的程度總是消極地取決于工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，這又是一種可悲的現(xiàn)實。*參見[德]E·撒姆松：《德國環(huán)境刑法的基本原理和問題》，載《外國法譯評》1994年第4期。現(xiàn)代中國對環(huán)境保護(hù)經(jīng)歷了這樣三個階段：第一個階段，由于人們對環(huán)境污染的危害性及其程度、環(huán)境污染的種類等問題認(rèn)識有限，也沒有專門的環(huán)境立法。所以，這時我國的環(huán)境保護(hù)處于摸索階段，但這一階段工業(yè)發(fā)展尚未給人民的生產(chǎn)與生活造成嚴(yán)重的影響，重大環(huán)境污染事故并不多見。第二個階段，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)逐漸居于主力地位。這一時期，通過了《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《土地法》等行政法律。在1979年《刑法》中沒有環(huán)境犯罪的專門規(guī)定，只是在相關(guān)章節(jié)中規(guī)定了故意或過失以危險方法破壞河流、水源、森林的犯罪，違反危險物品管理規(guī)定肇事罪；盜伐、濫伐林木罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法狩獵罪等罪名，刑法典中規(guī)定的罪名既不系統(tǒng)也不全面，沒有突出環(huán)境保護(hù)在刑法中的重要地位。但是，當(dāng)時的行政法中以類推的形式確立了大氣、危險廢物以及針對水土等方面的犯罪行為，這種附屬刑法條款的規(guī)定對于保護(hù)日益受損的環(huán)境具有彌補(bǔ)刑法規(guī)定空白的作用，明確了對部分環(huán)境犯罪的調(diào)控范圍，也為刑法修訂提供了重要的立法參考。第三個階段，以刑法為保障的多元治理階段。在這一階段，工業(yè)快速發(fā)展，同時環(huán)境違法和犯罪行為急劇上升。在這一時期已有的環(huán)境行政法繼續(xù)發(fā)揮作用，而1997年刑法修訂以前期的環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定為參考，對環(huán)境資源犯罪問題作出了專節(jié)規(guī)定，除此之外還設(shè)置了環(huán)境監(jiān)管失職等玩忽職守類的刑法條文，以強(qiáng)化對環(huán)境執(zhí)行行為的規(guī)制，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管人員積極履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。無論是單行環(huán)境刑法還是刑法典中的環(huán)境犯罪規(guī)定，或是附屬環(huán)境刑法，都表明刑法在環(huán)境保護(hù)中所處的非主流地位宣告結(jié)束，進(jìn)一步顯示刑法在環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的功能及存在的價值。*參見王秀梅：《環(huán)境刑法價值理念的重構(gòu)—兼論西部開發(fā)中的環(huán)境刑法思想》，載《法學(xué)評論》2005年第5期。

我國環(huán)境法與環(huán)境刑法的發(fā)展階段標(biāo)明了環(huán)境刑法的行政從屬性(或者說第二位性)，西方國家也同樣如此。從上述我國環(huán)境法制發(fā)展的進(jìn)程可以看出，環(huán)境刑法的行政從屬性是必然的現(xiàn)象。環(huán)境刑法的制定通常以環(huán)境保護(hù)法為參照，并在此基礎(chǔ)上確定與環(huán)境行政法所不同的、更加嚴(yán)厲的處罰規(guī)定。所謂環(huán)境刑法的行政從屬性，是指依據(jù)環(huán)境刑法條文規(guī)定，其可罰性的依賴性，取決于環(huán)境行政法或基于該法所發(fā)布的行政處分而言。*參見鄭昆山：《環(huán)境刑法的基礎(chǔ)理論》，臺灣五南圖書出版公司1998年版，第179-180頁。不過，環(huán)境犯罪的行政從屬性存在不同的類型。如在英美法系國家，環(huán)境犯罪的行政從屬性是一種絕對的從屬性。美國《海洋保護(hù)、開發(fā)和制裁法》規(guī)定，未獲允許將任何廢物倒入海洋或倒入美國領(lǐng)海及江海里的疆域，將被處1年監(jiān)禁或5萬美元罰金；英國的《空氣清潔法》規(guī)定，違反該法規(guī)定造成煙囪冒濃煙的，就要承擔(dān)刑事責(zé)任。*參見王曦、徐豐果：《論有關(guān)環(huán)境保護(hù)的刑事立法》，載《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2007年第5期。根據(jù)這些法律規(guī)定，環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的區(qū)別在于量而不在于質(zhì)。這種立法方式有助于及時地使刑法介入環(huán)境保護(hù)。而大陸法系國家與此不同，大陸法系國家多采用以下模式：行政違法+結(jié)果(危險)=環(huán)境犯罪，或者可以理解為行為違反環(huán)境法再加上程度嚴(yán)重就構(gòu)成了環(huán)境犯罪。根據(jù)這種模式可以看出，環(huán)境違法行為造成了嚴(yán)重危害的，就應(yīng)當(dāng)予以刑事追究。這種做法一方面考慮到了行政法規(guī)的違反性，另一方面考慮到行為的危害后果。這是當(dāng)今世界不少國家所采取的一種做法，我國環(huán)境刑法的規(guī)定也是如此。我國環(huán)境刑法的相對從屬性通過以下幾個方面體現(xiàn)出來：一是，通過概念與空白罪狀來實現(xiàn)，前者如“瀕危野生動物”、“固體廢棄物”等，后者如《刑法》第338條污染環(huán)境罪、第339條第1款非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、第340條規(guī)定非法捕撈水產(chǎn)品罪等。事實上，我國環(huán)境刑法的多數(shù)條款都采取了空白罪狀的規(guī)定，這有利于環(huán)境刑法的相對穩(wěn)定性。*參見董邦?。骸董h(huán)境犯罪立法思考》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2006年第1期。二是，我國環(huán)境刑法還通過規(guī)定是否違反國務(wù)院有關(guān)部門的許可或相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)從屬性，如《刑法》第339條規(guī)定的非法處置進(jìn)口的固體廢物罪和擅自進(jìn)口固體廢物罪即是如此，如果沒有違反相關(guān)規(guī)定和許可，就排除行為的犯罪性。三是，通過對環(huán)境行政法規(guī)定的環(huán)境違法行為規(guī)定的直接引用體現(xiàn)其從屬性。在德國，學(xué)說上稱作法規(guī)指示(weisung)，也就是直接在刑法條文中引用行政法的規(guī)定，指示該刑法條文應(yīng)當(dāng)適用的行政法。

二、環(huán)境刑法從屬性之正負(fù)效應(yīng)分析

環(huán)境刑法作為一種特殊的刑法，其行政從屬性具有其積極的現(xiàn)實意義，存在著保護(hù)目標(biāo)的共同性。但是，環(huán)境刑法的行政從屬性中也存在不協(xié)調(diào)之處，而會對環(huán)境的保護(hù)造成一定的負(fù)面效果。

(一)環(huán)境刑法行政從屬性之正向價值分析

首先，基于環(huán)境刑法的行政從屬性的存在，環(huán)境刑法的制定與實施有了一定的基礎(chǔ)。由于國家公權(quán)力調(diào)整的范圍的廣泛性，對于千姿百態(tài)的社會現(xiàn)象，難以有哪一部法律能夠進(jìn)行全面地規(guī)范。對社會生活中違反國家公權(quán)力所調(diào)控的正常秩序和相關(guān)的法益需要借助各種行政法規(guī)來實現(xiàn)，那么行政法就沒有統(tǒng)一的、完整的法典，而且隨著時間的推移和社會形勢的變化，行政法規(guī)能夠及時地進(jìn)行補(bǔ)充和修改，使其調(diào)控能力能夠與時俱進(jìn)。這種調(diào)控范圍的廣泛性和積極的動態(tài)的變化的特性是刑法所不具有的，由于刑法的制定涉及到與人身、自由和財產(chǎn)等與人之所以為人緊密相關(guān)的法益，因此，刑法必須保持相對的穩(wěn)定性，又要保持一定的惰性，如此，刑法的明確性才有保障，這是罪刑法定原則的基本精神要求。正是基于二者的不同特點(diǎn)，環(huán)境行政法與環(huán)境刑法之間才存在著一定的共生關(guān)系，環(huán)境行政法應(yīng)當(dāng)為環(huán)境刑法的制定提供素材，預(yù)設(shè)調(diào)控的基礎(chǔ)；而環(huán)境刑法則為環(huán)境行政法的執(zhí)行與遵守提供后盾，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境違法行為而環(huán)境保護(hù)部門難以適用環(huán)境行政法予以調(diào)整時，則應(yīng)當(dāng)有環(huán)境刑法發(fā)揮前屏障作用，將這種嚴(yán)重的環(huán)境違法行為作為環(huán)境犯罪行為予以刑事追究，甚至予以嚴(yán)厲的刑事制裁，以使嚴(yán)重的環(huán)境違法行為得到遏制，實現(xiàn)二者共同的目標(biāo)。此外，正是基于環(huán)境行政法作為行政法的一種，其變化也會由于環(huán)境刑法的行政從屬性而不會出現(xiàn)頻發(fā)變化的現(xiàn)象。

其次，環(huán)境刑法的行政從屬性有利于刑法和行政法的合理分工，促進(jìn)司法資源的合理分配。由于行政法與刑法具有各自不同的功能，這也使得環(huán)境行政法與環(huán)境刑法在功能上側(cè)重點(diǎn)不同。從法秩序一致性(Einheit Der Rechtsordnung)的角度看，刑法具有第二位(Subsidiarit)的特性。既然有環(huán)境行政法對環(huán)境違法行為進(jìn)行調(diào)整，那么刑法自然而然地不會輕易發(fā)動，因為它是保障法和后位法，除非到了不得已的情況下，它才會啟動。與行政執(zhí)法相比，刑事司法具有司法資源的高消耗性的特點(diǎn)，為了實現(xiàn)維護(hù)秩序和保障的協(xié)調(diào)就必須要精確司法，這種高消費(fèi)性體現(xiàn)在訴訟的每一階段，如在立案偵查階段，對于環(huán)境犯罪不僅需要常規(guī)的調(diào)查和走訪活動，而且需要進(jìn)行鑒定工作以確定污染程度以及污染與侵損的關(guān)系等，這需要一定的科學(xué)技術(shù)力量的投入。所以，如果屬于相對輕微的環(huán)境違法，則有環(huán)保執(zhí)法部門依照環(huán)境行政法進(jìn)行干預(yù)和處罰，如此，司法機(jī)關(guān)就可以將資源投放到亟待解決的一些犯罪問題上。

再次，環(huán)境刑法的行政從屬性是權(quán)力讓渡與劃分的一種進(jìn)步表現(xiàn)。資源與環(huán)境問題是一個國家權(quán)力范圍內(nèi)的事情，尤其是對環(huán)境與資源的管控與支配是國家行政權(quán)的一種體現(xiàn)。但是，過度的權(quán)力行使未必能夠解決問題。因此，行政機(jī)關(guān)對于行政權(quán)力做出讓渡并進(jìn)行劃分，對于其認(rèn)為難以解決的問題交給司法機(jī)關(guān)處理，這有利于對嚴(yán)重環(huán)境違法行為的規(guī)制，符合司法權(quán)與行政權(quán)分離的法治精神，有利于司法機(jī)關(guān)及時采取司法措施偵辦和懲治嚴(yán)重的危害環(huán)境資源類的犯罪行為。行政機(jī)關(guān)不能在環(huán)境資源保護(hù)方面包打天下，如此勢必使得GDP的畸形發(fā)展在公權(quán)力的助推下越走越遠(yuǎn)，而把環(huán)境犯罪行為交由司法機(jī)關(guān)處置使國家能夠在沿著綠色GDP的道路發(fā)展前進(jìn)中提供了刑事法治的保障，因而是一種進(jìn)步的表現(xiàn)。

最后，環(huán)境刑法的行政從屬性使環(huán)境法與環(huán)境刑法能夠產(chǎn)生一定的共濟(jì)效應(yīng)?；诃h(huán)境刑法的相對行政從屬性，環(huán)境刑法在罪名、罪狀與構(gòu)成要件以及處罰等方面都須要以環(huán)境行政法作為依據(jù)，這是必然的現(xiàn)象，筆者在前文已經(jīng)做了詳細(xì)的列舉和論證。但是從另外一個角度來看，我國的環(huán)境法雖然已經(jīng)形成了體系，但我國的環(huán)境行政法的內(nèi)容卻顯得相對單薄，在修正方面也不像其他的法律一樣積極和主動，這導(dǎo)致行政執(zhí)法方面存在著嚴(yán)重的滯后現(xiàn)象。但是，我國的刑法修正較快，從1997年刑法修訂之后，刑法中設(shè)置了專門的環(huán)境犯罪規(guī)定，以及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的刑法條款；我國已經(jīng)通過了8個刑法修正案，在環(huán)境行政法尚未作出積極回應(yīng)的情況下，《刑法修正案》(二、四、七、八)都對環(huán)境資源犯罪專節(jié)中的相關(guān)犯罪進(jìn)行了修正。尤其值得一提的是《刑法修正案(八)》，對環(huán)境犯罪相關(guān)條款做了重大修改，如將第338條重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪。該修正取消了行為對象的限制拓展了污染排放物的范圍，變更本罪“結(jié)果犯”為“危險犯”*參見李?；邸⒍妮x：《重大環(huán)境污染事故罪的立法修改研究》，載《法學(xué)雜志》2011年第9期。。此外，將第343條非法采礦罪第1款中 “經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采”的表述刪除，將成立犯罪標(biāo)準(zhǔn)由“造成礦產(chǎn)資源破壞”改為“情節(jié)嚴(yán)重”。如此，環(huán)境行政法與刑法就能夠互相支持，取長補(bǔ)短。

此外，從訴訟程序上講，環(huán)境刑法對于環(huán)境行政行為具有一定的依賴性。環(huán)境犯罪的立案與偵查需要一定的案件線索，而人們的舉報往往是向環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)遞交材料或口頭報案，環(huán)境保護(hù)部門往往是首先到達(dá)環(huán)境違法犯罪行為的現(xiàn)場，進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查取證行為，然后再決定是否將案件移交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，所以，二者之間在環(huán)境案件的處理上具有依附性，各自公務(wù)行為會影響到案件的辦理的質(zhì)量。

(二)環(huán)境刑法行政從屬性的負(fù)面效應(yīng)分析

首先，環(huán)境刑法的行政從屬性導(dǎo)致了社會對環(huán)境犯罪的非難性不足。根據(jù)理論上的通常分類，犯罪有自然犯與法定犯的劃分，*參見[意]加羅法洛：《犯罪學(xué)》，耿偉等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第44-49頁。加羅法洛的這種對犯罪的分類至今對犯罪的劃分仍然有重要的影響，法定犯是與行政犯相當(dāng)?shù)母拍睿@種犯罪是因為法律主要是行政法律的規(guī)定而成為犯罪，因而不同于殺人、放火、強(qiáng)奸之類的犯罪，其倫理非難性相對于自然犯較低，因而，對于這類犯罪的刑罰適用效果也有很大的差異，不利于發(fā)揮刑罰的預(yù)防功效。從實踐情況來看，對于環(huán)境污染和資源破壞人們往往認(rèn)為只是行政違法行為，而缺乏足夠的社會非難和法律制裁，即使造成大量的水污染或者因為環(huán)境破壞導(dǎo)致了持續(xù)的身體傷害，如“癌癥村”，“痛痛病”等，因為經(jīng)濟(jì)上的效益掩蓋了環(huán)境違反行為所造成的嚴(yán)重?fù)p害及其后續(xù)效果從而使相關(guān)違法犯罪行為沒有得到應(yīng)有的處罰。

其次，環(huán)境刑法的行政從屬性導(dǎo)致在刑事立法上的疏漏之處在所難免。環(huán)境刑法立法需要參照環(huán)境刑法，然而我國的環(huán)境法的規(guī)定也沒有起到應(yīng)有的“先導(dǎo)”作用。我國1997年《刑法》關(guān)于破壞環(huán)境資源保護(hù)的犯罪基本上都是以違反行政法規(guī)定或者行政許可為前提的，而相關(guān)行政法規(guī)并沒有積極回應(yīng)社會現(xiàn)實。例如，在我國出現(xiàn)的噪音污染問題、光污染問題、海洋污染問題以及物種入侵等問題都缺乏明確細(xì)致的規(guī)定。以國家海洋局2006年11月頒布的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第53條規(guī)定為例，海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位違反本條例規(guī)定向海洋排放含油污水，或者將塑料制品、殘油、廢油、油基泥漿、含油垃圾和其他有毒有害殘液殘渣直接排放或者棄置入海的，由國家海洋主管部門或者其派出機(jī)構(gòu)責(zé)令限期清理，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；逾期未清理的，國家海洋主管部門或者其派出機(jī)構(gòu)可以指定有相應(yīng)資質(zhì)的單位代為清理，所需費(fèi)用由海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)單位承擔(dān)；造成海洋環(huán)境污染事故，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但是，達(dá)到何種情況應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，也沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。2011年中海油渤海灣漏油事故發(fā)生后，圍繞法律追究也發(fā)生了不小的分歧，但最終只是以交付一定的賠款了事，如此重大的環(huán)境污染事故并沒有涉及刑事責(zé)任。由此可見，在環(huán)境行政法中對類似行為進(jìn)行規(guī)制已經(jīng)是一個亟待解決的問題，而對此在刑事規(guī)制上仍然是無所適從。

再次，環(huán)境刑法的從屬性，使得環(huán)境犯罪與違法上有時出現(xiàn)了界域區(qū)分上的模糊和以罰代刑現(xiàn)象。大量的環(huán)境違法行為由于界定標(biāo)準(zhǔn)上的模糊難以區(qū)分是環(huán)境違法行為還是環(huán)境犯罪行為，而實踐中大多數(shù)環(huán)境違法案件實際危害已經(jīng)達(dá)到了嚴(yán)重的危害程度，但執(zhí)法部門與司法機(jī)關(guān)并沒有很好地把握罪與非罪的界限，使得這些行為不作為犯罪處理。即使有的執(zhí)法人員認(rèn)識的某一種違法行為已經(jīng)達(dá)了構(gòu)成環(huán)境犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，往往也會處于地方經(jīng)濟(jì)這個GDP的考慮不作為犯罪進(jìn)行移送處理，直接以罰款代替刑法手段的適用，這種做法產(chǎn)生了不良的示范效應(yīng)。而在有的環(huán)境犯罪案件中，盡管行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了案件移送，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了立案處理，如江蘇省首例重大環(huán)境污染事故犯罪案件，老莊臺“熒光增白劑”案件，該廠作為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，年利稅過億，但是其中的生產(chǎn)原料苯等對人體有嚴(yán)重的傷害，同時也造成了湖泊的嚴(yán)重污染和重大經(jīng)濟(jì)損失。

再次，環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境執(zhí)法過程中存在違法犯罪行為會導(dǎo)致環(huán)境犯罪案件得不到追究。如根據(jù)2001年國務(wù)院發(fā)布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、違法事實造成的后果等……涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送”。但是，有的環(huán)保執(zhí)法部門基于地方保護(hù)主義思想或者玩忽職守、職務(wù)腐敗等原因并未及時地進(jìn)行案件移送；在環(huán)境保護(hù)許可證的審批方面存在玩忽職守、貪污賄賂等違背職務(wù)廉潔性的行為，導(dǎo)致環(huán)境事故的發(fā)生或者資源的破壞。

最后，在訴訟程序方面，我國環(huán)境保護(hù)法中也沒有關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。環(huán)境公益訴訟是通過社會公眾和有關(guān)群體揭露環(huán)境違法犯罪行為的重要管道，然而我國環(huán)境保護(hù)法中一直沒有這樣的規(guī)定。修改后的《民事訴訟法》寫入了“公益訴訟”的相關(guān)規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@種規(guī)定對于環(huán)境保護(hù)無疑具有積極的意義，但是，我國的環(huán)境保護(hù)行政法中缺乏這樣的規(guī)定，同樣在我國的刑事訴訟法中也沒有環(huán)境公益刑事訴訟的規(guī)定。這樣，一方面不利于對環(huán)境違反行為加大調(diào)控的力度，另一方面也不利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境犯罪的線索，不利于嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪行為。

三、環(huán)境法與環(huán)境刑法之銜接思考

環(huán)境法與環(huán)境行政法之間只有有效地銜接才能發(fā)揮二者的各自優(yōu)勢。當(dāng)前環(huán)境法與環(huán)境刑法的銜接問題已經(jīng)是影響到環(huán)境刑事法律保護(hù)效果的重要因素。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從觀念、立法、司法以及相關(guān)配套制度建設(shè)方面處罰，促進(jìn)環(huán)境行政法與刑法的銜接。

第一，應(yīng)當(dāng)在社會各方面落實綠色GDP的觀念，突出環(huán)境刑法的社會非難性。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育等各個方面突出環(huán)境保護(hù)的重要性，使公民認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)絕非與自己無關(guān)的外部性問題，而是關(guān)涉每一個公民的環(huán)境權(quán)益。美好的環(huán)境作為一種重要的權(quán)益，對這種權(quán)益的侵害就會構(gòu)成違法或者犯罪行為，故應(yīng)增強(qiáng)對于環(huán)境違法犯罪行為的社會非難性，并通過強(qiáng)化執(zhí)法、司法使這種觀念深入人心。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并行不悖的思想，促進(jìn)人與自然的和諧。在選人用人機(jī)制上，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。*參見習(xí)近平：《建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊伍》，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/29/c_116339948.htm。 2013-06-29訪問。只有環(huán)境保護(hù)觀念增強(qiáng)了，人們才會認(rèn)識到對環(huán)境的污染與破壞并不僅限于行政處罰，環(huán)境刑法的執(zhí)行才會有更加廣泛的社會基礎(chǔ)，其所發(fā)揮預(yù)防和懲治效果才會更加明顯。

第二，堅持環(huán)境刑法相對從屬性的理念，積極推進(jìn)環(huán)境違法行為的犯罪化進(jìn)程。針對環(huán)境違法行為的多樣性，有必要積極的推進(jìn)環(huán)境違法行為的犯罪化。如對于污染海洋，破壞草原，光污染，噪音污染，外來物種入侵……等等諸多行為，對國家、社會和公民的環(huán)境權(quán)益造成嚴(yán)重的危害，但是我國刑法中并沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，環(huán)境刑法具有相對從屬性，而不是絕對地從屬性，否則必須處處以環(huán)境行政法為依據(jù)，就不利于環(huán)境刑法的功能的動態(tài)發(fā)揮。這就要求在立法方面首先應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政法為法源，做到行政法上規(guī)制的環(huán)境違法行為在刑法中也能夠因其具有嚴(yán)重的危害而有相對應(yīng)的刑法條文規(guī)定相對應(yīng)。但是當(dāng)環(huán)境行政法在某些亟待規(guī)制的具有嚴(yán)重危害的行政還沒有及時作出調(diào)整時，環(huán)境刑法也可以及時進(jìn)行規(guī)制，防止環(huán)境行政法與環(huán)境刑法在環(huán)境保護(hù)上都出現(xiàn)真空的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，對于有些亟待解決的問題，即使環(huán)境行政法沒有做出細(xì)化規(guī)定，刑法也應(yīng)當(dāng)積極地采取行動。從條文內(nèi)容上看，環(huán)境刑法罪名體系還存在著罪名體系化程度不高、罪名規(guī)制范圍較窄、罪名針對性不強(qiáng)和罪名結(jié)構(gòu)單一等問題。*參見趙秉志：《環(huán)境犯罪及其立法完善研究》，北京師范大學(xué)出版社2011年版，第76-77頁。在環(huán)境犯罪罪名體系不斷豐富的基礎(chǔ)上，可以考慮環(huán)境刑法的專章設(shè)置。在這方面，外國刑法典也有成熟的經(jīng)驗可資借鑒，典型的如《德國刑法典》，我國也有一定學(xué)術(shù)積累。在條件成熟之時，可以考慮制定環(huán)境特別刑事法典，從實體法和程序法兩個方面對環(huán)境犯罪行為的司法提供法律依據(jù)，這對于深化環(huán)境刑法保護(hù)具有積極的意義。

第三，注意環(huán)境違法的行政處罰與刑事處罰之間的銜接，積極改進(jìn)環(huán)境犯罪的刑罰體系。在處罰的銜接上要注意兩點(diǎn)：一是，對于已經(jīng)形成的立法，包括環(huán)境行政法與環(huán)境刑法，要考慮在行政處罰與環(huán)境刑法處罰之間是否能夠銜接，如果存在差異，則應(yīng)當(dāng)積極采取立法修正的方式，使環(huán)境違法與環(huán)境刑罰處罰能夠做到前后一致，相互配合。二是，對于環(huán)境行政法和刑法規(guī)定存在“差序”的情況，在堅持行政法作為法源的基礎(chǔ)上，刑法應(yīng)及時跟進(jìn)；但是，如果行政在立法上存在滯后的情況下，刑法應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行立法并在確定構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上，做出處罰規(guī)定，此后的環(huán)境行政法所確定的處罰也要考慮到環(huán)境刑法在處罰上的立法規(guī)定。

此外，與環(huán)境保護(hù)法相對應(yīng)，環(huán)境刑法應(yīng)當(dāng)有豐富的刑罰種類可供選擇，既要注意到刑罰適用的梯度，也要考慮到不同刑罰種類的選擇與適用。如在《刑法修正案(八)》中，走私珍貴動物罪、走私珍貴動物制品罪中廢除了死刑，這體現(xiàn)了刑罰的謙抑價值追求和以人為本的思想，體現(xiàn)了寬嚴(yán)相濟(jì)的形勢政策精神。但是，與西方國家的成功經(jīng)驗相比，我國環(huán)境犯罪的刑罰種類尚有改進(jìn)之處。一是，環(huán)境犯罪基本上是一種以追求經(jīng)濟(jì)利潤為出發(fā)點(diǎn)的犯罪行為，犯罪人是理性的經(jīng)濟(jì)人，根據(jù)趨利避害的原理，可以擴(kuò)大罰金刑的適用范圍，使犯罪人不敢犯、不能犯。“只要刑罰的惡果大于犯罪所帶來的好處，刑罰就可以收到它的效果”。*[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國法制出版社2002年版，第50頁。二是，在環(huán)境犯罪的處罰中增加資格刑的設(shè)置。資格刑的設(shè)置可以使犯罪者失去經(jīng)營和從事一定職業(yè)的資格，這對于企圖以犧牲環(huán)境為代價謀取利益的人來說無疑是一個嚴(yán)重的打擊，是一個致命的剝奪。

第四，加強(qiáng)環(huán)境刑法解釋工作，以更好地貫徹環(huán)境行政法和環(huán)境刑法。環(huán)境犯罪作為一種相對較新的犯罪種類，其立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的確立存在現(xiàn)實的困難；隨著社會的發(fā)展變化出現(xiàn)一些新的情況，而這需要司法解釋來彌補(bǔ)刑法立法的欠缺，使環(huán)境刑法的條文能夠更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。例如，我國《水法》規(guī)定了水資源的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)等問題，但是對于在何種程度上構(gòu)成污染水源的犯罪，并沒有做出具體的規(guī)定。例如，《水法》第67條規(guī)定，在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級以上地方人民政府責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除、恢復(fù)原狀，并處5萬元以上10萬元以下的罰款……。該法概括地規(guī)定了相關(guān)違法行為的法律責(zé)任，在刑事責(zé)任部分主要規(guī)定了水資源管理人員玩忽職守以及在水資源糾紛中斗毆、搶奪、毀壞公私財物等行為的要追究刑事責(zé)任，對于構(gòu)成水資源污染者并沒有明確的刑事責(zé)任的規(guī)定。除此之外，限于對環(huán)境污染的經(jīng)驗與認(rèn)識不足，《水法》也沒有對構(gòu)成污染的具體行為形式作出規(guī)定。再來看看我國《水污染防治法實施細(xì)則》，該《細(xì)則》法律責(zé)任部分對水污染的種類做了規(guī)定，如第39條規(guī)定：“依照水污染防治法第46條第1款第(3)項規(guī)定處以罰款的，按照下列規(guī)定執(zhí)行：(一)向水體排放劇毒廢液，或者將含有汞、砷、鉻、氰化物、黃磷等可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下的，可以處10萬元以下的罰款……”。該《細(xì)則》的規(guī)定有利于行政執(zhí)法，但是對處罰的程度上沒有規(guī)定，難么何種情況下應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任則是需要明確的，而刑事責(zé)任部分在《水污染防治法》及《水污染防治法實施細(xì)則》中都沒有涉及刑事責(zé)任的規(guī)定。

基于上述情況，我國環(huán)境保護(hù)方面的行政法在規(guī)定上采取的“有行為必有處罰”但又缺乏區(qū)分的情況下，當(dāng)一定的違法行為發(fā)生時如何適用法律就成為一個問題。而刑法的適用必須建立于明確的標(biāo)準(zhǔn)之上，這就需要一定的立法或者解釋來對行政違法與刑事違法進(jìn)行界分?；谛谭ㄒ?guī)范的概括性與抽象性，刑事立法難以對環(huán)境污染的每一細(xì)節(jié)及其程度作出規(guī)定，那么就必須借助于刑法解釋來實現(xiàn)環(huán)境法與環(huán)境刑法的銜接?？上驳氖?，最高司法機(jī)關(guān)在2006年作出了關(guān)于重大環(huán)境污染事故罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪和環(huán)境監(jiān)管失職罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋之后，2013年又出臺了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，該《解釋》共計12條，界定了嚴(yán)重污染環(huán)境的14項認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及廢物犯罪的11項認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依法嚴(yán)懲非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪，嚴(yán)處單位犯罪和共同犯罪，明確界定了“有毒物質(zhì)”的范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境污染專門性問題的鑒定機(jī)構(gòu)及程序等等。*參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，http://www.law-lib.com。2013-6-18 12:40:43。2013年6月20日訪問。該《解釋》的做出不僅是對刑法中污染環(huán)境罪的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化與說明，也是對我國《水法》等環(huán)境保護(hù)法規(guī)的貫徹與落實。當(dāng)然，我國上述刑法解釋還需要一定時間的普及和落實，同時仍然需要地方環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格依法執(zhí)法和司法，如此，該《解釋》的效力才能真正落到實處。

第五，對環(huán)境公益訴訟作出明確細(xì)化規(guī)定，在條件成熟時探討設(shè)置刑事公益訴訟制度。我國的環(huán)境保護(hù)正處于修正之后，盡管對環(huán)境公益訴訟存在著諸多爭議，但是從大多數(shù)的學(xué)者研究的情況來看，在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定公益訴訟是必不可少的。通過環(huán)境保護(hù)法的修正明確環(huán)境公益訴訟的范圍、主體、程序以及時效等方面，讓環(huán)境保護(hù)法能夠走在環(huán)境保護(hù)的前列，通過環(huán)境公益訴訟，層層深入搞清全案事實，為環(huán)境刑事訴訟當(dāng)好先鋒隊、排頭兵。在云南安寧市就發(fā)生了一個因非法采礦引起涉及到刑事、民事、公益訴訟三種類型的追訴的案件，該案還由不同的法官、不同的法院來審理，提高了訴訟的效率。但是，根據(jù)目前環(huán)境保護(hù)法的修正情況來看，該制度并沒有受到應(yīng)有的重視，*《環(huán)保法修正案草案只字未提公益訴訟》，http://www.law-lib.com，2012-10-26 9:12:58。訪問時間：2013年6月21日訪問。這是立法修正應(yīng)當(dāng)考慮的議題。筆者認(rèn)為，在條件成熟時可以設(shè)立環(huán)境刑事公益訴訟制度，至少應(yīng)當(dāng)考慮刑事附帶民事或者行政公益訴訟制度。在我國前述云南昆明的安寧市以及江蘇無錫都進(jìn)行了這方面的實踐。在這些實踐中，先進(jìn)行了刑事訴訟部分的訴訟，然后接著進(jìn)行民事或者行政部分的公益訴訟。

第六，加大環(huán)境監(jiān)管失職犯罪行為的移送偵辦力度，使行政執(zhí)法與刑事司法各司其職。對于環(huán)保部門而言，積極移送涉嫌環(huán)境犯罪案件是其應(yīng)盡的法律義務(wù)，按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第6條，環(huán)保執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的下列材料：涉嫌環(huán)境犯罪案件移送書，涉嫌環(huán)境犯罪案件情況的調(diào)查報告；涉嫌環(huán)境犯罪的物品清單；有關(guān)污染和破壞方面的檢驗報告或者鑒定結(jié)論；其他有關(guān)涉嫌環(huán)境犯罪的材料。根據(jù)該《規(guī)定》第11條，環(huán)保執(zhí)法部門必須移送應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。如果環(huán)保部門工作人員對于該移交的案件不移交刑事案件，根據(jù)該《規(guī)定》第14條，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)積極實施法律監(jiān)督，對于環(huán)保執(zhí)法人員的行為查證屬實的，依法予以行政處分或者予以刑事追究。對于環(huán)境違法犯罪案件查糾不力的環(huán)保執(zhí)法人員，根據(jù)刑法的規(guī)定，追究環(huán)境監(jiān)管失職者的刑事責(zé)任；對于環(huán)境監(jiān)管人員因受賄而授予環(huán)境許可的情況，應(yīng)當(dāng)按照賄賂犯罪追究其刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

“美麗中國”是當(dāng)下我國確定的奮斗目標(biāo)。中共十八大報告首次專章論述生態(tài)文明，首次提出“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”和“建設(shè)美麗中國”。針對這一目標(biāo)公安部部署落實了打擊環(huán)境資源犯罪的專項斗爭，取得了階段性的成果。但是，環(huán)境保護(hù)不能單靠專項整治斗爭，打擊環(huán)境資源犯罪需要常態(tài)化的刑事司法，更需要常態(tài)化的行政執(zhí)法。當(dāng)前，我國應(yīng)以環(huán)境保護(hù)法的修正為契機(jī)，充分適用環(huán)境刑法條文和刑事司法解釋，嚴(yán)格刑事司法和行政執(zhí)法。同時，應(yīng)不斷反思現(xiàn)有的行政法和刑事法律，適度擴(kuò)大環(huán)境刑法的調(diào)控范圍，完善已有的法律制度；并重視在實體和程序上的有效銜接，使二者的運(yùn)行更加協(xié)調(diào)，并駕齊驅(qū)。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:On Convergence of Environmental Law and Environmental Criminal Law

Author&unit:DONG bangjun

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan hubei 430073, China)

The current environmental violations and criminal behaviors are on the rise, it requires effective interface between administrative law and criminal law and work together to curb the environmental crimes. Environmental criminal law has the administrative subordinate property, which has both positive and negative effects. We should actively promote the effective interface between administrative law and environmental criminal law, and reform criminal legislation in the concept continuously, both in procedural law and substantive law, strengthen the administrative law enforcement and criminal justice for the construction of "Beautiful China" and make due contributions.

environmental criminal law; administrative subordinate; positive and negative effects Convergence

2013-12-25

本文系國家社會科學(xué)基金項目《經(jīng)濟(jì)全球化背景下環(huán)境犯罪刑事對策研究》(10CFX030)的階段性成果。

董邦俊(1973-)，男，湖北十堰人，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：刑事法學(xué)。

D912.6

：A

：1009-8003(2014)02-0128-07