■楊 敏

時(shí)至年末歲尾，關(guān)于年底突擊花錢的老話題又如約而至。在2014年最后兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，各級(jí)政府將集中完成近4萬(wàn)億元的支出預(yù)算，占全年進(jìn)度的26%。

年底突擊花錢，確是毫無(wú)新鮮感的一個(gè)老話題。但是，8月底出臺(tái)的新預(yù)算法，給這個(gè)老話題增加了年度新元素，新預(yù)算法能否立威，遏制這一“老問題”？從頒布到來(lái)年元旦正式實(shí)施，新法“懸空”這4個(gè)月，也是眾望凝聚的4個(gè)月。

“存在即合理”，如用這句話來(lái)解釋年底突擊花錢，就意味著，這一現(xiàn)象的存在，是制度供給的一個(gè)實(shí)然的結(jié)果，而非應(yīng)然的狀態(tài)。

在實(shí)然與應(yīng)然之間的距離，就是制度理性與非理性的距離。那么，既往財(cái)政預(yù)算制度中到底存在哪些積弊，為年底突擊花錢這一現(xiàn)象提供了土壤？新預(yù)算法又有哪些“重器”，可為制度非理性糾偏？

首先，采用歷年制預(yù)算年度的制度安排，讓預(yù)算不夠“預(yù)”。預(yù)算年度，即通常所說(shuō)的“財(cái)年”，可以采用歷年制，也可以采用跨年制。我國(guó)采用的歷年制，預(yù)算年度從1月1日起至12月31日止。但是，現(xiàn)行的預(yù)算年度與全國(guó)人代會(huì)的會(huì)期存在時(shí)間上的錯(cuò)位。

也就是說(shuō)，1月份預(yù)算年份就開始了，3月份，預(yù)算草案才能得到審議批準(zhǔn)。這就意味著年度預(yù)算的執(zhí)行，有四分之一的時(shí)間存在無(wú)預(yù)算約束的真空；同時(shí)也意味著，預(yù)算執(zhí)行速度時(shí)滯，造成只有在年底突擊花錢，才能完成年度預(yù)算支出。

其次，基數(shù)預(yù)算的逆向激勵(lì)機(jī)制，讓預(yù)算支出不夠“省”?；鶖?shù)預(yù)算與零基預(yù)算，是世界通行的兩種制度，兩者區(qū)別在于，每一財(cái)年的預(yù)算基數(shù)是否歸零。我國(guó)采取的基數(shù)預(yù)算，預(yù)算決策都是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，如果本年度預(yù)算支出有積余，那么下一年度的預(yù)算指標(biāo)就會(huì)相應(yīng)減少。

這也就意味著，一個(gè)單位，今年1000萬(wàn)元的預(yù)算支出，只花了800萬(wàn)，明年財(cái)政只安排800萬(wàn)。這種制度安排，不是引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行省著花，而是敞著花。年底突擊花錢，也成為各級(jí)政府拓展下一年度預(yù)算支出空間的必然選擇。

既往財(cái)政預(yù)算制度中到底存在哪些積弊，為年底突擊花錢這一現(xiàn)象提供了土壤？新預(yù)算法又有哪些“重器”，可為制度非理性糾偏？

再次，預(yù)算編制執(zhí)行只有數(shù)量要求，鮮有績(jī)效要求，讓預(yù)算不夠“準(zhǔn)”。傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員—職能—經(jīng)費(fèi)”這一模式進(jìn)行制度安排的，績(jī)效預(yù)算，則遵循“公共品—公共品成本—預(yù)算”的模式進(jìn)行編制。

一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，政府部門為了完成城市綠化目標(biāo)，在政府核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過(guò)招投標(biāo)的方式，讓市場(chǎng)力量來(lái)完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過(guò)組建公共園林局等形式，由政府部門來(lái)完成這項(xiàng)任務(wù)。

同樣是花錢，如果交付市場(chǎng)，就會(huì)有成本－效益分析，能讓公共資金花得更經(jīng)濟(jì)、更合理。同理，缺乏績(jī)效約束的預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致地方政府在年底可以很方便地在最短時(shí)間花掉最多的資金，多地年底出現(xiàn)新項(xiàng)目招投標(biāo)程序不規(guī)范就是一個(gè)注腳。

如是，新預(yù)算法能否遏制年底突擊花錢，在于其是否動(dòng)搖了以上“致病之因”，是否解決了制度悖論，是否能夠引導(dǎo)地方政府預(yù)算支出上的“行為最優(yōu)”。

毋庸置言，新預(yù)算法對(duì)于歷年制預(yù)算年度和基數(shù)預(yù)算這兩大根本制度上，并無(wú)突破，但是，也為遏制年底突擊花錢做了一些技術(shù)性的安排。

比如，首次提出用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金這一重要工具，作為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要手段。也就是說(shuō)，一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政收入短收了，要通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)彌補(bǔ)；超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

另外，今年5月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》，向地方政府“喊話”，在加強(qiáng)支出預(yù)算管理、加快資金支付進(jìn)度、做好支出預(yù)算執(zhí)行分析評(píng)價(jià)等方面都有詳規(guī)。

凡此種種機(jī)制性安排，還不足以動(dòng)搖年底突擊花錢的制度根基。因此，我們只能對(duì)此保持謹(jǐn)慎的樂觀。新預(yù)算法，到底是不負(fù)眾望還是不孚眾望，一字之差，答案卻要待到明年這個(gè)時(shí)候才能揭曉。