2014年11月14日，一艘希臘運(yùn)油船從一艘擱淺的難民船上拯救了230名難民。11月16日，載有860名敘利亞難民的小船抵達(dá)西西里島的波扎洛城鎮(zhèn)。前往歐洲尋求庇護(hù)的難民有增無減，意大利海軍在近期，已從地中海拯救了超過2500名難民。在過去一年，意大利政府發(fā)起“地中?！闭刃袆?dòng)，共救起了15萬多名難民。

面對(duì)因戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突而不斷增多的難民，國(guó)際社會(huì)亦是應(yīng)接不暇、手忙腳亂。2014年10月28日，“敘利亞難民問題會(huì)議”在德國(guó)首都柏林召開，來自全球40個(gè)國(guó)家的外長(zhǎng)和代表出席此次會(huì)議，旨在討論國(guó)際合作協(xié)助解決敘利亞難民問題。

聯(lián)合國(guó)難民署發(fā)布“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全球躲避戰(zhàn)亂或迫害而被迫流離失所的難民數(shù)量達(dá)到5120萬人。如果這些難民組成一個(gè)國(guó)家，那么這個(gè)國(guó)家的人口總數(shù)排在全球第26位！隨著烏克蘭危機(jī)、中東地區(qū)沖突的日趨復(fù)雜化，難民數(shù)量還會(huì)大量增加。如此數(shù)量大的難民，其存在本身就是一種人道主義災(zāi)難，而且，它正在對(duì)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面的影響——進(jìn)一步惡化環(huán)境、可能加劇暴恐并使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展面臨挫折等。面臨如此嚴(yán)重的難民問題，國(guó)際社會(huì)該何去何從？ ——編者手記

發(fā)展中國(guó)家是安置難民的主體

方華：1951年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》的簽署首次確定了難民的定義。公約規(guī)定，所謂的“難民”是指“……由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外， 并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人”。

這個(gè)定義比較長(zhǎng)，其實(shí)歸結(jié)起來滿足三點(diǎn)即可：一是居住于本國(guó)之外，二是不愿回去、不能回去，三是有不回去的理由，即本國(guó)國(guó)內(nèi)導(dǎo)致難民出境的威脅沒有消除。這個(gè)定義比較早，由于當(dāng)時(shí)處于冷戰(zhàn)對(duì)抗的國(guó)際背景，所以主要講的是政治難民。

現(xiàn)在講的“難民”，除了我們一直認(rèn)知的政治難民以外，還包括戰(zhàn)爭(zhēng)沖突難民和環(huán)境難民等。如今，政治難民只是難民中很小的一部分，戰(zhàn)爭(zhēng)沖突難民、環(huán)境難民的數(shù)量均早已超過它。進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球爆發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突就有80多次，產(chǎn)生了大量的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突難民，成為難民數(shù)量最多的種類。在這些難民中，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后導(dǎo)致的難民數(shù)量占全球難民總數(shù)的1/4，伊拉克的難民是全球第二大難民群。

對(duì)于環(huán)境難民，由于各種原因，政府、學(xué)界爭(zhēng)議非常大——從其定義到是否該當(dāng)作難民去對(duì)待等。但是環(huán)境難民在學(xué)術(shù)上已經(jīng)存在并在討論之中，學(xué)界已經(jīng)把它認(rèn)定為難民的一個(gè)分支。環(huán)境難民也叫生態(tài)難民或氣候難民，它主要是由自然災(zāi)害或者人為開發(fā)造成的，海嘯、地震、火山爆發(fā)以及建大壩、建水渠等造成大量的人群離開原居地，背井離鄉(xiāng)，流離失所即為環(huán)境難民。2004年12月26日，印尼蘇門答臘島爆發(fā)8.9級(jí)大地震，地震引發(fā)了嚴(yán)重的海嘯，影響波及周邊11個(gè)國(guó)家。2005年1月印尼衛(wèi)生部門宣布，地震引發(fā)的海嘯席卷亞齊省后，印尼大約50萬人淪為環(huán)境難民。

從收留難民的國(guó)家來講，20世紀(jì)80年代中期，西方國(guó)家收留了全球1/4的難民，其中德國(guó)、美國(guó)和英國(guó)收留的難民較多。因?yàn)槟菚r(shí)這些國(guó)家的難民政策比較寬松，很多難民也希望去這些國(guó)家。但是隨著難民涌入數(shù)量的增多，給這些國(guó)家?guī)砹藝?yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及大量的社會(huì)矛盾，使這些國(guó)家的排外情緒上升，接收難民的數(shù)量逐漸減少。

發(fā)展中國(guó)家是安置難民的主體。據(jù)“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，安置難民數(shù)量最多的是巴基斯坦，其次為伊朗、黎巴嫩、約旦等國(guó)家。巴基斯坦接納的160多萬難民中主要是阿富汗難民。巴基斯坦之所以會(huì)接納如此之多的阿富汗難民，一方面是因?yàn)樗c全球難民數(shù)量最多的阿富汗毗鄰，兩國(guó)有數(shù)條重要的來往通道，方便人員往來。另一方面，巴基斯坦境內(nèi)消費(fèi)水平非常低，較易生存。還有就是，兩國(guó)邊界兩側(cè)的居民主要是普什圖族人，從古至今都有著密切的聯(lián)系和往來，因此，當(dāng)阿富汗出現(xiàn)動(dòng)亂時(shí)，大批普什圖族人就逃到了巴基斯坦境內(nèi)。

王海濱：“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”的數(shù)據(jù)顯示，2013年底發(fā)展中國(guó)家接收難民數(shù)量是總數(shù)的86%，發(fā)達(dá)國(guó)家接收難民數(shù)只占總數(shù)的14%。而十年前，發(fā)展中國(guó)家接收全球70%的難民，發(fā)達(dá)國(guó)家接收30%。由此可見，發(fā)展中國(guó)家接收難民所占比重越來越大。在排名前十位的世界主要難民接收國(guó)中，有九個(gè)是發(fā)展中國(guó)家，包括巴基斯坦、伊朗、黎巴嫩、約旦、土耳其、肯尼亞、埃塞俄比亞、中國(guó)等。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員安東尼奧·古特雷斯在發(fā)布“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”后強(qiáng)調(diào)，“是誰在向難民提供支持？從本質(zhì)上講，是發(fā)展中國(guó)家”，“所以，當(dāng)我們看到發(fā)達(dá)國(guó)家在難民問題上爭(zhēng)執(zhí)不休時(shí)，上述數(shù)字可以提醒這些國(guó)家的人們，難民們并不是逃離貧窮國(guó)家、進(jìn)入富裕國(guó)家尋找一種更好的生活，他們是被迫逃離，而且多數(shù)都在貧窮國(guó)家尋求庇護(hù)”。為此，他呼吁國(guó)際社會(huì)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家能夠擔(dān)負(fù)起責(zé)任，雖然經(jīng)濟(jì)危機(jī)使發(fā)達(dá)國(guó)家接收和安置難民變得更加棘手，但也應(yīng)向難民提供應(yīng)有的保護(hù)，同時(shí)更多地幫助那些收留難民多的發(fā)展中國(guó)家，從而讓全球人們看到難民問題解決的前景。

趙俊杰：歐洲也接納了大量的難民，難民問題非常突出。其實(shí)在整個(gè)20世紀(jì)，歐洲難民主要來自其內(nèi)部。十月革命后，以沙俄為首的封建統(tǒng)治階級(jí)被推翻，一批不愿意加入蘇俄的敵對(duì)勢(shì)力以及他們的追隨者流亡國(guó)外，形成了白俄羅斯難民；希特勒上臺(tái)后對(duì)猶太人實(shí)行種族滅絕政策，造成了大量猶太難民；二戰(zhàn)后歐洲也存在一些難民問題，如90年代末科索沃難民問題，但是沒有20世紀(jì)上半葉那么突出。因此，總體來說，上世紀(jì)歐洲的難民主要還是來自其內(nèi)部。

從21世紀(jì)初開始，歐洲外部的難民問題逐漸凸顯。一方面是因?yàn)闅W洲自身的吸引力——為數(shù)不多的人口、廣闊的領(lǐng)土、優(yōu)美的自然環(huán)境、厚重的人文底蘊(yùn)、誘人的福利制度等被難民視為“人間天堂”，吸引著外來的難民；另一方面，歐洲的難民大都來自突尼斯、利比亞、埃及等這些北非國(guó)家，它們與歐洲只隔著一個(gè)地中海，距離相對(duì)較近；很多非洲國(guó)家曾經(jīng)是英國(guó)、法國(guó)等的殖民地，對(duì)歐洲有著認(rèn)同感；再有就是，蘇聯(lián)解體以后，車臣戰(zhàn)爭(zhēng)、高加索地區(qū)沖突產(chǎn)生了大量的難民?，F(xiàn)如今的烏克蘭問題導(dǎo)致的難民更是不容忽視，據(jù)統(tǒng)計(jì)，烏克蘭危機(jī)已經(jīng)造成了40多萬難民，主要流向俄羅斯。西亞、北非、高加索這三個(gè)地區(qū)的難民如三股洪流交匯在一起，在歐洲流動(dòng)。endprint

如果說，歐洲是難民的“人間天堂”，那么處于地中海上離北非最近的意大利蘭佩杜薩島則被難民視為通往“歐洲天堂”之門。這個(gè)小島只有22萬平方公里，島上主要是意大利籍移民，只有6000多人。但是從1999年科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)到現(xiàn)在，短短15年時(shí)間，已經(jīng)有超過20萬來自地中海沿岸地區(qū)的難民涌向這個(gè)島，有的已經(jīng)進(jìn)入島上，成功留在歐洲，但也有一兩萬人葬身大海。

“甄別身份”是處理難民問題的首要前提

方華：第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，出現(xiàn)了大量的難民，國(guó)際聯(lián)盟的難民高級(jí)專員署、政府間難民委員會(huì)、善后救濟(jì)總署等難民救助機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，在早期的難民救助上做了很多的貢獻(xiàn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，1950年聯(lián)合國(guó)成立難民署，成為難民問題的指導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)如今，在國(guó)際社會(huì)發(fā)揮主要救助作用的是聯(lián)合國(guó)難民署和聯(lián)合國(guó)的難民救濟(jì)工程處。其中，聯(lián)合國(guó)難民署從總的方面進(jìn)行指揮；聯(lián)合國(guó)救濟(jì)工程處則主要救助巴勒斯坦難民，它是在1948年第一次中東戰(zhàn)爭(zhēng)之后成立的。

聯(lián)合國(guó)成員國(guó)分別于1951年、1967年共同簽署了《關(guān)于難民地位的公約》、《關(guān)于難民地位議定書》兩個(gè)文件，確定了難民問題的基本原則，奠定了難民問題的國(guó)際法基礎(chǔ)。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)也會(huì)定期發(fā)布一些難民救助決議，這些決議能夠在全球難民問題的解決上發(fā)揮重要作用。2000年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過決議，決定從2001年起將每年6月20號(hào)定為國(guó)際難民日。在每年難民日，聯(lián)合國(guó)會(huì)選擇一個(gè)主題搞活動(dòng)，讓大家對(duì)難民問題有更多的了解，并知道應(yīng)該怎樣救助難民。2014年國(guó)際難民日主題是“因戰(zhàn)爭(zhēng)而導(dǎo)致分離的家庭即便只有一個(gè)也太多”。

在地區(qū)層面上，各個(gè)國(guó)家、非政府組織對(duì)難民的保護(hù)機(jī)制也在發(fā)展變化。1969年非洲通過了《非洲統(tǒng)一組織難民公約》、1984年拉美發(fā)布了《卡塔赫納宣言》，這兩個(gè)地區(qū)性的難民公約、宣言，將戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突造成的難民囊括到了難民的范圍之內(nèi)，而之前聯(lián)合國(guó)的公約所講的難民主要指的是政治難民，這樣就從機(jī)制上擴(kuò)大了難民的概念、范圍。在地區(qū)層面上還有一些非政府組織，比如挪威難民理事會(huì)、牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)等。這些非政府組織在難民救助上越來越活躍。

通過國(guó)際社會(huì)對(duì)難民救助的實(shí)踐，聯(lián)合國(guó)以及各個(gè)國(guó)家逐漸掌握了安置難民的經(jīng)驗(yàn)措施，即第三國(guó)安置、融入本土、遣返這三種。不難看出，對(duì)進(jìn)入各個(gè)國(guó)家人群身份的界定是處理難民問題的首要前提，即難民的甄別問題。

其實(shí)，從難民公約生效一直到20世紀(jì)70年代中后期，各主要締約國(guó)并沒有甄別難民——來了就接收。這一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)進(jìn)入西方國(guó)家的難民人數(shù)比較少，另一方面，戰(zhàn)后西方非常缺乏勞動(dòng)力，這些難民可以就地轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)力，因此也沒有甄別難民這一說。隨著難民數(shù)量的增多以及難民對(duì)接收國(guó)產(chǎn)生的各種社會(huì)問題、矛盾的凸顯，西方社會(huì)開始對(duì)進(jìn)入國(guó)境的難民進(jìn)行甄別。

尤其是到上世紀(jì)80年代中后期特別是蘇聯(lián)解體之后，國(guó)際政治形勢(shì)發(fā)生變化，難民群體的結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。針對(duì)“新興的”戰(zhàn)爭(zhēng)難民和環(huán)境難民，國(guó)際社會(huì)并沒有一個(gè)真正的定論，然而因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)或者環(huán)境因素背井離鄉(xiāng)、跨入別國(guó)境內(nèi)的人口卻越來越多，進(jìn)入西方的難民就越來越多，對(duì)接收國(guó)造成了很大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)壓力。而且，各國(guó)簽署的公約規(guī)定，對(duì)已經(jīng)確定身份的難民實(shí)施所謂的“不推回原則”，就是說如果一旦確定難民身份，接收國(guó)就得承擔(dān)接待、保護(hù)他們的義務(wù)，并在難民原有國(guó)并未消除威脅時(shí)不得將難民遣返。因此，到了90年代，難民公約的締約國(guó)紛紛表示希望制定難民甄別制度，就是說要確定難民的身份。從這個(gè)時(shí)期開始，國(guó)際社會(huì)才有了“難民地位”的申請(qǐng)實(shí)踐。

2002年12月5日，美國(guó)和加拿大締結(jié)了《關(guān)于審查第三國(guó)公民提出的難民地位申請(qǐng)領(lǐng)域相互合作的協(xié)定》，規(guī)定凡是申請(qǐng)來兩國(guó)的“難民”，兩國(guó)共同協(xié)商甄別究竟是不是難民，這對(duì)難民接收國(guó)起到了保護(hù)作用。但是對(duì)于難民的安置卻起著消極作用，非常不利于難民問題的解決。

趙俊杰：歐洲國(guó)家對(duì)待難民也有很嚴(yán)格的甄別措施。一般情況下，難民都會(huì)渡過地中海首先到達(dá)意大利的蘭佩杜薩島，到達(dá)之后，意大利相關(guān)管理人員會(huì)將他們集中起來，然后讓這些難民去登記注冊(cè)、按手印等，以便將其“老底”交代清楚。然后，意大利政府會(huì)經(jīng)過層層甄別，最終將這些人的材料遞交到歐盟進(jìn)行匯總。在甄別過程中，如果發(fā)現(xiàn)有犯罪記錄或者假難民的情況，他們的避難申請(qǐng)絕對(duì)不會(huì)被受理。

方華：對(duì)于歐洲來講，甄別是比較困難的事情。因?yàn)槟切┤硕紱]護(hù)照，也沒什么可以說明身份的材料。只能通過膚色來判斷他們應(yīng)該來自非洲，但具體是非洲哪個(gè)國(guó)家，就不好說了。而且，有的人橫豎不說出自己的身份，他們篤定“反正歐洲你得保護(hù)我”。對(duì)此，歐洲國(guó)家也是非常無奈。在歐洲的難民還會(huì)經(jīng)常跑到大街上進(jìn)行靜坐，希冀獲得政府援助。

趙俊杰：的確如此。我在德國(guó)時(shí)經(jīng)常會(huì)看到，兩三百個(gè)難民跑到柏林勃蘭登堡——象征德國(guó)統(tǒng)一的地方去絕食。白天警察不敢“有所作為”，只能在晚上派救護(hù)車去進(jìn)行人道主義搶救，給予食物。但沒兩天這些難民又會(huì)出來靜坐、絕食。針對(duì)此類問題，歐盟也向國(guó)際社會(huì)呼吁了很久，希望能找到一個(gè)更好的解決方案。

歐洲各國(guó)對(duì)待難民的態(tài)度為何不同

趙俊杰：一方面，歐洲人一直標(biāo)榜民主、人權(quán)、人道主義的價(jià)值觀。因此，于情、于理、于法，歐洲人就得接納安置難民。但另一方面，來到歐洲的難民數(shù)量越來越多，如果將這些難民一一安置，歐洲就會(huì)不堪重負(fù)。更何況歐洲自身發(fā)展也存在很多問題，經(jīng)濟(jì)基本上停滯不前。冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇對(duì)峙，歐洲借助兩方勢(shì)力，埋頭苦干、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使得二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)與發(fā)展。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲產(chǎn)生了“后冷戰(zhàn)綜合癥”——蘇聯(lián)解體了，歐洲覺著自己機(jī)會(huì)來了，因此歐盟就開始向東擴(kuò)張并搞共同安全防務(wù)政策。這些耗費(fèi)了歐洲大量本該用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的資金。另一方面，歐洲人口老齡化越來越嚴(yán)重、失業(yè)率日益增高、社會(huì)福利包袱越來越重，產(chǎn)生了嚴(yán)重的財(cái)政赤字。因此，考慮到自身實(shí)力，歐洲在對(duì)待難民方面不得不采取越來越嚴(yán)苛的措施。endprint

1985年6月24日歐洲國(guó)家簽訂了《申根協(xié)定》，根據(jù)該協(xié)定取消了簽約國(guó)家的邊境管制，持有任一成員國(guó)有效身份證或簽證的人可以在所有成員國(guó)境內(nèi)自由流動(dòng)。這同時(shí)也意味著，難民一旦進(jìn)入申根區(qū)的某一國(guó)，如果該國(guó)給予難民短期簽證，那么他便可以自由出入別的申根國(guó)家，這就帶來了諸多矛盾。同時(shí)，這也使得歐洲國(guó)家之前的“誰家難民誰處理”的措施不再具有可行性。因此，為了解決該問題，申根國(guó)家于1995年簽訂了處理難民問題的《都柏林協(xié)定》，該協(xié)定對(duì)難民的甄別、保護(hù)以及各申根國(guó)在難民問題上的合作做了詳細(xì)規(guī)定。但是難民問題在申根國(guó)家間還是沒有得到很好的解決。于是在2008年7月，申根各成員國(guó)簽署了《歐洲移民與難民庇護(hù)公約》，規(guī)定了各國(guó)應(yīng)該合理接受合法難民、對(duì)難民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供幫助、加強(qiáng)對(duì)假難民的打擊力度、加強(qiáng)與難民來源國(guó)的合作等方面的內(nèi)容。雖然形成了歐洲統(tǒng)一的難民庇護(hù)機(jī)制，但是，公約也規(guī)定在面臨難民靜坐等行動(dòng)時(shí)必要時(shí)可以清場(chǎng)，抓捕、遣返假難民，收留真難民，并讓難民中的兒童享受歐洲的“陽光溫暖”。

其實(shí)，歐洲內(nèi)的各個(gè)國(guó)家對(duì)待難民的態(tài)度非常不同。德國(guó)、意大利、荷蘭、瑞典和法國(guó)等國(guó)家比較積極，這些國(guó)家每年都會(huì)吸收大量的難民入境，這與這些國(guó)家的雄厚財(cái)力密切相關(guān)。但是，南歐一些小國(guó)家——馬耳他、葡萄牙、西班牙，以及老牌的英國(guó)，在面對(duì)難民問題時(shí)則比較消極甚至還有抵觸情緒。西班牙、葡萄牙這些國(guó)家在吸收的難民數(shù)量上與德國(guó)相比有很大差距。

為什么各國(guó)對(duì)待難民的態(tài)度不一樣呢？這涉及各國(guó)的移民、難民政策和歐洲的政治思潮。歐洲社會(huì)現(xiàn)在存在兩種政治思潮，它們圍繞難民問題表現(xiàn)出不同的態(tài)度。一般來說，中左翼的政黨執(zhí)政時(shí)期，支持他們的選民主要是中下層的老百姓、普通市民，因此他們比較注意草根選民的利益，往往就愿意本著人道主義原則吸納這些難民，使難民融入到他們的草根階層當(dāng)中去。但是，歐洲的中右翼政黨則對(duì)難民持消極抵觸態(tài)度。其中，法國(guó)前總統(tǒng)薩科齊所在政黨就是中右偏右，他在對(duì)待難民以及移民問題時(shí)比較保守。

當(dāng)然，各國(guó)對(duì)待難民的政策不是一成不變的。英國(guó)之前對(duì)待難民問題沒有現(xiàn)在這么消極、抵觸。這種消極態(tài)度主要是在布萊爾當(dāng)政之后產(chǎn)生的，布萊爾當(dāng)政時(shí)期，外交政策上緊緊跟隨美國(guó)，參加了伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，消耗了英國(guó)大量的人力、財(cái)力，因此，英國(guó)逐漸開始對(duì)難民以及移民問題采取消極抵觸態(tài)度。

難民既可成為暴恐溫床，也可為經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放正能量

方華：所有考察過難民營(yíng)的人都說，難民營(yíng)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞非常嚴(yán)重，造成了當(dāng)?shù)氐摹盎哪?。難民潮跨地區(qū)、跨國(guó)家的涌動(dòng)的數(shù)字龐大，長(zhǎng)期生活在難民營(yíng)里的難民對(duì)環(huán)境的影響不可小覷 。尤其是無序的難民群體，在艱難中求得生存，對(duì)環(huán)境的破壞顯得尤為突出。在非洲之角，難民潮對(duì)生態(tài)環(huán)境毀滅性的破壞則更為明顯。中非小國(guó)盧旺達(dá)發(fā)生大規(guī)模難民潮至今已有八年之久，眾多難民至今仍生活在坦桑尼亞、剛果（金）等周邊國(guó)家的難民營(yíng)里。為了維持日常的生計(jì)，當(dāng)?shù)氐恼湎∫吧鷦?dòng)物成為了難民的盤中餐，植被更是被破壞殆盡。

王海濱：冷戰(zhàn)后難民潮曾經(jīng)造成的最大悲劇就是非洲大湖區(qū)沖突，進(jìn)而導(dǎo)致更大的難民潮出現(xiàn)。當(dāng)年盧旺達(dá)及布隆迪的種族大屠殺，導(dǎo)致大量胡圖族難民迅速涌入鄰國(guó)扎伊爾共和國(guó)，與之前早已在該地避難的圖西族難民爆發(fā)沖突。而扎伊爾此前國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、民族矛盾重重，此次難民沖突直接導(dǎo)致扎伊爾爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，并一舉推翻了當(dāng)時(shí)的蒙博托政權(quán)，國(guó)名也更改為剛果（金）。新上任的卡比拉政權(quán)也沒有處理好內(nèi)戰(zhàn)后的民族問題，反而導(dǎo)致其演變成了大湖區(qū)國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)，當(dāng)時(shí)周邊九國(guó)直接軍事介入。這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)了四五年，人員死傷無數(shù)，且造成非洲中部各國(guó)大量難民流離失所。直到現(xiàn)在，剛果（金）政治仍然沒有完全穩(wěn)定下來。

趙俊杰：難民如果處理不好會(huì)成為暴恐的溫床。我們可以看出，到達(dá)歐洲的難民以及移民中絕大部分是穆斯林。歐洲社會(huì)擁有的穆斯林越來越多，歐洲社會(huì)如果處理不好穆斯林與本地基督教徒的關(guān)系，就會(huì)產(chǎn)生大量的暴恐事件。極端組織“伊斯蘭國(guó)”建立后，很多歐洲的伊斯蘭極端分子投入其中參加“圣戰(zhàn)”，并在本國(guó)境內(nèi)制造暴恐事件。之所以會(huì)這樣，是因?yàn)檫@些人無法融入到歐洲白人的基督教文化圈，并誤入歧途。如果能夠融入進(jìn)去，我相信他們很快能享受到一些好處，但是融不進(jìn)去，雙方就會(huì)產(chǎn)生觀念的碰撞，弄不好就產(chǎn)生極端主義了。我曾經(jīng)趕上過法國(guó)的騷亂，當(dāng)時(shí)在戴高樂機(jī)場(chǎng)，門口濃煙滾滾，肇事者正是伊斯蘭極端分子。

難民問題也影響到了歐洲一體化支柱。歐洲一體化有三大支柱即司法與內(nèi)務(wù)合作、共同的外交與安全防務(wù)政策以及《申根協(xié)定》?！渡旮鶇f(xié)定》的簽署是歐盟一體化深入的標(biāo)志，該協(xié)定將各個(gè)國(guó)家間的邊境取消，降低了人員流動(dòng)的成本，最終實(shí)現(xiàn)了四大要素——資本、貨物、商品、勞務(wù)的自由流動(dòng)。但來勢(shì)洶洶的難民潮，以及如今被招募的“伊斯蘭國(guó)”成員，導(dǎo)致有些國(guó)家想要重新恢復(fù)邊境關(guān)閘，這會(huì)嚴(yán)重挫傷申根國(guó)家內(nèi)部四大要素流動(dòng)的積極性。英國(guó)首相卡梅倫就多次提出要改變申根協(xié)定，看緊關(guān)閘，嚴(yán)防經(jīng)意大利等別的申根國(guó)家跑到英國(guó)來的難民、非法移民等，并經(jīng)常以退出歐盟相威脅。德國(guó)總理默克爾則態(tài)度強(qiáng)硬地表示，申根協(xié)定帶來了諸多好處，不會(huì)因?yàn)橐稽c(diǎn)小挫折和英國(guó)的反對(duì)就做出改變。

難民問題處理不當(dāng)就會(huì)成為歐洲社會(huì)右翼勢(shì)力崛起的助力，進(jìn)入歐洲的難民或移民搶了當(dāng)?shù)厝说娘埻?、無償享受當(dāng)?shù)馗＠?、極端分子制造暴恐事件等，遭到了當(dāng)?shù)厝藦?qiáng)烈反感，因此對(duì)移民、難民強(qiáng)硬的右翼勢(shì)力能夠得到民心并迅速發(fā)展。

但是，由于西亞北非戰(zhàn)爭(zhēng)沖突的持續(xù)，難民還會(huì)源源不斷涌入歐洲國(guó)家，歐洲也不能從根本上阻擋難民的涌入。因此歐洲國(guó)家得接受現(xiàn)實(shí)，在難民中發(fā)現(xiàn)機(jī)遇。我注意到，能夠來到歐洲的難民中未成年的比例相當(dāng)大，這些人十一二歲，在本國(guó)根本沒有受過正規(guī)的教育，價(jià)值觀、信仰未必都定型，也許好好培養(yǎng)幾年，這些人恰恰可以成為歐洲的希望。如果把他們教育好了，可以成為可塑、有用的人才，成為老齡化歐洲的勞動(dòng)力。而且這些有用之才，可以樹立成融入本地的模范，為之后難民的本地處理提供一個(gè)成功的范例。endprint

第三國(guó)安置、融入本土、遣返是處理難民的三種方式

方華：就現(xiàn)在來說，難民不僅會(huì)對(duì)接收國(guó)產(chǎn)生各種社會(huì)問題，更重要的一點(diǎn)是，逐年增加的難民可能會(huì)成為一個(gè)全球非傳統(tǒng)安全的威脅，必須研究如何對(duì)待它。現(xiàn)在發(fā)生沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)的地區(qū)太多了，每年形成的難民數(shù)量都在上升，難民產(chǎn)生之后，周邊國(guó)家首當(dāng)其沖，不得不拿出資金、人員來救助，這種救助一般耗時(shí)較長(zhǎng)，耗費(fèi)大量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，嚴(yán)重拖累本國(guó)發(fā)展。同時(shí)，這種救助只是暫時(shí)的，想要真正的幫助難民，必須既要“授之以魚”更要“授之以漁”，即幫助他們掌握一技之長(zhǎng)，轉(zhuǎn)型成對(duì)社會(huì)有用的人，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。

我講一下關(guān)于美國(guó)處理難民問題的一些措施。冷戰(zhàn)時(shí)期，對(duì)美國(guó)來說，難民政策的核心問題是選擇問題，即接納什么樣的人入美。難民的流動(dòng)意味著人心向背，如果東歐國(guó)家的民眾逃到西方國(guó)家，美國(guó)就可以借此對(duì)社會(huì)主義國(guó)家宣傳西方國(guó)家優(yōu)越性，作為政治宣傳的輿論機(jī)器。因此，美國(guó)更樂意接受來自社會(huì)主義國(guó)家的難民。在意識(shí)形態(tài)因素的作用下，印支難民成為美國(guó)樂于接受的難民。但是，總體來說，美國(guó)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)難民、印支難民的人道主義色彩還是相當(dāng)濃厚的。1965～1975年，共有20038名越南人移民美國(guó)。在這一階段，美國(guó)公民的越南妻子及其子女構(gòu)成了越南全部移民的75%。從居住區(qū)域上看，越南人在1965～1975年主要集中在加州、紐約州、華盛頓特區(qū)、伊利諾伊州和德克薩斯州。1975年以后的居住區(qū)域又?jǐn)U大到東部和中西部，這種居住分布模式在大批難民入境后依然如此。

除了意識(shí)形態(tài)掛帥以外，美國(guó)的難民政策也含有“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，就是對(duì)親美國(guó)家的難民堅(jiān)決排斥，以維護(hù)親美政權(quán)的穩(wěn)定。如排斥薩爾瓦多、危地馬拉、海地的難民。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束以及美國(guó)難民數(shù)量的增多，美國(guó)逐漸改變其難民策略，不再接納別國(guó)難民。在2010年1月，海地發(fā)生大地震，產(chǎn)生了很多環(huán)境難民。而其鄰國(guó)美國(guó)采取的政策是，將海防線前移，不允許難民進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)。因?yàn)榘凑諊?guó)際法規(guī)定，難民一旦進(jìn)來，你就得按照難民來對(duì)待、就地安置，得等到其國(guó)家情況好轉(zhuǎn)后才能遣返，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的問題。因此，美國(guó)采用“海防線前移”和“海防線嚴(yán)守”的邊境策略，同時(shí)實(shí)施外交手段迅速穩(wěn)定海地的國(guó)內(nèi)秩序，這樣海地就可以自己解決自己的問題，人口不用外流。一個(gè)是穩(wěn)固自己邊境策略，再一個(gè)是穩(wěn)定海地的國(guó)內(nèi)秩序，雙管齊下，不讓難民進(jìn)入國(guó)內(nèi)，非常有效。

在新時(shí)期，美國(guó)對(duì)待難民的態(tài)度發(fā)生了變化。一方面，9.11事件之后美國(guó)通過反恐立法進(jìn)一步緊縮難民庇護(hù)政策。從2011年敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)以來，土耳其、約旦和黎巴嫩三國(guó)已接受了200萬敘利亞難民。聯(lián)合國(guó)希望美國(guó)和歐洲能接收三萬難民，歐洲18國(guó)同意接納1.8萬，但美國(guó)未做任何表態(tài)。到2012年初，超過13.5萬敘難民向美國(guó)遞交申請(qǐng)，可僅有幾十人獲準(zhǔn)入美。美國(guó)一直呼吁土耳其、約旦和黎巴嫩保持邊境開放，但是自己的邊境卻沒有開放。

另一方面，美國(guó)又成為難民救助機(jī)構(gòu)、資金的認(rèn)捐大戶，鼓勵(lì)在第三國(guó)安置難民。2012年初，美國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處捐助5500萬美元，用于為巴勒斯坦難民提供醫(yī)療、教育和人道主義服務(wù)。2013年世界難民日，美國(guó)宣布對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署的捐款總額達(dá)8.9億美元，其中2.9億美元專門用于幫助敘利亞難民，成為聯(lián)合國(guó)難民署的最大捐款國(guó)。目前美國(guó)成為敘利亞難民最大的捐助國(guó)。今年6月，據(jù)美國(guó)駐約旦大使館稱，美國(guó)國(guó)務(wù)院承諾向敘利亞難民追加2.9億美元人道主義援助，其中3500萬美元用于約旦境內(nèi)敘難民。自2011年敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來，美國(guó)通過國(guó)際組織和非政府組織累計(jì)提供了20億美元人道主義援助，幫助敘利亞境內(nèi)超過470萬人和周邊國(guó)家的280余萬敘利亞難民，其中向約旦境內(nèi)敘利亞難民援助約3.4億美元。8月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿約翰·克里又公布，向約旦境內(nèi)敘利亞難民和安置難民的社區(qū)提供8400萬美元的額外援助。并表示美國(guó)將繼續(xù)通過聯(lián)合國(guó)、國(guó)際組織、非政府組織和當(dāng)?shù)厝说乐髁x機(jī)構(gòu)等渠道向敘境內(nèi)外的難民提供幫助。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家基本上的策略就是，出錢出人，就是不愿意將難民引入本土。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家接受難民比重越來越低。

對(duì)于以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的這種對(duì)待難民政策，我們要有正確的認(rèn)識(shí)。一方面，他們給聯(lián)合國(guó)難民署定期捐助一定的資金，并投入人力、物力到難民的救助當(dāng)中，塑造自身人道主義的形象；而另一方面，他們?yōu)楸Ｗo(hù)自身利益，制定嚴(yán)格的難民甄別制度，將難民堵在自己的國(guó)境線之外。

趙俊杰：對(duì)于北非難民第一個(gè)到達(dá)的國(guó)家——意大利來講，利用好第三方也很重要。一方面，它希望德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)這些更有實(shí)力的國(guó)家提供一部分資助，它愿意將蘭佩杜薩島作為中轉(zhuǎn)站，并下大力氣對(duì)難民進(jìn)行身份甄別，將不符合難民身份的遣返回國(guó)，將符合難民身份的人留下。然而，德法英等國(guó)表面上一再表示就難民問題資助意大利，但在具體實(shí)施過程中，并未給予實(shí)質(zhì)性幫助。這就出現(xiàn)了意大利政府給難民發(fā)放臨時(shí)簽證，鼓勵(lì)他們?nèi)サ隆⒎ǖ葒?guó)的現(xiàn)象。意大利此舉將自身的難民問題轉(zhuǎn)化為了申根國(guó)家共同的問題，隨著這種現(xiàn)象的增多，意大利和申根區(qū)內(nèi)第三方國(guó)家的合作會(huì)越來越多。

王海濱：據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署公布的“難民全球趨勢(shì)報(bào)告”數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，中國(guó)境內(nèi)共有難民301047人，數(shù)目略高于美國(guó)，成為世界第九大難民接收國(guó)。但是，聯(lián)合國(guó)對(duì)中國(guó)境內(nèi)的難民特別加了一個(gè)注釋，顯示這30萬人主要是20世紀(jì)70年代以來從越南、老撾、柬埔寨三個(gè)印支國(guó)家來中國(guó)的難民，也就是所謂的“印支難民”。因此，我們國(guó)家現(xiàn)在將境內(nèi)的難民一般分為兩種，一種是印支難民，另外一種是非印支難民。

值得一提的是，香港曾接收過大約23萬多名越南難民。鑒于香港地區(qū)狹小，大量印支難民涌入給香港造成非常沉重的財(cái)政和社會(huì)負(fù)擔(dān)。因此，香港地區(qū)采取了第三方安置為主、原籍遣返以及本地融入相結(jié)合的三種措施，并得到西方國(guó)家的承認(rèn)與支持。其中，有14萬難民轉(zhuǎn)移到了其他國(guó)家，主要是美國(guó)、加拿大、荷蘭、德國(guó)、法國(guó)、西班牙、澳大利亞、新西蘭；六萬多難民因國(guó)際社會(huì)支持而被遣返回越南；剩下的通過香港政府的“本地收容計(jì)劃”永久性留在了香港，最后歸化為香港居民，取得香港身份證。香港越南難民問題至此徹底解決。endprint

方華：印支難民的第三國(guó)安置還是比較成功的。印支難民可以說是當(dāng)時(shí)最大的難民問題了，第三國(guó)安置的過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家還接收一些。但是，現(xiàn)在的難民安置中，第三國(guó)安置都不現(xiàn)實(shí)了。一方面，本國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力都比較大，無暇多顧更多的難民。另一方面，有些地區(qū)，比如歐洲，自己家門口的難民問題都處理得焦頭爛額，根本不會(huì)再接納更多的難民。

王海濱：中國(guó)在印支難民的安置方面非常成功，取得了聯(lián)合國(guó)難民署的承認(rèn)。這主要?dú)w因于以下原因：第一，中國(guó)政府采取非常有力的各種措施。對(duì)于印支難民，中國(guó)政府本著人道主義精神和國(guó)際義務(wù)分擔(dān)的原則，并沒有直接設(shè)立難民營(yíng)，而是將難民安置在各種農(nóng)墾、華僑農(nóng)場(chǎng)、漁業(yè)社，以“一視同仁、不予歧視、同工同酬”的政策，向印支難民提供了有效的庇護(hù)。這些印支難民被分別安置在廣東、廣西、福建、海南、江西六個(gè)省和自治區(qū)，各級(jí)地方政府對(duì)印支難民的生活、生產(chǎn)、就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本權(quán)利，也給予充分的保障。目前，在華印支難民基本上取得了中國(guó)戶口和居民身份證，現(xiàn)在已經(jīng)看不出和當(dāng)?shù)鼐用竦膮^(qū)別。當(dāng)然，中國(guó)政府也為此付出了巨大的人力、物力和財(cái)力。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，至1998年底，僅中國(guó)中央財(cái)政的專項(xiàng)投入已達(dá)7.5億美元。第二，聯(lián)合國(guó)難民署與中國(guó)政府在印支難民安置問題上進(jìn)行密切合作。1979 年為應(yīng)對(duì)印支難民問題，難民署在華設(shè)立辦公室（ 后升級(jí)為地區(qū)代表處）。通過與難民署的合作，中國(guó)政府為印支難民爭(zhēng)取更多優(yōu)質(zhì)的低息貸款項(xiàng)目，幫助他們勞動(dòng)致富、擺脫貧困。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，難民署累計(jì)提供了0.9億美元的援助，實(shí)施了各類項(xiàng)目近600個(gè)，使廣大印支難民因此受益。1994年后，鑒于印支難民安置工作基本形勢(shì)穩(wěn)定，印支難民基本生活問題得到解決，難民署停止對(duì)華印支難民無償援助，改為定期返還的“周轉(zhuǎn)金信貸計(jì)劃”，提供了一定的本金支持貧困難民的發(fā)展項(xiàng)目。2008 年初，聯(lián)合國(guó)難民署將在華印支難民周轉(zhuǎn)金所有權(quán)和管理權(quán)正式移交中國(guó)政府，國(guó)務(wù)院接待安置印支難民領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定并下發(fā)了《在華印支難民周轉(zhuǎn)金項(xiàng)目管理辦法》，保證周轉(zhuǎn)金項(xiàng)目可以合法有序的實(shí)施。第三，印支難民與中國(guó)有著特殊的關(guān)系。實(shí)際上，他們大部分都是華人，長(zhǎng)期在上述印支三國(guó)居住，并取得當(dāng)?shù)貒?guó)家國(guó)籍。因?yàn)檫@種特殊關(guān)系，這些難民在廣西、云南等地融入得非?？?，沒有太大的語言、文化、風(fēng)俗等方面的障礙。而且，中國(guó)百姓一向?qū)τ≈щy民十分寬容。例如，1978年春，廣西壯族自治區(qū)防城縣東興口岸最多一天涌入4000余難民，東興鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位的公房和辦公室，甚至群眾的家庭住宅都騰出來給難民住，并為其提供食品和飲用水等日用品，以及幫助就醫(yī)、尋人等。

趙俊杰：最現(xiàn)實(shí)的解決方法是讓難民在本地區(qū)進(jìn)行安置，比如在難民的多發(fā)地——非洲，如果有國(guó)家愿意接納難民，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該給予大量的資金、人員支持，讓難民問題得以就地解決，讓難民過上起碼自己自足的生活。

當(dāng)然，對(duì)于已經(jīng)確認(rèn)身份并且得到接收的難民，各個(gè)政府應(yīng)該考慮如何使其融入到當(dāng)?shù)刂髁魃鐣?huì)。這方面有成功的案例，難民融入得很好，收入什么的都有了，日子過得很幸福。第一個(gè)案例是我1997年在美國(guó)加州認(rèn)識(shí)的劉先生一家。他和妻子都屬來自越南的華人難民，當(dāng)年越南排華時(shí)他們倆及家人被迫涌入香港，后經(jīng)難民身份認(rèn)證，他們幸運(yùn)地坐上了開往美國(guó)舊金山的難民安置船，劉先生的父母則被安置到加拿大的溫哥華。經(jīng)過美國(guó)政府的救助和幫助，劉先生一家五口在舊金山安家落戶，政府提供給他們家130平米的住房，房租費(fèi)很低，每月不超過200美元。他們一家如今生活很幸福，每年還到世界各地游玩。第二個(gè)案列是我在廣東的朋友張先生對(duì)我講述的。他曾經(jīng)在瑞士靠近伯爾尼的一個(gè)小城打工三年，餐廳老板許先生來自印尼，當(dāng)年印尼排華時(shí)他們一家花了二三十根金條才擠上難民船，最終被安置在瑞士。許先生一家十分勤奮，不但成功融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，而且五個(gè)兒女都有出息，其中三個(gè)兒子都當(dāng)上了瑞士國(guó)防軍或民兵。許先生很有一種幸福成就感。第三個(gè)案列就是當(dāng)今歐洲有不少球星就是出自當(dāng)年的政治難民或環(huán)境難民家庭，比如法國(guó)球星齊達(dá)內(nèi)家庭就屬于地地道道的北非人。

順便提一句，法國(guó)前總統(tǒng)薩科齊是一位理想主義者，他希望法國(guó)穆斯林可以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，因此頒布法國(guó)穆斯林不許戴頭巾面紗之類的禁令，但這無異于激化矛盾，遭到了穆斯林的強(qiáng)烈反對(duì)。面對(duì)此種問題，歐洲和國(guó)際社會(huì)都要思考如何處理好它。

方華：上世紀(jì)七八十年代的美國(guó)政府在安置印支難民的過程中處理得非常好，它特別注意向難民提供各種教育服務(wù)，使之能更快地適應(yīng)美國(guó)社會(huì)。在1975～1976年，美國(guó)花費(fèi)1243萬美元為越南難民兒童提供語言教育。1976年國(guó)會(huì)通過的《印度支那難民兒童援助法》規(guī)定，從1977年1月起，每個(gè)入學(xué)的難民兒童將接受450美元的資助。1979年11月國(guó)會(huì)又通過決議撥款1200萬美元，資助各州鼓勵(lì)教育難民兒童的措施。1980年《成人教育法》撥款250萬美元，用于東南亞難民學(xué)習(xí)英語、職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)安置。雙語教育署也在同年撥款250萬美元，用于難民的語言教育，并開設(shè)兩套電視節(jié)目為難民提供文化及消費(fèi)方面的服務(wù)。

遣返難民也是處理難民問題的主要方式。難民接受國(guó)在遣返難民的時(shí)候必須要確保難民回去不再承受它成為難民的原因，比如說戰(zhàn)爭(zhēng)難民在遣返時(shí)必須確保他國(guó)內(nèi)的戰(zhàn)事已經(jīng)平息，而且難民接受國(guó)與遣返國(guó)必須要簽訂遣返協(xié)議，保證難民回國(guó)之后不會(huì)受到虐待、待遇得到改善。endprint