蘇國霞

8月3-4日，利用到內(nèi)蒙古赤峰市參加全區(qū)扶貧辦主任培訓(xùn)會議的機會，在喀喇沁旗就金融扶貧富民工程有關(guān)情況作了調(diào)研。我和自治區(qū)、赤峰市和縣扶貧辦有關(guān)同志一起，訪問了4個貧困村和兩個交易市場，分別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人、村支部書記和駐村干部、貸款貧困戶、集市收購商進行了交流，還專門與縣農(nóng)行負責(zé)人舉行了座談?？偟母杏X是，內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款適應(yīng)目前金融扶貧機制創(chuàng)新的總體要求，在金融產(chǎn)品設(shè)計、財政支持政策、政府管理方式、用戶組織形式等方面做出了有益探索，許多成功做法值得認真總結(jié)，在全國扶貧小額信貸品牌培育中借鑒。

金融扶貧富民工程是用財政資金撬動信貸的有效方式

農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要任務(wù)從解決溫飽轉(zhuǎn)向促進發(fā)展、縮小差距以后，對發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金需求明顯增加，而精準扶貧需要實實在在的資金和項目支持，僅靠財政扶貧投入難以支撐這樣的需求，必須發(fā)揮金融扶貧的作用。25號文件明確要求，要“引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)信貸投放”。如何發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和鼓勵作用，就是扶貧工作必須回答的問題，內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款做出了成功的嘗試。

《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工程實施方案（2013-2017年）》是2013年11月27日由自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)的，實施范圍是全區(qū)38個省級領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系的貧困旗縣和其它19個自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點旗縣（以下簡稱項目區(qū)）。合作單位是自治區(qū)扶貧辦和中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司內(nèi)蒙古分行，項目按照政府主導(dǎo)、市場運作、群眾自愿、部門服務(wù)的原則開展。

項目的運行機制是財政扶貧資金為先導(dǎo)，信貸資金市場化運作為基礎(chǔ)。財政扶貧資金主要用于貼息和風(fēng)險補償。貸款由自治區(qū)財政扶貧資金貼息，年貼息率5%；貼息期限與貸款期限一致，從2014年開始從增量財政扶貧資金中拿出不超過2.1億元，并每年在上年基礎(chǔ)上增加約2.1億元用于貼息。自治區(qū)每年安排4.75億元財政專項扶貧資金用于貸款的擔(dān)保補償。農(nóng)業(yè)銀行按照擔(dān)保補償金總額的10倍左右放大貸款額度，從2013年起連續(xù)5年安排縣域扶貧專項投放，第一年度（按照完整年度計算）專項投放50億元，以后逐年遞增，5年累計投放不低于500億元。簡單算賬就是，2.1億元的財政貼息和4.75億元的擔(dān)保金，每年可以撬動50億元的扶貧貸款，放大了10倍。

貸款的支持對象是項目區(qū)貧困嘎查村有生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業(yè)，其中70%以上的貸款要求直接到戶。重點扶持乳、肉、絨、薯、菜、糧油、飼草、瓜果、藥材、旅游及民族用品等十大扶貧產(chǎn)業(yè)以及能夠安置大量貧困農(nóng)牧民就業(yè)的其他勞動密集型產(chǎn)業(yè)。單戶貸款規(guī)模的起點是1000元，最高額度為5萬元（含）。貸款期限一般不超過3年，從事林業(yè)、果業(yè)等回收周期較長作物種植的，可適當(dāng)放寬貸款期限，但最長不超過5年。在與農(nóng)行的座談中了解到，到戶貸款通過農(nóng)行的惠農(nóng)一卡通管理，在3-5年的貸款期限中，只要年底能夠按時還本付息，農(nóng)行不再重新審核用戶的資格，而是按照原來的規(guī)模和條件及時辦理第二年的貸款，繼續(xù)予以支持，這在很大程度上簡化了貸款程序。

基層實踐是自治區(qū)作出決策的重要基礎(chǔ)

內(nèi)蒙古金融扶貧工程起步早于25號文件，我向自治區(qū)扶貧辦的同志了解決策出臺的過程時，劉忠誠主任認為，是基層探索的杠桿式扶貧模式促使他們下定了決心。

杠桿式扶貧的概念源于赤峰市巴林左旗碧流臺鎮(zhèn)四方城村。這是一個以種植玉米、雜糧為主，兼養(yǎng)羊的貧困村，當(dāng)時農(nóng)民人均純收入只有3000多元。2012年，該村爭取到扶貧開發(fā)整村推進資金150萬元。如何使用這筆錢？村里多次開會商量，前前后后討論了一個多月，最后，259戶有生產(chǎn)能力的貧困戶通過按手印的方式?jīng)Q定，成立杠桿式扶貧養(yǎng)殖信用互助協(xié)會，拿出130萬元放到農(nóng)行作為風(fēng)險保證金，農(nóng)行給每戶貸款2—5萬元，支持養(yǎng)羊、養(yǎng)牛、種蘑菇、短途運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)行采用三年的貸款期限，滾動使用，有錢就還上，用時再貸。到2013年3月，全村共使用貸款700萬元，購進母羊6000多只，接羔10000多只，增收近1000萬元，農(nóng)牧民收入增長了2.5倍。農(nóng)戶自己說，130萬元的扶貧資金就是杠桿，撬動了700萬元的貸款，解決了他們的難題。

四方城村的成功探索，首先在赤峰市得到推廣，隨后引起自治區(qū)扶貧辦的重視，進而得到黨委政府的肯定。自治區(qū)黨委書記王君在四子王旗現(xiàn)場辦公時，明確提出要調(diào)動銀行資金參與扶貧開發(fā)，自治區(qū)主席巴特爾親自簽發(fā)了金融扶貧富民工程實施方案，李佳副書記親自主持金融扶貧富民工程簽約儀式并作重要講話，杠桿式扶貧的經(jīng)驗開始在全自治區(qū)推廣。

政府參與管理是降低貸款成本、化解還款風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

扶貧貸款管理規(guī)模較小、涉及千家萬戶，工作量大、成本高是金融機構(gòu)面臨的最大難題。國外的經(jīng)驗是，微型金融必然伴隨著高利率，世界上最著名的孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）模式，盡管有福特基金會等組織長期支持本金，實際利率仍高達16%。對于貧困農(nóng)戶來說，這樣的資金成本確實是個不小的負擔(dān)。

內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款的實際利率是8.3%，其中5%是政府貼息，農(nóng)戶自付3.3%。訪問中農(nóng)戶普遍覺得這是可以承受的。當(dāng)農(nóng)行被問到8.3%的利率是否可以覆蓋成本時，他們說，如果都是銀行自己操作，也是不夠的，但是扶貧部門和村干部幫助他們做了許多工作，外化了銀行的成本，降低了貸款風(fēng)險。

一是認定貸款對象資格。申請扶貧富民貸款的扶貧產(chǎn)業(yè)和用戶是不是符合相關(guān)政策，要由旗縣扶貧部門確認。同時，旗縣扶貧、財政部門要按照"放得出、收得回、有效益"的原則，對貸款對象的擔(dān)保、貼息資格及所選項目效益進行評估、審核、確認。

二是管理貼息資金。扶貧富民貸款采取間接貼息方式。農(nóng)業(yè)銀行按合同約定向貸戶正常收取貸款利息，扶貧資金按年向貸戶補貼利息，農(nóng)行不必額外辦理貼息業(yè)務(wù)。

三是貸款風(fēng)險補償管理。扶貧富民貸款形成的貸款本息損失，由旗縣扶貧、財政部門共同委托中介機構(gòu)進行審核。經(jīng)審核確認金融機構(gòu)無道德風(fēng)險和管理責(zé)任的前提下，由擔(dān)保補償資金進行補償，化解了農(nóng)業(yè)銀行的風(fēng)險。

四是以村為單位組織貸款發(fā)放。扶貧富民貸款項目不支持農(nóng)戶個人申請，而是充分發(fā)揮嘎查村委會的作用，一村一品選定項目，參與到項目中的農(nóng)戶才能獲得貸款資格。村委會將本村的貸款申請組織好以后，推薦給農(nóng)業(yè)銀行，銀行初審合格，再派出信貸員到村里最終審核。

農(nóng)業(yè)銀行在股份制改革以后，極大壓縮了面對基層的服務(wù)，因此，目前大部分地方的扶貧貼息貸款是由農(nóng)村信用社發(fā)放的。而內(nèi)蒙古卻選擇農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放到戶貸款，對此，喀喇沁旗農(nóng)行行長高達說，承辦扶貧貸款與支行經(jīng)營戰(zhàn)略調(diào)整有關(guān)，他們正在探索回歸農(nóng)業(yè)銀行本色的道路，辦理扶貧貼息貸款是一個嘗試。目前喀喇沁旗農(nóng)行只在縣城和一個鄉(xiāng)設(shè)立了營業(yè)機構(gòu)，人手嚴重不足，扶貧部門和村委會的工作，有效分擔(dān)了銀行的工作量，降低了貸款的風(fēng)險，他們只需要在集中發(fā)放貸款的階段，返聘一些退休人員到村里去審核項目，沒有增加太多人工成本。

貧困群眾受益是項目成功的持續(xù)保障

為了解決貧困戶在項目中受益的問題，喀喇沁旗按照“聯(lián)保聯(lián)貸、以富帶貧、共同發(fā)展”的原則，建立了3+1、5+2農(nóng)戶互助擔(dān)保機制，即：申請貸款的農(nóng)戶必須建立互助擔(dān)保組，如果3戶結(jié)成一個組，其中至少有1戶是貧困戶，如果5戶結(jié)成一個組，其中至少2戶是貧困戶。小組在辦理貸款過程中，互相擔(dān)保，互相監(jiān)督，共擔(dān)風(fēng)險，共同致富，確保有貸款需求的貧困戶不掉隊。這個方法在全區(qū)得到推廣。

王爺府鎮(zhèn)喇嘛地村村支書烏瑞軍介紹說，喇嘛地村過去是喀喇沁旗有名的貧困村，以種植玉米為主，農(nóng)民收入很低，所以青壯年大多外出打工，村莊逐漸衰落。今年，該村193戶貧困戶拿到了845萬元的扶貧貸款，新建硬果番茄冷棚600多畝，平均每畝產(chǎn)量按1.5萬斤算，正常年景每畝純收入可達1.3萬元，人均可增收3000多元。我到交易市場的時候，碰到江蘇雨潤集團下屬公司的收購團隊，正在收購當(dāng)?shù)剡m宜長途運輸?shù)挠补?，計劃運到廣東去銷售。他們說，業(yè)內(nèi)都知道內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境好，這里的大棚蔬菜不愁銷路。烏瑞軍說，現(xiàn)在40、50歲的勞動力大多數(shù)回到村里扣大棚，種蔬菜，有了掙錢的門路，誰愿意拋家舍業(yè)去打工？勞動力回來了，烏瑞軍說話的底氣就很足了，爭取到財政一事一議的資金，修起了村級道路。

截至7月底，內(nèi)蒙古全區(qū)已發(fā)放5萬元以下到戶扶貧富民貸款31.13億元，66852戶受益，加上支持合作組織和扶貧龍頭企業(yè)的貸款，已發(fā)放金融扶貧富民貸款36.69億元。估計到年底總貸款規(guī)?？梢猿^60億元，高于年初的計劃。

為全面貫徹落實25號文件精神，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定了《關(guān)于創(chuàng)新扶貧工作機制扎實推進扶貧攻堅工程的意見》，將繼續(xù)扎實推進金融扶貧富民工程作為完善金融扶貧機制的主要措施，要求進一步擴大扶貧資金來源渠道，引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，不斷增加貧困地區(qū)信貸投放。完善扶貧貼息貸款政策，鼓勵和支持各盟市、旗縣安排專項資金，通過采取財政資金擔(dān)保、貼息、風(fēng)險補償?shù)刃问剑龑?dǎo)金融機構(gòu)放大扶貧資金的投放規(guī)模，調(diào)動金融資金參與扶貧開發(fā)。

借鑒內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款經(jīng)驗的政策建議

為了全面實施精準扶貧，國務(wù)院扶貧辦黨組決定將扶貧小額信貸作為主要品牌建設(shè)，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組第三次全體會議給予充分肯定。內(nèi)蒙古金融扶貧富民貸款已經(jīng)做出的探索證明，這不僅是必要的，而且是可行的。從內(nèi)蒙古的實踐看，在全國開展扶貧小額信貸需要考慮以下三個問題。

第一，合理確定中央、省級和縣級的財政支持比例。目前內(nèi)蒙古扶貧富民貸款的貼息和擔(dān)保補償金都是自治區(qū)財政承擔(dān)的，縣級只負責(zé)操作。按照內(nèi)蒙古財政和信貸1：10的比例，2.1億元的貼息需要4.75億元的補償金。在中央財政資金不再專門安排貼息規(guī)模而由省級自主確定的前提下，對省級和縣級財政在支持扶貧小額信貸方面的比例應(yīng)有統(tǒng)一考慮。

第二，進一步瞄準扶貧對象。享受扶貧貼息政策的貸款，應(yīng)該瞄準貧困農(nóng)牧民。由于內(nèi)蒙古扶貧富民貸款是25號文件印發(fā)前啟動的，所以規(guī)定的貸款對象是“貧困嘎查村有生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)牧戶、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業(yè)”，沒有強調(diào)瞄準貧困戶。目前，內(nèi)蒙古建檔立卡工作已經(jīng)基本完成，自治區(qū)已經(jīng)明確，從2015年開始，貼息資金只支持建檔立卡貧困戶，使扶貧政策聚焦貧困人口，各地在設(shè)計小額信貸項目時，都要與建檔立卡結(jié)果銜接。

第三，提高貸款農(nóng)戶抵抗市場風(fēng)險的能力。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展面臨的一個問題是，受自然條件的限制，種養(yǎng)業(yè)可以選擇的品種有限，一定范圍內(nèi)產(chǎn)量增加后，價格勢必下降?？梢栽O(shè)想，在扶貧小額信貸大量注入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大的情況下，市場有可能飽和，因此必須防患于未然。我訪問的4個貧困村里，有3個村的產(chǎn)品都是直接到集貿(mào)市場銷售的，沒有訂單，沒有固定的收購商。唯一與收購商簽訂了收購合同的是八里莊村，村支書范玉英說，年初定的太空圓椒每斤2元，可是今年蔬菜價格不好，現(xiàn)在收購商按每斤8毛錢收購，農(nóng)民擔(dān)心賣不出去，又存不住，忍痛賣了。分散的農(nóng)民在強大的市場和商人面前是無能為力的。我問幾個村的支書，有沒有建立自己的銷售網(wǎng)絡(luò)或加工企業(yè)的打算，他們都說還沒有考慮。因此，在小額信貸規(guī)模擴大的同時，必須防范市場風(fēng)險，一方面積極培育農(nóng)戶組織，培養(yǎng)自己的經(jīng)紀人隊伍，提高在市場博弈中的能力；另一方面，提前考慮加工，引進或培育龍頭企業(yè)。