曹昌 李永華 夏新田

“魏書記說我們這次訴訟是法治的進(jìn)步。”9月11日中午，一聽到南縣縣委宣傳部傳來的這個消息，黃群的臉色瞬間由陰轉(zhuǎn)晴。

黃群是湖南省益陽市南縣三仙湖鎮(zhèn)黨委書記，魏書記是指益陽市委書記魏璇君。

一個月前，三仙湖鎮(zhèn)政府起訴南縣縣政府和南縣國土局土地行政訴訟案第一次開庭審理。鎮(zhèn)政府的訴求是將其下屬單位——三仙湖鎮(zhèn)漁場（當(dāng)?shù)厮追Q“三漁場”）持有的6380畝土地所有權(quán)收歸己有。

“鎮(zhèn)政府告縣政府”，這一全國罕見的案件引發(fā)了各方關(guān)注和贊賞。有學(xué)者甚至稱之為體現(xiàn)國家法治建設(shè)進(jìn)步的標(biāo)志性事件。

9月5日，南縣法院對此案作出一審判決：撤銷被告南縣縣政府和南縣國土資源局頒發(fā)給三漁場的《集體土地所有權(quán)證》，并判令被告在判決生效后重新作出具體行政行為。

鎮(zhèn)政府告縣政府，一審，鎮(zhèn)政府勝訴。

一個身份模糊的漁場、100多個以漁為生的家庭

該案的標(biāo)的，是三漁場的土地所有權(quán)。

南縣，地處洞庭湖地區(qū)的腹地。三漁場本是一片數(shù)千畝大小、無人居住的淺水區(qū)。1958年起，三仙湖人民公社組織全公社人民對三漁場進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，并成立湖泊管理委員會管理三漁場。

經(jīng)過50多年的持續(xù)開發(fā)，這片當(dāng)年“接天蓮葉無窮碧”的洞庭湖水面已被分割成大小不一的魚塘、灘涂和旱地。1988年湖南開展非農(nóng)建設(shè)用地清查時，核定三漁場的面積為6380畝，后因周邊村組占用一部分，當(dāng)前的實(shí)際面積約5000畝，分為上湖、大湖、下湖三部分。

50多年來，三仙湖鎮(zhèn)和周邊村鎮(zhèn)陸續(xù)有人從原戶籍地遷入、定居于三漁場?，F(xiàn)在，這里既有三代生活于此的第一批漁場員工，也有最近兩三年才落戶漁場的新人。據(jù)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計，三漁場目前的戶籍人口為371人，其所居住與耕作的區(qū)域在下湖，面積約1000畝。

從外表來看，三漁場居民所在的下湖與周邊的村落毫無二致；實(shí)則如三仙湖鎮(zhèn)黨委書記黃群所描述的那樣，集體漁場是“四不像”，不像事業(yè)單位，不像集體企業(yè)，不像國有農(nóng)場，也不像行政村。

三漁場場長趙長發(fā)說，漁場居民也弄不清自己是什么身份，既不是工人，也不是農(nóng)民，更不是公務(wù)員，所以只能說是居民。

三漁場場長類似村主任，由鎮(zhèn)政府任命。

與下湖不同，大湖和上湖（下稱“兩湖”）又是另一番景象。

2000年，三仙湖鎮(zhèn)政府成立三仙湖鎮(zhèn)水產(chǎn)開發(fā)公司，將兩湖分包給50余家養(yǎng)殖承包戶，承包費(fèi)每月80～120元/畝，承包期為10至20年不等。如今，兩湖被開挖成一個個魚塘，最大的水面達(dá)1000多畝，小的則是半畝方塘，出產(chǎn)淡水家魚、烏龜和珍珠。

除了少數(shù)外地承包戶，絕大部分承包戶是南縣人。他們不僅在這里養(yǎng)殖水產(chǎn)，而且修建了房屋，舉家遷徙至此，成為兩湖事實(shí)上的定居居民，初具村落雛形。不過，養(yǎng)殖承包戶的戶口仍然留在原戶籍所在地，其承包合同也需要到期續(xù)簽，并非長期不變。

一邊是戶籍在此的三漁場居民，一邊是戶籍在外的養(yǎng)殖承包戶，雙方共同依賴這片土地生存。

三仙湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)長游濤告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“以前，開發(fā)公司和漁場在一起辦公，大家相安無事，直到2012年夏天?！?/p>

一個本不應(yīng)該出現(xiàn)的國土所有權(quán)證

2012年7月19日，因養(yǎng)殖承包戶劉海清等人拒交承包款，鎮(zhèn)政府起訴劉海清等人。但劉海清在法庭上出具的、從三漁場原場長處借來的一份證據(jù)讓所有人大吃一驚。

“這就是三漁場的那本國土所有權(quán)證，證書顯示，三漁場的6380畝土地屬于三漁場村民集體所有?！?三仙湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)長游濤說，鎮(zhèn)政府此時才知道有這么一本證存在。

手握“所有權(quán)證”的三漁場一方面向鎮(zhèn)政府發(fā)函要求收回兩湖，另一方面向所有養(yǎng)殖承包戶發(fā)出了一份告示，聲稱開發(fā)公司是一個皮包公司，三漁場要按市場價重新發(fā)包出租，提價后收取租金。

那么，這本國土證是怎么來的呢？

南縣法院判決書顯示，2004年，南縣啟動全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，三漁場向南縣國土局遞交了初始登記申請和相關(guān)資料。2005年3月25日，南縣縣政府和南縣國土局向三漁場頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證，土地所有權(quán)人為三漁場村民集體。

南縣國土局政策法規(guī)股股長戴玉泉告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“發(fā)證后不久，我們發(fā)現(xiàn)這批證有瑕疵，就全部回收了，不知道為什么單獨(dú)漏掉了三漁場這本證?！?/p>

養(yǎng)殖承包戶孟凡建則提供了另一種未經(jīng)證實(shí)的說法，“當(dāng)時辦的一批證是為了應(yīng)付上級檢查，既沒有測量也沒有勘界，發(fā)證之后也沒有公示；檢查過后就全部封存了。”后因三漁場要申請綠色產(chǎn)品認(rèn)證才把這本證拿出來，由三漁場原場長何可仁保存，直至劉海清案才“重見天日”。

南縣法院認(rèn)定，南縣國土局的頒證行為認(rèn)定事實(shí)證據(jù)不足，在申請人既未提供土地權(quán)屬來源證明，又未提供土地附著物權(quán)屬證明的情況下，便將訟爭土地確權(quán)頒證，違反了《土地登記規(guī)則》的規(guī)定。

三仙湖鎮(zhèn)政府也表示，作為其直接管理的單位，三漁場不是獨(dú)立法人。三仙湖鎮(zhèn)黨委書記黃群告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“說白了，三漁場不屬于法定頒證主體。”

2014年9月5日，南縣法院一審判決，撤銷南縣縣政府和南縣國土局頒發(fā)給三漁場的《集體土地所有權(quán)證》。

誰的漁場？誰該受益？

盡管是一本有瑕疵的國土證，但其附著的巨大利益卻引來了三漁場和其直接管理單位三仙湖鎮(zhèn)的激烈的爭奪。

誰開發(fā)了漁場是各方爭執(zhí)的焦點(diǎn)之一。

三漁場場長趙長發(fā)堅(jiān)稱，下湖主要是依靠漁場居民幾十年來的持續(xù)投入開發(fā)而成。三仙湖鎮(zhèn)政府則表示，下湖是鎮(zhèn)政府1958年和1984年兩次大開發(fā)的成果。鎮(zhèn)長游濤則稱：“三漁場居民當(dāng)時參加開發(fā)也是在政府的行政指揮下去工作的，不是個人行為，漁場開發(fā)的主體是政府?！?/p>

更大的爭議區(qū)域是兩湖。

趙長發(fā)出示的一張銀行貸款憑證顯示，三漁場1996年貸款100萬元作為開發(fā)資金，“從1996年到1999年，我們開發(fā)了兩湖的3000多畝”。

游濤則指出，上世紀(jì)90年代，三漁場由鎮(zhèn)財政所與企業(yè)辦聯(lián)合管理，投資開發(fā)兩湖也是政府的決策，到2000年開發(fā)公司成立時，兩湖已初步開發(fā)成型，三漁場的債權(quán)債務(wù)全部轉(zhuǎn)移到開發(fā)公司，“當(dāng)前總負(fù)債是220萬元”。

養(yǎng)殖承包戶則認(rèn)為，兩湖是2000年個人承包以后才逐步開發(fā)的。三漁場居民回憶稱，“兩湖那個時候就是浪打浪，一片荒湖”。養(yǎng)殖承包戶孟凡建2002年承包了兩湖的90畝水域，“那個時候是荒廢的湖面，就一點(diǎn)蘆葦、水草，后來我僅僅挖魚塘的投入就達(dá)到20多萬元”。

兩湖承包價或許能從一個側(cè)面反映兩湖在2000年時的狀態(tài)。三漁場居民李振華說，2000年，三漁場居民要按照每畝280到300塊錢交特種養(yǎng)殖稅，養(yǎng)殖承包戶卻只要交幾十塊錢的租金，不用交稅。孟凡建說：“如果是開發(fā)好的魚塘，這么便宜的價格，三漁場的人怎么不來承包？”

之所以會產(chǎn)生特種養(yǎng)殖稅與承包租金的差距，游濤認(rèn)為，2000年時的兩湖與下湖，就像毛坯房和精裝房，價格當(dāng)然有差別。

唯一可以確定的是，14年后，兩湖原租金與當(dāng)前市場價之間的落差，成為此次三漁場土地所有權(quán)之爭的主要利益所在。

孟凡建2012年合同到期后，續(xù)簽價格為每年120元/畝，比2000年提高了20元。游濤介紹，迄今為止，鎮(zhèn)政府續(xù)簽的最高價格為200元/畝。然而，市場價則普遍高于400元/畝，有的能達(dá)到500元/畝以上。

游濤算了一筆賬，兩湖漁場近4000畝，如果按照當(dāng)前漁場的最低承包價一年400元/畝計算，一年租金高達(dá)160萬，“三漁場如果收回去，每戶一年能分紅10多萬?！?/p>

鎮(zhèn)政府承擔(dān)著220萬的還款任務(wù)，也希望在開發(fā)公司的承包合同分批到期后，未來可以逐步提價，用兩湖的承包收益還貸，進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)。

孟凡建告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，光看價格差是不合理的，現(xiàn)在的承包價是對養(yǎng)殖戶多年來持續(xù)投入與維護(hù)漁場的補(bǔ)償，更何況，近年漁業(yè)市場低迷，基本處于微利乃至虧損的狀態(tài)，承包價若大幅上漲，將超出其承受能力。

兩方輪番上訪，鎮(zhèn)政府焦頭爛額

從2013年5月到2014年1月，三漁場和養(yǎng)殖承包戶輪番找南縣國土局和三仙湖鎮(zhèn)政府上訪，讓兩家單位焦頭爛額。

沉重的維穩(wěn)壓力下，三仙湖鎮(zhèn)政府打算“丟卒保車”，將兩湖交給三漁場。2013年8月7日，雙方達(dá)成《關(guān)于收回兩湖的實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），擬撤銷開發(fā)公司，兩湖由三漁場統(tǒng)一管理；同時規(guī)定，“凡現(xiàn)有養(yǎng)殖承包戶，根據(jù)市場行情，須在原承包單價基礎(chǔ)上依法適當(dāng)提高承包價款?！?/p>

出乎各方意料的是，這一原本秘密簽訂的《實(shí)施方案》不久即被養(yǎng)殖承包戶獲悉，近40戶養(yǎng)殖承包戶由孟凡建等5人牽頭，也開始上訪，要求撤銷三漁場持有的國土證。

迫于承包戶的壓力，三仙湖鎮(zhèn)政府不敢貿(mào)然執(zhí)行《實(shí)施方案》。

這一來，又激怒了三漁場。一怒之下，三漁場砸掉了開發(fā)公司的牌匾，趕跑了其經(jīng)理，也開始頻頻上訪。

養(yǎng)殖承包戶擔(dān)心的是，土地所有權(quán)變更后，其生產(chǎn)經(jīng)營將面臨極大的不確定性，因而堅(jiān)決反對《實(shí)施方案》。

游濤分析稱，對三漁場來說，收回兩湖將享有巨大的收益，即便不收回，也不影響現(xiàn)在的生活；對養(yǎng)殖承包戶來說，一旦失去兩湖，則是“生死存亡的問題”，其抗?fàn)幐蛹ち摇?/p>

“我接待的上訪量超過40次，人數(shù)最多的時候（一次有）六七十個（人）。”游濤訴苦道，最痛苦的是2013年農(nóng)歷小年前連續(xù)三天接訪，“每天從早上7點(diǎn)到第二天凌晨2點(diǎn)，被三漁場和養(yǎng)殖承包戶層層包圍”，一方要求保“證”，一方要求撤“證”，矛盾不可調(diào)和。

南縣國土局一度計劃通過行政程序撤銷2005年版的土地所有權(quán)證，最終也在三漁場的上訪壓力下不得不放棄。

當(dāng)時的局面如同一團(tuán)亂麻，死結(jié)重重，無從拆解。三仙湖鎮(zhèn)黨委書記黃群說：“我們已經(jīng)窮盡了所有的維穩(wěn)手段，行政上已經(jīng)沒有任何辦法?！?/p>

南縣縣政府：由法官來判決是最好的解決方式

2013年10月，在三仙湖鎮(zhèn)政府匯報三漁場糾紛案時，南縣縣長湯躍武提出，一定要走法律途徑。游濤回憶，2013年12月22日，湯躍武再次強(qiáng)調(diào)，“法律是公平的，由法官來判決，這是最好的解決方式”。

隨后，三仙湖鎮(zhèn)政府向南縣國土局去函，告知對方準(zhǔn)備對簿公堂。2014年4月8日，三仙湖鎮(zhèn)政府正式起訴南縣國土局；6月，南縣法院將南縣縣政府列為第二被告。9月5日，一審宣判撤銷原來的國土證。

至此，三仙湖鎮(zhèn)政府和南縣國土局長舒一口氣，養(yǎng)殖承包戶也覺得找回了公道，三漁場雖仍要求收回兩湖，但暫未采取過激行為。

益陽市委書記魏璇君對此評論，官告官是法治進(jìn)步，地方政府要特別重視運(yùn)用法治的手段來解決好人民群眾最關(guān)注的權(quán)益保障問題。

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，在益陽，以打官司的方式化解基層矛盾，已漸成趨勢。僅三仙湖鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府2012年就拖欠承包款一事起訴養(yǎng)殖承包戶劉海清；2013年，鎮(zhèn)政府作為另一家漁場二漁場的法人，在二漁場居民起訴二漁場未履行土地發(fā)包義務(wù)而當(dāng)了被告；此次鎮(zhèn)政府告縣政府更成為外界的法治觀察樣本。

超出基層政府能力范圍的三漁場確權(quán)難題

除撤銷原國土證外，南縣法院一審判決要求南縣縣政府和南縣國土局重新確權(quán)。這或?qū)⒊蔀樾乱惠喞胬彂?zhàn)的開端。

9月11日上午，三漁場召開職工代表大會，達(dá)成的一致意見是，按《實(shí)施方案》收回兩湖土地所有權(quán)。

當(dāng)天下午，由南縣縣委辦牽頭組織的工作組召開第一次協(xié)調(diào)會，主要議題是如何建設(shè)三仙湖鎮(zhèn)漁場公共設(shè)施，并未涉及土地確權(quán)這一敏感問題。

南縣國土局認(rèn)為，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，當(dāng)前土地爭議表現(xiàn)形式為所有權(quán)的利益等問題，土地登記、確權(quán)過程中矛盾日益突顯。

事實(shí)上，不僅三漁場的土地所有權(quán)歸屬問題依然處于法律空白地帶。南縣其他25個漁場、洞庭湖區(qū)乃至全國的集體漁場都存在類似的土地所有權(quán)屬爭議，其根源是集體漁場“四不像”的尷尬身份。

依照《土地管理法》，縣政府就可以確認(rèn)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。然而，三漁場并非行政村，漁場居民也不是農(nóng)民，難以援此為據(jù)。

2001年，《關(guān)于依法保護(hù)國有農(nóng)場土地合法權(quán)益意見的通知》（國辦發(fā)〔2001〕8號）規(guī)定，1962年實(shí)行勞動、土地、耕畜、農(nóng)具“四固定”時將國有農(nóng)場規(guī)劃設(shè)計范圍內(nèi)的土地固定給農(nóng)民集體所有且該農(nóng)民集體使用至今的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。

趙長發(fā)出示的2005年土地登記審批表亦顯示，三漁場居民“于1962年‘四固定’時確定該宗土地集體所有權(quán)權(quán)屬范圍，權(quán)屬合法”。不過，1962年的三漁場不是國有農(nóng)場；趙長發(fā)也承認(rèn)，三漁場現(xiàn)在并沒有當(dāng)年“四固定”的相關(guān)證據(jù)。

關(guān)于水面的權(quán)益，《土地管理法》中僅指出水面的養(yǎng)殖使用權(quán)可依照《漁業(yè)法》有關(guān)規(guī)定辦理，并未明示水面的所有權(quán)當(dāng)如何處理；《漁業(yè)法》也未涉及水面的所有權(quán)問題。

南縣國土局政策法規(guī)股股長戴玉泉說：“在現(xiàn)有的條件下，漁場土地所有權(quán)無法確權(quán)，至于下一步怎么辦，我們只能尋求省國土廳甚至國土部的法律支持?！?/p>

漁場的土地所有權(quán)不確認(rèn)，居民的身份就隨之懸空。三漁場居民曾有一段時間甚至無法登記戶籍。迄今為止，三漁場居民參加新農(nóng)合醫(yī)保也只能分散摻入周邊行政村方才得以解決。

隨著養(yǎng)殖承包戶的長期定居，他們也逐漸面臨子女上學(xué)、醫(yī)保、補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會管理等各方面的問題?！叭ツ暝馐茱Z風(fēng)，房頂都被掀掉，還砸傷了人，我們連申請救災(zāi)款的渠道都沒有?！别B(yǎng)殖承包戶王再滿希望今后能有個組織可以依靠。

黃群表示，9月16日，由南縣縣委辦、縣財政局、民政局、水利局、畜牧水產(chǎn)局和三仙湖鎮(zhèn)政府組成的工作組入駐三漁場，在聽取各方意見后，將拿出綜合解決方案。

人因地生。如何破解土地所有權(quán)爭議難題，化解基層矛盾；如何解決居民身份問題，保障民生權(quán)益，既是當(dāng)?shù)鼐用竦钠谂危酱嚓P(guān)各方的努力。

（文中照片為李永華拍攝）