文/沈彥彬

開展規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐與思考

文/沈彥彬

2012年5月，嘉定區(qū)人大結(jié)合本區(qū)實(shí)際，逐步探索開展了規(guī)范性文件備案審查工作，對規(guī)范性文件備案審查對象、范圍作出了具體規(guī)定。2014年3月，區(qū)人大常委會對該規(guī)定作了進(jìn)一步修改完善，并由常委會會議審議通過。從幾年來的工作實(shí)踐看，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成效，但也存在一些問題需要研究解決，本文試作一些粗淺的分析和探討。

一、開展規(guī)范性文件備案審查的基本情況

（一）積極探索人大規(guī)范性文件備案審查流程管理，漸進(jìn)推進(jìn)備案審查工作。2012年5月，區(qū)人大常委會辦公室和區(qū)政府法制辦就進(jìn)一步做好規(guī)范性文件的備案審查工作召開協(xié)調(diào)會議，在工作機(jī)制建設(shè)方面提出了建議性的要求，得到了區(qū)政府的高度重視。同年8月，區(qū)政府常務(wù)會議決定在區(qū)級行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)實(shí)行報(bào)送審查制度。從今年5月起，區(qū)人大常委會將緊緊把握政府法制辦這一源頭，堅(jiān)持以溝通促完善，建議區(qū)政府不斷完善規(guī)范性文件出臺程序，嚴(yán)格按照行政程序規(guī)定制訂、頒布、實(shí)施規(guī)范性文件。內(nèi)部流程方面，為加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)能力，提高工作效率，審查中凡需書面告知制定機(jī)關(guān)的材料，需以常委會辦公室的名義告知，體現(xiàn)“文來文往”，由辦公室負(fù)責(zé)文件接收登記、歸檔。常委會各工作委員會作為審查機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)分工，承擔(dān)常委會對規(guī)范性文件的審查工作，并書面提出審查意見；審查中凡需涉及溝通協(xié)調(diào)，體現(xiàn)“人來人往”，由內(nèi)司工委負(fù)責(zé)初步審查、分送，綜合匯總審查意見并按規(guī)定研究處理，做好與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)工作。

（二）加強(qiáng)事前預(yù)防，認(rèn)真參與規(guī)范性文件的制定，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。例如,2012年3月，通過對常委會信訪部門部分涉及民事執(zhí)行的信訪案件進(jìn)行分析研究，區(qū)人大常委會內(nèi)司工委跨前一步，積極發(fā)揮人大作用，主動參與溝通協(xié)調(diào)，推動法院研究制定了《執(zhí)行周轉(zhuǎn)房的適用與管理辦法》，引入“周轉(zhuǎn)房”解決“一套房執(zhí)行難”的工作機(jī)制，在一年的試行過程中取得了良好的效果，周轉(zhuǎn)房的司法實(shí)踐對“老賴”起到了極大的震懾作用，不但妥善解決了久懸未決的“一套房”陳年積案，并且開辟了一條攻克“一套房執(zhí)行難”的新途徑，增強(qiáng)了人大對法院辦理民生執(zhí)行案件的監(jiān)督制約，確保了“民生優(yōu)先、執(zhí)行優(yōu)先”的法律效果與社會效果相統(tǒng)一。

二、存在的問題

開展規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)全新的工作，雖然取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績，但也存在一些亟待解決的問題，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是工作制度還有待進(jìn)一步健全。由于規(guī)范性文件備案審查工作還處在摸索階段，一些工作制度和工作流程還不是很完善。如，是否將政府會議紀(jì)要和黨委、政府聯(lián)合行文的文件納入備案審查的范圍，還存在著爭議。但在實(shí)際工作中，一些涉及人民群眾利益和本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，都習(xí)慣于通過區(qū)政府會議紀(jì)要或黨委、政府聯(lián)合行文的形式體現(xiàn)，如不將這些文件納入備案審查范疇，將在很大程度上影響規(guī)范性文件備案審查工作效果。

二是專門人員配備問題。規(guī)范性文件的備案審查是一項(xiàng)新的工作，需要不斷的探索、實(shí)踐、總結(jié)和提高，需要通過學(xué)習(xí)研究、經(jīng)驗(yàn)交流、專門培訓(xùn)等多種方式，提高具體工作人員的業(yè)務(wù)能力。備案審查工作的專業(yè)性、政策性強(qiáng)，不懂法律、不懂相關(guān)專業(yè)、不懂程序是做不好的，這就要求從事備案審查工作的人員必須具備應(yīng)有的專業(yè)水平。目前主要靠內(nèi)部調(diào)劑，通常安排現(xiàn)有工作機(jī)構(gòu)的人員兼職搞備案審查，但由于工作人員職數(shù)有限且自身任務(wù)繁重，兼顧備案審查工作比較困難。

三、幾點(diǎn)意見

（一）減少黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象

在實(shí)施依法治國方略的今天，這種模式帶來的弊端也日益突出。因此，從市級層面向黨委匯報(bào)存在的問題，通過黨委逐步轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，理順黨政之間、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，減少和杜絕黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國家監(jiān)督體制的順暢。

（二）及時(shí)調(diào)整充實(shí)備案審查工作的力量

借助社會智力資源是人大加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的一個(gè)有益選擇。比如區(qū)人大常委會內(nèi)務(wù)司法工委將適時(shí)探索成立專家咨詢組，作為區(qū)人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查的咨詢機(jī)構(gòu)，主要工作職責(zé)是通過召開咨詢會、專題調(diào)研和論證等形式，協(xié)助區(qū)人大常委會對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查和對已實(shí)施的規(guī)范性文件的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評價(jià)，并參與區(qū)人大常委會規(guī)范性文件的起草。