◎ 文/胡振宇 龍隆

十八屆三中全會(huì)決定提出要“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。”顯然，這樣一個(gè)表述把“國(guó)家公園體制”放到了國(guó)土空間的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)養(yǎng)護(hù)和生態(tài)平衡的戰(zhàn)略高度上，是一個(gè)指向性很強(qiáng)的制度性安排，特別有利于管控、甚至在一定程度上鎖閉那些對(duì)我國(guó)具有重大的環(huán)境影響和資源約束的地理空間。鑒于國(guó)家公園在我國(guó)未來國(guó)土管控方面的重要價(jià)值，有必要追根溯源，梳理國(guó)家公園的發(fā)展脈絡(luò)和確定我國(guó)設(shè)立國(guó)家公園的方向。

國(guó)家公園是裝載國(guó)家意志的載體

國(guó)家公園起源于美國(guó)。1860年，美國(guó)部分自然保護(hù)者反對(duì)任意砍伐優(yōu)瑟美地山谷紅杉，促請(qǐng)國(guó)會(huì)保存此地的原始森林和美麗風(fēng)景，經(jīng)林肯總統(tǒng)簽署，在此處設(shè)立了美國(guó)第一個(gè)州立公園。之后，隨著自然保護(hù)觀念的興盛，美國(guó)政府于1872年設(shè)立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園。

1969年，國(guó)際自然資源保育聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在其第十屆年會(huì)上，從4個(gè)方面對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行定義，稱國(guó)家公園是“具有國(guó)家代表性之自然與人文公園”。

1.自然保護(hù)地區(qū)

面積在1000公頃以上，具有優(yōu)美景觀的特殊生態(tài)或地形區(qū)，有國(guó)家代表性且未經(jīng)人類開采、聚居或開發(fā)建設(shè)的地區(qū)。

2.為保護(hù)自然、原野景觀、原生動(dòng)物、特殊生態(tài)系統(tǒng)而設(shè)定的保護(hù)區(qū)

3.由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)采取步驟限制開發(fā)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及聚居點(diǎn)的地區(qū)，禁止采伐、采礦、設(shè)電廠、農(nóng)耕、放牧、狩獵等行為，同時(shí)有效執(zhí)行對(duì)生態(tài)、自然景觀維護(hù)的地區(qū)

4.維護(hù)目前的自然狀態(tài)，僅準(zhǔn)許游客在特別情況下進(jìn)入一定范圍，以作為當(dāng)下及未來科學(xué)、教育、游憩、啟智資產(chǎn)的地區(qū)

從世界范圍來看，經(jīng)歷100多年的演變，國(guó)家公園已成為很多國(guó)家推動(dòng)文化及資源永續(xù)經(jīng)營(yíng)的一種文明運(yùn)動(dòng)，世界上約有100多個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)立了上千處國(guó)家公園，約占全世界陸地面積的2%，平均每個(gè)國(guó)家公園面積約為24萬公頃。

國(guó)家公園具備兩大功能

從國(guó)家公園的功能來看，具有明顯的“國(guó)家在場(chǎng)”功能，具體到我國(guó)，還要加上國(guó)土空間管制的“模式探索”功能?！皣?guó)家在場(chǎng)”功能包括主權(quán)在場(chǎng)、管理在場(chǎng)等，“模式探索”功能包括建設(shè)模式、管理模式和運(yùn)營(yíng)模式等。

1.“國(guó)家在場(chǎng)”功能

（1）把分散在部門的管理權(quán)統(tǒng)一收至公園管理部門，確定以國(guó)家公園為載體的財(cái)政投入的主渠道。

（2）把分散在地方的經(jīng)營(yíng)權(quán)收至公園管理部門，統(tǒng)一特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)，明確經(jīng)營(yíng)對(duì)養(yǎng)護(hù)的根本責(zé)任，寓養(yǎng)護(hù)于經(jīng)營(yíng)之中。

（3）通過在特殊區(qū)域設(shè)立國(guó)家公園，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)江河流域和關(guān)鍵自然資源區(qū)位的有效管控，確保主體功能區(qū)核心內(nèi)容的落實(shí)。

（4）通過設(shè)立陸地邊境和海洋國(guó)家公園，宣示國(guó)家主權(quán)、培養(yǎng)國(guó)家意識(shí)。

2.模式探索功能

（1）通過國(guó)家公園的制度設(shè)計(jì)、法律建設(shè)、規(guī)劃制定和日常管理，探索出國(guó)家管控水、生態(tài)等戰(zhàn)略資源的有效模式。

（2）在公共性和經(jīng)營(yíng)性平衡方面積累經(jīng)驗(yàn)、形成模式。

總之，國(guó)家公園是一個(gè)載體，既要裝載國(guó)家公園通用內(nèi)容，又要裝載符合我國(guó)國(guó)家利益的新內(nèi)容。

我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家公園不具權(quán)威性

在尚未成立國(guó)家級(jí)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)情況下，國(guó)內(nèi)以國(guó)家公園名義進(jìn)行的各類園區(qū)建設(shè)已風(fēng)生水起。各類國(guó)字頭自然資源類園區(qū)由部門審批管理，如：國(guó)土資源部主管國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園；住建部主管國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)；國(guó)家林業(yè)局主管國(guó)家森林公園、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，這些部門已搶先將下轄部分園區(qū)冠名“國(guó)家公園”。

2008年9月，黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局的批復(fù)開建，被認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)獲得國(guó)家級(jí)政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國(guó)家公園。該公園將劃分出一小塊區(qū)域用于觀光旅游和資源開發(fā)利用，其所獲經(jīng)濟(jì)效益用于保護(hù)余下大片區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，國(guó)家相關(guān)部門也將提供資金支持。

云南省于2006年8月設(shè)立“香格里拉國(guó)家公園——普達(dá)措”，并規(guī)劃建設(shè)蒼山、騰沖火山、保山高黎貢山、昆明轎子山、元陽梯田和曲靖珠江源六大國(guó)家公園，以構(gòu)建全省“國(guó)家公園”體系。2008年，國(guó)家林業(yè)局同意將云南省列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，批示“以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開展國(guó)家公園建設(shè)工作?！?/p>

2006年3月，《喀納斯旅游區(qū)總體規(guī)劃》通過專家評(píng)審，提出要按照國(guó)際一流的生態(tài)旅游觀光度假勝地定位，把喀納斯建成我國(guó)西部的國(guó)家公園，景區(qū)將由2200平方公里擴(kuò)大至10030平方公里，涵蓋整個(gè)喀納斯自然保護(hù)區(qū)。

位于陜西南部秦嶺北麓，面積400平方公里的太白山旅游區(qū)也提出要建設(shè)國(guó)家公園核心區(qū)，意在把現(xiàn)有的太白山國(guó)家森林公園、紅河谷森林公園和湯峪度假區(qū)整合發(fā)展成為我國(guó)西北地區(qū)最大的旅游觀光、度假和溫泉養(yǎng)生基地。

使用“國(guó)家公園”概念的其他地區(qū)還有江西省的廬山、吉林省的拉法山、擬建中的四川省龍門山等。

這類“國(guó)家公園”大部分是基于區(qū)域或部門內(nèi)部收益設(shè)立的，地方政府申報(bào)“國(guó)家公園”多出于開發(fā)利用特殊地理空間的商業(yè)目標(biāo)。

立法先行，確立國(guó)家公園優(yōu)先次序

從國(guó)土資源角度來看，我國(guó)國(guó)家公園將是基于我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡劣及能源資源需求巨大而設(shè)立的由國(guó)家直接掌控的特殊管理區(qū)；從國(guó)家安全角度看，廣袤的海洋關(guān)乎國(guó)家管理在場(chǎng)和國(guó)家主權(quán)在場(chǎng)，其資源的大規(guī)模開發(fā)可能在20或30年之后，這一地區(qū)應(yīng)該是由國(guó)家專門條例規(guī)定的國(guó)土空間。

1.立法先行

首先要給予國(guó)家公園法理地位，明確法律制度和專項(xiàng)法規(guī)來管理國(guó)家公園。

以美國(guó)為例，美國(guó)國(guó)家公園體系管理的有效性來自于國(guó)家對(duì)公園體系保護(hù)與利用的大量立法和行政規(guī)定，其詳細(xì)程度達(dá)到了操作層次，國(guó)會(huì)不僅針對(duì)國(guó)家公園體系作整體的立法，還針對(duì)各個(gè)國(guó)家公園分別立法，從經(jīng)濟(jì)開發(fā)浪潮中搶救出了一大批珍貴的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，推動(dòng)了自然和文化保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起。

在我國(guó)有些區(qū)域，如三峽庫(kù)區(qū)，在國(guó)家生態(tài)安全中的地位非常高，對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展具有全局性的意義，但這一地區(qū)又是人口密度非常高的地區(qū)，如何管好庫(kù)區(qū)一方水土的同時(shí)又使區(qū)內(nèi)的人類活動(dòng)與庫(kù)區(qū)的外部性相協(xié)調(diào)？已有自下而上或自上而下的國(guó)家公園應(yīng)如何納入新的國(guó)家公園體系？這些都需要通盤考慮，需要一系列制度設(shè)計(jì)。

2.確立國(guó)家公園優(yōu)先次序

在頂層立法的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)重要性和緊迫性確定國(guó)家公園建設(shè)的優(yōu)先級(jí)，從點(diǎn)上獲取經(jīng)驗(yàn)再在面上鋪開。

（1）三峽國(guó)家公園。三峽庫(kù)區(qū)是一個(gè)人類工程實(shí)施重大改造形成的巨量水資源庫(kù)，是調(diào)控“南水北調(diào)”，影響“長(zhǎng)、黃、淮、?！钡赜驍?shù)億人口和工農(nóng)業(yè)用水的“水樞紐”，還是地質(zhì)地貌景觀資源與人文旅游資源極為豐富的區(qū)域。建議根據(jù)庫(kù)岸治理和水土保護(hù)的要求，劃出專門的區(qū)域，設(shè)立“三峽國(guó)家公園”，由國(guó)家對(duì)公園區(qū)的生態(tài)環(huán)境直接投資和管理，地方政府仍然對(duì)區(qū)內(nèi)的社會(huì)管理負(fù)責(zé)，為庫(kù)區(qū)創(chuàng)建一

崇武古韻

崇武古城地處福建省東南沿海的突出部、泉州灣和湄州灣之間、惠安縣境東南24公里的崇武半島南端，瀕臨臺(tái)灣海峽，亦稱“蓮島”，始建于1387年，是一處集濱海風(fēng)光、歷史文物、民俗風(fēng)情、雕刻藝術(shù)于一體的國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)。崇武古城是中國(guó)僅存的一座比較完好的明代石頭城，也是中國(guó)海防史上一個(gè)比較完整的史跡，為“全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位”。種新的治理制度，提供一個(gè)新的發(fā)展空間。

于懷/攝

（2）南海國(guó)家公園。設(shè)立南海國(guó)家公園有利于直接動(dòng)員國(guó)家力量投入南海事務(wù)，增強(qiáng)對(duì)南海國(guó)土的管控。同時(shí)，以國(guó)家公園的形式既能夠容納地緣政治意圖，又能通過民間參與以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，用民意合法性舒緩或化解對(duì)抗性風(fēng)險(xiǎn)。

（3）云南國(guó)家公園。云南是全球25個(gè)生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)之一，是我國(guó)的“動(dòng)植物王國(guó)”，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境和生物多樣性安全方面是無可替代的。

（4）秦嶺國(guó)家公園。秦嶺是南方和北方的分界線，是長(zhǎng)江、黃河的分水嶺，是自然、人文的交匯點(diǎn)。

（5）青藏高原國(guó)家公園。青藏高原是世界上海拔最高和最年輕的高原，是黃河、長(zhǎng)江發(fā)源地。青藏高原漫長(zhǎng)的地質(zhì)發(fā)展歷史，復(fù)雜的地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)，尤其是新構(gòu)造運(yùn)動(dòng)和多樣性等因素，使其地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，現(xiàn)在此區(qū)域已建有17個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園。

（6）邊塞國(guó)家公園。在西藏的墨脫以南、新疆的喀喇昆侖山脈、黑龍江的烏蘇里江等地設(shè)立國(guó)家公園，形成實(shí)際管理。

[1]林洪岱.國(guó)家公園制度在我國(guó)的戰(zhàn)略可行性[N].中國(guó)旅游報(bào)，2009（3）.

[2]綜合開發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）課題組[R]，三峽工程后續(xù)工作研究報(bào)告（2009）.