周譚豪

都說“家家有本難念的經(jīng)”，擁有諸多機(jī)構(gòu)及28個成員國的歐盟自難例外。關(guān)乎各成員國切身利益的歐盟預(yù)算問題難免成為引爆歐盟各方爭執(zhí)的導(dǎo)火索。2014年9月，歐盟采用一項全新會計規(guī)則，將性交易和毒品等“隱形”經(jīng)濟(jì)活動也計入GDP。在此新規(guī)則之下，服務(wù)行業(yè)發(fā)達(dá)的英國和荷蘭兩國的國民收入增量不小。鑒于此，歐盟要求兩國分別限期繳納21億歐元和6.42億歐元追加預(yù)算，并強硬敦促倫敦和阿姆斯特丹“克期付訖”，引發(fā)兩國強烈抵觸。而英國的主要競爭國法國和德國將分別獲得大約10億歐元和8億歐元的“攤派”退款。英國首相卡梅倫甚至憤而威脅道，該賬單讓不列顛“更難有理由在2017年公投前留在歐盟”，再次將歐盟預(yù)算問題推到聚光燈下。

但事實上，公眾大多對架構(gòu)復(fù)雜、利益交織的歐盟“熟而難知”，其預(yù)算問題就更讓很多人如霧里看花般“不明覺厲”。

歐盟預(yù)算的神秘面紗

歐盟的預(yù)算異常復(fù)雜。它是基于《馬斯特里赫特條約》、《里斯本條約》等盟約框架，涵蓋歐盟多年度財政展望、歐盟年度預(yù)算及成員國年度預(yù)算三個層面。成員國須于每年年底將次年預(yù)算案提交歐盟審查通過，標(biāo)準(zhǔn)主要是財政赤字和政府債務(wù)規(guī)模分別不得超過該國預(yù)算年內(nèi)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3%、60%。歐盟層面的兩大預(yù)算則須由歐盟委員會（歐盟行政機(jī)構(gòu)）、歐盟理事會（由各成員國政府部長組成）和歐洲議會（由歐盟選民直選產(chǎn)生的議員組成）共同協(xié)商，其中歐委會負(fù)責(zé)牽頭及提方案，歐盟理事會和歐洲議會分別進(jìn)行兩次審核，并分別對義務(wù)性支出（具法令依據(jù)的支出）和非義務(wù)性支出（可被削減的撥款項目支出）享有最終決定權(quán)。兩大預(yù)算中，多年度財政展望（一般為5到7年）是年度預(yù)算的指導(dǎo)方針，后者則是前者在每一財年的具體實施。兩大預(yù)算的規(guī)模約占同時期歐盟各成員國預(yù)算總額的2%，其資金主要來自進(jìn)口商品關(guān)稅、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅、增值稅及向成員國征收占其國民總收入（GNI）約1%的稅金等四條渠道，支出則聚焦六大領(lǐng)域：巧增長與包容性增長、可持續(xù)增長、自然資源、安全與公民權(quán)、全球性歐洲、行政及補償。

歐盟對其預(yù)算在制訂、實施、監(jiān)督和審計等各個層面的統(tǒng)籌思路清晰、設(shè)計嚴(yán)密，特別是其1988年以來已規(guī)劃并執(zhí)行的四次多年度預(yù)算均收效明顯。隨著歐盟不斷擴(kuò)大、歐洲一體化程度不斷加深，歐盟預(yù)算統(tǒng)籌兼顧的特點日漸展露，成為近年在經(jīng)濟(jì)、安全等方面內(nèi)憂外患不絕的歐盟的一個穩(wěn)定之錨。歐洲央行行長德拉吉強調(diào)，全面實施歐盟預(yù)算規(guī)則對增強歐盟及歐元區(qū)抵抗沖擊能力“至關(guān)重要”。

不患寡而患不均

10月29日，上屆歐委會主席巴羅佐在總結(jié)其十年任期時感慨，歐盟決策機(jī)制以其復(fù)雜性而致行動低效，同時歐盟動員獲得團(tuán)結(jié)一致的力量和動員成員國承擔(dān)更多責(zé)任也相當(dāng)耗時。此語深刻道出了當(dāng)前歐盟“預(yù)算經(jīng)”的難言之隱：牽涉面太大導(dǎo)致眾口難調(diào)，以致各方求得妥協(xié)的過程往往是千回百轉(zhuǎn)、持續(xù)折騰，甚至功虧一簣。德國總理默克爾更是一針見血地指出，過分強調(diào)“腳步一致”的歐盟“會議室里否決權(quán)過剩，無助于解決問題”。上世紀(jì)70～80年代，歐共體四次爆發(fā)預(yù)算危機(jī)。

目前各成員國對于歐盟預(yù)算的爭端主要集中在四個方面：

一，預(yù)算規(guī)模大還是小。從開支出發(fā)，歐盟預(yù)算規(guī)模顯然不大。歐洲一體化的深入幾乎將成員國之間的貿(mào)易壁壘消除殆盡，大大壓縮了歐盟關(guān)稅收入，直接影響歐盟預(yù)算兩大財源；與此同時，歐盟為吸納和消化新成員及應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、安全及氣候變化等方面問題所需的開支卻與日俱增。在此背景下，成員國繳費對于歐盟預(yù)算的重要性顯著提升。經(jīng)濟(jì)長期低迷的南歐窮國和相對不發(fā)達(dá)的中東歐國家一直是歐盟資金的凈接收國，它們巴不得歐盟擴(kuò)張財政，并為此結(jié)成“融合之友”集團(tuán)，以強化擴(kuò)大預(yù)算的共同呼吁。做為歐盟最大“金主”的英、法、德等“老歐洲”卻長期成為凈貢獻(xiàn)國。它們顯然不是先人后己的“活雷鋒”，反對歐盟預(yù)算進(jìn)一步膨脹，更不愿在近年債務(wù)危機(jī)肆虐之際舍己為人，甚至要求削減預(yù)算，并迫使歐盟多年度預(yù)算規(guī)模歷史上首次縮小，2014～2020年較2007～2013年大幅節(jié)支342億歐元。歐洲議會議長舒爾茨警告道，緊縮預(yù)算“不能讓歐洲適應(yīng)全球化世界”，“不會增強而只會減弱歐洲經(jīng)濟(jì)競爭力”。

二，各項目投入多還是少。各成員國不論支持?jǐn)U張還是緊縮歐盟預(yù)算，一旦涉及特定項目支出時，又各自重新站隊。爭論的焦點歷來是六大領(lǐng)域中的共同農(nóng)業(yè)政策——農(nóng)業(yè)支出一度占?xì)W盟層面預(yù)算的70%有余，目前也達(dá)39%，但其實際產(chǎn)值不到歐盟GDP的4%。以英國為代表的工商業(yè)國家自然對此大為火光，一再要求歐盟加快削減補貼力度、轉(zhuǎn)變補貼方式，英還據(jù)此促使歐盟同意給予其特殊待遇——每年可從上繳稅金中獲得數(shù)十億乃至上百億歐元返還款，這又引起法國等的強烈不滿。英法斗氣也因之成為歐盟歷次預(yù)算磋商的保留節(jié)目。此外，近年各方要求歐盟重新制定其預(yù)算項目優(yōu)先次序的呼聲不斷升高，希望歐盟在增長、就業(yè)及競爭力、社會融合、非傳統(tǒng)安全、氣候變化等方面投入更多力量。

三，制度執(zhí)行寬松還是嚴(yán)格。當(dāng)前歐洲正力求從危機(jī)中浴火重生，歐委會及法、意等國家認(rèn)為，單靠單一貨幣工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力不從心，主張增加歐盟及成員國預(yù)算彈性，允其適度增加財赤、加強融資，甚至發(fā)行統(tǒng)一的歐元債券。但歐洲議會及德、奧等國家堅決抵制這一將讓歐盟“淪為赤字聯(lián)盟”之舉，要求維護(hù)既有預(yù)算規(guī)則完整性，而非重蹈一些成員國覆轍，“為未來埋下隱患”。布魯塞爾在預(yù)算監(jiān)督執(zhí)法中“看人下菜碟”也飽受詬?。合ＥD、塞浦路斯等外圍國家財政赤字和公共債務(wù)比例超標(biāo)要遭重罰，甚至私人存款都在一夜之間被強制按比例“國有化”，惹得民怨沸騰；法國、意大利卻總倚仗“足以影響歐盟決策的大國”身份，對歐盟減赤“限期整改”一拖再拖，而無須付出沉重代價。無論審勢與否亦或“寬嚴(yán)皆誤”，堪稱歐盟當(dāng)前兩難處境的真實寫照。

四，一體化步伐快還是慢。由于經(jīng)濟(jì)和貨幣分化、社會多元化及成員國數(shù)量激增，歐各方對于一體化的嫌隙日增，“多速歐洲”已非杞人憂天。各方分歧頗深的歐盟預(yù)算因此自然而然地超越了單純的經(jīng)濟(jì)、法律等技術(shù)范疇，尤其是在兩大突出問題上界限分明地展開長期博弈。其一為歐盟預(yù)算一體化的“黃金分割點”。歐盟若要真正實現(xiàn)預(yù)算自主和統(tǒng)籌，根本途徑是開拓自主財源、擴(kuò)大監(jiān)管范圍，為此其勢必追求更多財政及行政權(quán)力，建立自己的“稅收池子”，而這恰恰觸動了成員國根本利益。其二為歐元區(qū)預(yù)算是否該“應(yīng)運而生”。十余年來，歐盟在貨幣一體化上的步調(diào)不一很大程度上助長了非歐元區(qū)的邊緣化甚至疑歐、脫歐傾向，如今歐盟及德等歐元區(qū)國家又提出單獨設(shè)立歐元區(qū)預(yù)算，加劇了一些非歐元區(qū)國家不滿、狐疑情緒。另一些經(jīng)濟(jì)形勢較好的非歐元區(qū)國家則希望“將計就計”，借預(yù)算雙軌化之名行明哲保身之實，從救助歐元區(qū)重債國行動中抽身。

總之，所謂歐盟預(yù)算爭端至少云集了南歐與北歐之間、中東歐與西歐之間、歐元區(qū)與非歐元區(qū)之間、大國與小國之間、歐盟與成員國之間乃至歐盟各機(jī)構(gòu)之間等眾多博弈，而其根源或如家喻戶曉的“三個和尚”，“喝水你爭我奪，挑水你推我讓”。最鮮活的案例就是近日歐盟提出的2015～2017年3000億歐元大規(guī)模投資倡議：此舉獲歐盟成員國“一致支持和鼓勵”，偏偏在資金來源一事上遲遲達(dá)不成共識。

差強人意的妥協(xié)之道

不過，面紅耳赤總比分道揚鑣乃至大打出手來得好。經(jīng)歷兩次大戰(zhàn)洗禮的歐洲再也不愿、也經(jīng)不起大的折騰，遇事溝通、尋求妥協(xié)已成各方共識——試想：數(shù)百年來勢同水火的法德都能和解，還有什么問題不能談呢？各方在預(yù)算事務(wù)上不一而足的關(guān)注點和訴求其實也在很大程度上解決了妥協(xié)的技術(shù)障礙。歐盟2014～2020年度財政框架的達(dá)成已向世人證明，一份能同時滿足英國關(guān)于整體削減預(yù)算、法國關(guān)于保持共同農(nóng)業(yè)政策優(yōu)先度、德國關(guān)于不提高成員國繳費比例及匈牙利關(guān)于維持凈接受國地位等要求的預(yù)算案并非鏡花水月，盡管該方案從各個角度看都只能算差強人意。

從長遠(yuǎn)來看，戰(zhàn)后自身地位的下滑以及合作共贏的時代主旋律，更讓歐洲人堅信，分蛋糕雖是你多我就少的事情，但只要大家齊心協(xié)力把蛋糕做大，就能保證所有人分到的蛋糕都越來越大。因此，即便各方有關(guān)歐洲建設(shè)理念及預(yù)算等具體事務(wù)上的碰撞濺出再多火星，也絕不愿歐洲一體化事業(yè)中道崩殂。也有少數(shù)歐盟機(jī)構(gòu)及成員國懷著醉翁之意——其對預(yù)算本身并無太大疑議，惟欲借此平臺“發(fā)揮作用”。鑒此，各方均“不滿意但可接受”的方案以及“最后一分鐘的妥協(xié)”目前是且恐仍將是歐盟預(yù)算博弈之常態(tài)。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所研究人員）endprint