李中輝

（甘肅省建筑設計研究院，蘭州 730030）

0 引言

城市土地是城市資源最主要的組成部分，是城市存在和發(fā)展的載體，隨著我國城市化的快速進行，土地資源尤其是城市“優(yōu)勢區(qū)位”土地資源的稀缺性將越來越突出。面對土地資源的緊約束，城市建設由外延增長轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展已成為新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵之一。城市土地綜合整治是促進城市用地有序化、集約化、高效化和完整化的重要途徑，是在既定的城市空間范圍內(nèi)，按照城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展要求，對城市已建低效用地和未建難利用土地進行以“提高城市土地利用率和城市經(jīng)濟產(chǎn)出率，調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市用地環(huán)境，提高城市的現(xiàn)代化水平”為目的的一系列土地利用活動的統(tǒng)稱。

以土地資源優(yōu)化配置為核心的農(nóng)村土地綜合整治的實踐和研究已大量開展，借由城市土地整理對城市中心舊區(qū)進行改造也已成為國內(nèi)外城市再城鎮(zhèn)化的有效方式，但是與城市未建難利用土地結(jié)合的綜合整治并未納入這些研究范疇。關(guān)于空間績效的研究主要考察了環(huán)境績效[1]、社會效益（住房發(fā)展）[2]、經(jīng)濟績效[3]及其對城市規(guī)劃的啟示[4]，這些研究為進一步理解空間績效以及空間績效的構(gòu)成提供了重要的思路。在存量規(guī)劃已成為新型城鎮(zhèn)化要義的現(xiàn)實階段，思考城市土地整治及其空間績效將是必需和必要的。

1 城市土地綜合整治空間績效的內(nèi)在機理

一個普遍的共識是，空間的區(qū)位屬性是由土地條件、信仰、地理位置等類似因素所構(gòu)成的。具有優(yōu)越區(qū)位屬性的城市土地總是稀缺的、也是空間不可復制的，這種稀缺性和不可替代性決定了必須高度重視城市土地高效利用。城市土地綜合整治的最終結(jié)果實為有效創(chuàng)造了“優(yōu)勢區(qū)位”土地資源，在此過程中通過以下途徑實現(xiàn)城市空間績效的提升。

圖1 城市土地綜合整治空間績效的內(nèi)在機理示意

1.1“級差地租”支配的城市空間經(jīng)濟績效的改善

土地作為城市的主要資產(chǎn)之一，其價值在于吸附的物化勞動[5]。土地綜合整治作為對城市低效用地進行的系統(tǒng)工程，是城市土地利用的一種形態(tài)，它通過資金和勞動的投入，形成與城市功能相適應的城市物質(zhì)空間，并因連續(xù)追加的投資形成超額利潤（即為級差地租Ⅱ①），充分發(fā)揮具有潛在區(qū)位優(yōu)勢土地的級差價值。在此基礎上，不同功能的用地將在一定程度實現(xiàn)相互替代，比如工業(yè)用地由于對地價敏感、設施配套要求低、區(qū)位選擇相對比較靈活，這也是廣大城市能夠在中心城區(qū)順利“退二進三”的基礎性條件；居住用地可以選擇位于邊緣地區(qū)以節(jié)省“土地成本”[4]，但由于其對交通基礎設施、醫(yī)療、教育、商業(yè)等公共服務設施的敏感性較高，因此，配套完善的城市綜合整治區(qū)將有利于擴大住房的選擇集；此外，經(jīng)整治的區(qū)域用地空間條件得到改善，較高的土地價格將倒逼城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以轉(zhuǎn)型升級，整治區(qū)可以包容的產(chǎn)業(yè)類型及其業(yè)態(tài)得到重新選擇，使得稀缺土地資源根據(jù)空間經(jīng)濟原理得以更高效的配置。

1.2“公共理性”導向的城市社會績效的發(fā)揮

公共理性的概念是康德在《何為啟蒙?》（1784）一文中最早提出來的，一般被用于行政管理領域。所謂公共理性是指各種政治主體以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預期的共治效果的能力[6]。將“公共理性”引入城市土地整治，可以有效地彌補土地再利用過程中社會公平、空間公正上的理性缺失。政府的決策理性不僅具有促進經(jīng)濟繁榮和平衡財政收支的趨利性，還要承擔提供公共服務、促進充分就業(yè)、救濟低收入群體等“公共政策”作為，需要在多樣化的目標中尋找平衡，基于社會公平、空間公正的土地綜合整治民生途徑與機制將決定城市空間發(fā)展的質(zhì)量。

1.3“功能對偶-完整性”與城市空間結(jié)構(gòu)績效的提升

任何城市功能的發(fā)揮都基于互補性基礎，呈現(xiàn)出高度分工、密切協(xié)同的組合效應，比如，城市包含的“生產(chǎn)—流通”“服務—消費”“工作—游憩”等“對偶”互補功能，一旦脫離其他功能，單個功能將無從發(fā)揮其作用[7]。城市土地綜合整治要注重土地的功能完整化以及綜合開發(fā)，注重產(chǎn)城融合，在強調(diào)用地跨越的同時，也必須按照“對偶”互補機理組織居住、商業(yè)休閑等功能，尤其是基礎設施支撐體系的配置，實現(xiàn)工業(yè)化與城市化的同步推進，工業(yè)區(qū)、棚戶區(qū)風貌與新型市鎮(zhèn)風貌的有效轉(zhuǎn)換。從完善微觀區(qū)位的互補功能到實現(xiàn)城市的功能躍升，城市土地綜合整治的過程實質(zhì)是實現(xiàn)了用地功能到城市空間的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，這是提升城市空間績效的根本方式。

圖2 城市土地綜合整治下的城市空間結(jié)構(gòu)變化示意圖

2 案例應用

對城市土地綜合整治空間績效內(nèi)在機理的理解為開展綜合整治實踐提供了基礎思路，這些原理已經(jīng)成熟地應用于我們開展的蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治規(guī)劃、蘭州恒大美蘭湖新城規(guī)劃、蘭州市廟灘子舊城整體改造建設項目、白銀市大西溝片區(qū)綜合整治規(guī)劃、臨澤縣大沙河（城區(qū)段）土地綜合整治等規(guī)劃（建設）項目，為這些地區(qū)的合理空間組織和建設提供了科學支撐。以蘭州市白道坪南區(qū)為例[7]，通過白道坪南區(qū)土地綜合整治來解決城市發(fā)展瓶頸，或許可以為提高城市空間績效提供一個具體操作的平臺。

2.1 案例區(qū)概況

本項目位于黃河北岸，隸屬于蘭州市城關(guān)區(qū)青白石街道，與雁灘隔河相望。規(guī)劃總用地面積約243.24 hm2，約3 648.6畝，基地的現(xiàn)狀用地主要為居住用地、公用設施用地、道路交通設施用地及農(nóng)田果林、荒棄地（圖3），是《蘭州市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》（以下簡稱《總規(guī)》）確定的七大城市組團鹽場——九州組團的組成部分（《總規(guī)》已將其納入城市建設用地）和蘭州市低丘緩坡綜合治理的組成片區(qū)之一。

2.2 面臨的主要矛盾

具有優(yōu)越區(qū)位屬性的土地長期處于低效利用狀態(tài)，面臨空間環(huán)境質(zhì)量較差、公共產(chǎn)品不足、空間布局不經(jīng)濟以及空間結(jié)構(gòu)松散等一系列空間績效低下的問題和約束，影響片區(qū)人居環(huán)境及城市功能。

2.3 基于空間績效的城市土地綜合整治

2.3.1 風貌績效

采取低沖擊生態(tài)工程解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在的滑坡、崩塌、泥石流、采空區(qū)黃土濕陷等地質(zhì)隱患，實施溝壑利用、蓄水防洪、污水處理、路橋配套、綠化美化等綜合工程，提升了城市空間風貌品質(zhì)，樹立起新的城市居住空間形象和城市文化（圖4）。

圖3 白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)區(qū)位及實景圖

圖4 蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)規(guī)劃效果圖

2.3.2 經(jīng)濟績效

項目從總體上研究對土地資源進行高績效配置，基于規(guī)劃建設中的“雁白、雁青黃河大橋”等大的基礎設施框架，跟進前期配套設施及環(huán)境投入，促進了低效土地的空間經(jīng)濟價值的顯化和城市的自我增值，為城市民生建設提供必要的財力保障。本文在此暫只做定性分析并提出一種可以考量城市土地綜合整治經(jīng)濟績效的模型。可選擇影子工程法②影子工程法是恢復費用的一種特殊形式，常用于環(huán)境的經(jīng)濟價值難以直接估算時的環(huán)境估價。來估算，由于本整治項目區(qū)土地有少量征地拆遷和居民安置，因此，這種影子價格含有機會成本即替代比較的含義：

式中：MT——整治區(qū)土地的經(jīng)濟收益；

MP——該片區(qū)的土地出讓金收益；

ME——征收同樣面積的外延土地的成本；

P——該片區(qū)平均單位地價；

S——出讓面積；

Ei——征地成本。

2.3.3 社會績效

本次規(guī)劃強調(diào)了整治區(qū)就業(yè)與城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進、基礎設施及配套服務設施與居住用地的協(xié)調(diào)部署、民生保障住房與高端物業(yè)的“包容”發(fā)展，促進“公共產(chǎn)品”的有效提供。通過此次土地的綜合整合與土地混合利用，公共綠地水平顯著提高，副中心級市政基礎服務設施也得以在空間集中配置（圖5）。

2.3.4 結(jié)構(gòu)績效

整治行動實現(xiàn)了裸地、灘涂向城鎮(zhèn)建設用地、風景旅游用地以及景觀水域的替代，提高了土地利用的混合開發(fā)強度，治理了片區(qū)土地整體結(jié)構(gòu)松散的弊端，培育了中心區(qū)的綜合功能，整體上提升了白道坪片區(qū)在鹽場——九州組團甚至蘭州市的綜合發(fā)展勢能（見圖6）。

3 結(jié)語

圖5 蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)公共服務設施規(guī)劃圖

圖6 嵌入蘭州城市中心體系的白道坪中心構(gòu)想圖

本文從城市土地綜合整治的內(nèi)涵、空間績效及其內(nèi)在機理的一般認識出發(fā)，以蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治為例，從風貌、經(jīng)濟、社會紅利以及空間結(jié)構(gòu)的視角探討了城市土地綜合整治的空間績效。關(guān)于城市土地綜合整治下空間績效的內(nèi)在機理，作者在已有理論的基礎上進行了一些有針對性的探索，但尚需進一步研究。對于空間綜合績效目標導向的城市低效用地整治可以開展更廣泛的探討和應用。

[1]顏文濤.城市空間結(jié)構(gòu)的環(huán)境績效：進展與思考[J].城市規(guī)劃學刊，2012（05）：50-59.

[2]李峰清，趙民.關(guān)于多中心大城市住房發(fā)展的空間績效——對重慶市的研究與延伸討論[J].城市規(guī)劃學刊，2011（3）：9-17.

[3]Fang C L，Guan X L，Lu SS，et al.Input-output efficiency ofurban agglomeration in China：an application of data envelopment analysis（DEA）.Urban Study，2013，50（13）：2 766-2 790.

[4]彭坤燾，趙民.關(guān)于“城市空間績效”及城市規(guī)劃的作為[J].城市規(guī)劃，2010，34（8）：9-17.

[5]閔師林.城市土地再開發(fā)[M].上海：上海人民出版社，2006.

[6]羅爾斯．公共理性觀念再探[A]．公共理性與現(xiàn)代學術(shù)[C]．北京：三聯(lián)書店，2000．

[7]城關(guān)區(qū)白道坪整體改造項目指揮部.蘭州市白道坪南區(qū)詳細規(guī)劃方案（修訂稿）[Z].