文/陳沙沙

6月12日，環(huán)保部、國家發(fā)改委等8部委在北京聯(lián)合召開環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)部際聯(lián)席會(huì)議，部署2014年環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。會(huì)上，環(huán)保部部長周生賢通報(bào)，19家企業(yè)因脫硫設(shè)施存在突出問題，被罰脫硫電價(jià)款或追繳排污費(fèi)合計(jì)4.1億元。

這是環(huán)保部史上開出的最大罰單。其中，五大電力集團(tuán)均有下屬子公司上榜，此外，華潤、中石油、神華等央企子公司亦在榜中。

對此，受訪專家普遍表示，最大罰單的開出表明國家在環(huán)境保護(hù)方面的決心以及執(zhí)法力度的加強(qiáng)。而對于最大罰單能否罰出一片藍(lán)天碧水，各方又存在質(zhì)疑。

“‘殺雞給猴看’的作用是明顯的，這是對地方、企業(yè)的警示?！杯h(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為，在新環(huán)保法實(shí)施之后，環(huán)保力度會(huì)不斷增強(qiáng)，“最大罰單”的記錄會(huì)不斷被刷新，因環(huán)境問題引咎辭職的官員也會(huì)不斷出現(xiàn)。

在環(huán)境惡化尚未得到有效遏制的當(dāng)下，面對環(huán)境質(zhì)量的拐點(diǎn)何時(shí)出現(xiàn)、如何破解等疑問，夏光認(rèn)為，在懲處之外，最終的解決路徑是尋找一條環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相互依賴的道路：“這是一個(gè)需要時(shí)間的過程，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。”

目前，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心正在制定一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，將陸續(xù)推出。

開罰單不等于污染治理

梳理環(huán)保部公布的《關(guān)于對2013年脫硫設(shè)施存在突出問題企業(yè)予以處罰的公告》，記者發(fā)現(xiàn)，這19家企業(yè)的脫硫設(shè)施自投運(yùn)后經(jīng)常停運(yùn)，長期超標(biāo)排放，有的企業(yè)投運(yùn)率甚至低于10%。

事實(shí)上，涉事企業(yè)并非首次遭罰，五大電力集團(tuán)就曾因脫硫問題被公開處罰過，卻沒有達(dá)到預(yù)期的懲戒效果。

究其原因，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書長、原全國人大環(huán)資委研究室辦公室副主任駱建華表示，按照現(xiàn)行的環(huán)保法規(guī)，普遍存在污染企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)實(shí)：“4.1億元罰單中，大部分是追回對企業(yè)非法享受的脫硫電價(jià)，以及對排污費(fèi)的追繳。這些本來就是企業(yè)應(yīng)該交的，真正的罰款并不多?！?/p>

“如果按照正常處理排污的成本，一天就要幾十萬元，一年排污成本高達(dá)幾千萬元。而通過修改環(huán)保數(shù)據(jù)造假，企業(yè)只會(huì)被罰5萬元，違法成本太低了?！弊匀淮髮W(xué)創(chuàng)始人馮永鋒說。

業(yè)內(nèi)人士估算，4.1億元的罰單平均到19家違規(guī)企業(yè)，每家企業(yè)受罰2000余萬元。這一數(shù)字，對于年收入數(shù)百億的國有企業(yè)來說，并不具有真正的震懾力。

值得注意的是，除了罰單外，環(huán)保部還要求19家涉事企業(yè)在30個(gè)工作日之內(nèi)，編制完成煙氣脫硫設(shè)施整改方案，并在今年年底之前完成整改任務(wù)，逾期沒有完成的將依法從重處罰。

那么，企業(yè)如何反應(yīng)？記者了解到，幾家涉事企業(yè)還沒有積極反應(yīng)，只有華電集團(tuán)向媒體表示將盡快整改，但也沒有具體措施。

業(yè)內(nèi)人士分析，目前環(huán)保行政執(zhí)法部門往往采用“以罰代刑”，對環(huán)境類案件一罰了之，不走司法程序，客觀上縱容了環(huán)境污染行為的發(fā)生。而環(huán)保部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2013年各級環(huán)保部門全年共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件706件，移送數(shù)量超過以往10年總和。

“過去環(huán)境保護(hù)主要是靠行政手段，對于污染物超標(biāo)排放的企業(yè)，通過罰款、限期治理、關(guān)停等手段進(jìn)行整改，行政成本高昂但效果有限。未來，環(huán)境保護(hù)管理應(yīng)更多地用經(jīng)濟(jì)手段。”對如何避免監(jiān)管手段“一罰了之”、違規(guī)企業(yè)屢罰屢犯的現(xiàn)象，駱建華提出了自己的建議。

他進(jìn)一步闡述，應(yīng)該并用行政、司法、經(jīng)濟(jì)等多種手段，同時(shí)引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)，使公眾成為環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督者。

“

史上最嚴(yán)環(huán)保法”的力度

面對霧霾天氣、飲水安全、土壤重金屬污染等環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)以及長久以來環(huán)保執(zhí)法疲軟的重重困境，多數(shù)專家與環(huán)保人士將希望寄于2015年1月1日起施行的“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。

據(jù)了解，多年來，我國涉及環(huán)境保護(hù)方面的法律大概有30余部，行政法規(guī)有90余部，還有大量的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。換言之，我國的環(huán)保問題并不是因?yàn)槿狈σ?guī)則，只是這些規(guī)則有一些已經(jīng)落后于實(shí)踐，沒有操作性。

而經(jīng)過四審的新環(huán)保法對環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、排污許可等方面都作出一些新的規(guī)定。特別是增加了對污染企業(yè)實(shí)施誠信檔案、行政拘留、按日連續(xù)計(jì)罰、罰款上不封頂?shù)日?，在加大相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的同時(shí)，也相應(yīng)加大了其相關(guān)法律責(zé)任，比如增加了地方政府和環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)人引咎辭職制度；專門設(shè)立“信息公開和公眾參與”章節(jié)等。

駱建華認(rèn)為，新環(huán)保法對處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系給出了答案。

“我們從來不缺少環(huán)保理念。只是環(huán)境保護(hù)一直在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路?！彼f，我國環(huán)境管理從1972年開始起步，在1984年環(huán)境保護(hù)被明確為基本國策，1992年制定《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中提出“可持續(xù)發(fā)展”的思想。但是，改革開放以來，環(huán)境質(zhì)量至少3次受到經(jīng)濟(jì)增長所帶來的沖擊。

“第一次在20世紀(jì)80年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全面突起；第二次是1992年后，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步開放；第三次就是2008年全球金融危機(jī)后，四萬億資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長帶來的?！?/p>

“此次法律明確規(guī)定‘保護(hù)優(yōu)先’原則，這是第一次將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置，是環(huán)保理念上的一次突破?！瘪樈ㄈA強(qiáng)調(diào)。

“如果沒有力度，還不如不修?！毕墓庀蛴浾呓榻B，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心也參與了新環(huán)保法的修訂，在“小修小補(bǔ)”的最初幾稿中，研究中心都投出了反對票。

對于將“保護(hù)優(yōu)先”的原則寫入新環(huán)保法，夏光表示支持。同時(shí)，他也談到修法團(tuán)隊(duì)中專家對“保護(hù)優(yōu)先”的不同理解。有專家認(rèn)為是相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，環(huán)境保護(hù)要優(yōu)先；而另一方專家認(rèn)為相對于污染事后治理，預(yù)先保護(hù)是更重要。

他回憶道，在修法研討之初，研究中心曾提出使用“環(huán)境優(yōu)先”這一含義更明晰的用詞，但由于部分專家還無法完全接受這一理念，所以終稿還是選擇了“保護(hù)優(yōu)先”的用詞，而如何理解則由公眾選擇?！岸际菑?qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，可以不用拘泥于文字”。

此外，除了肯定新環(huán)保法的亮點(diǎn)外，夏光、駱建華同時(shí)建議，可以完善政府官員環(huán)境績效考核：“雖然中央對干部的考核評價(jià)辦法都做了修改，但綠色考核對官員任免環(huán)節(jié)的影響還不大。這需要高層‘指揮棒’的扭轉(zhuǎn)，否則一味要求地方官員搞綠色發(fā)展，他們是聽不進(jìn)去的?！?/p>

在環(huán)保與經(jīng)濟(jì)間尋找平衡？

“環(huán)保法修改的根本目的還是要調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，從而推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的逐步改善。”環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤曾表示。

“環(huán)境保護(hù)不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對立面，反而是一個(gè)促進(jìn)因素?！毕墓庹J(rèn)為環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素。他分析道，目前環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越來越密切，兩者之間相互協(xié)調(diào)和互相促進(jìn)的一面已經(jīng)顯現(xiàn)出來。比如現(xiàn)在的情況下，環(huán)境容量已經(jīng)無法承載經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以必須改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和路徑。而改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使非綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向綠色經(jīng)濟(jì)，又要回過頭來從加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)做起。

“改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，由過去的資源消耗模式轉(zhuǎn)到資源節(jié)約模式是一個(gè)必然趨勢。此外，在環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)下，也在形成一個(gè)新的市場，像環(huán)保產(chǎn)業(yè)就是由于百姓的需求而發(fā)展起來的?！毕墓饨忉屨f，綠色經(jīng)濟(jì)是低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)稱，它需要國家政策的支持。

據(jù)了解，2010年，聯(lián)合國發(fā)布報(bào)告稱，要在全球范圍內(nèi)推行綠色新政，以扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染問題，并通過綠色新政應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)衰退。

我國的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)過去這幾年發(fā)展很快，每年大概以平均15%的速度增長，主要在治理污染、節(jié)約能源方面起作用。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)走向低迷，國務(wù)院希望把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的新引擎，成為中國經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

據(jù)記者了解，目前，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心正在制定一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，涉及綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等，將陸續(xù)推出。這些政策所釋放的市場信號(hào)和政策信號(hào)，將加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)在市場上的競爭力，避免市場的逆淘汰。

但對于能否在保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，駱建華并不樂觀。他認(rèn)為在保穩(wěn)定、創(chuàng)造一定就業(yè)崗位的背景下，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是存在內(nèi)在沖突的，兩者相互矛盾，想達(dá)到最理想的雙贏狀態(tài)非常不易。

“只要我國還提出經(jīng)濟(jì)增長GDP的目標(biāo)，基本無法避免環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的沖突。在上層制定GDP目標(biāo)后，這一數(shù)字到下級政府就會(huì)層層放大。更多的地方政府還是選擇重化工業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長?！?/p>

對于環(huán)境質(zhì)量的拐點(diǎn)何時(shí)出現(xiàn)的疑問，駱建華認(rèn)為，隨著環(huán)保投入增加以及以鋼鐵、水泥為代表的高耗能、高污染產(chǎn)品的峰值點(diǎn)出現(xiàn)，預(yù)計(jì)2020年前后，我國主要污染物排放量將會(huì)陸續(xù)達(dá)到峰值；2030年中國環(huán)境污染有望得到全面控制，環(huán)境狀況開始全面好轉(zhuǎn)。

“現(xiàn)在，污染治理占GDP的比重剛剛臨近2%。從2002年到2012年，用于污染物治理的資金加起來是4萬億元。如果今后10年都是投入GDP的2%的話，預(yù)計(jì)投入資金將達(dá)到10萬億元。有了這10萬億元的投入，我國環(huán)境質(zhì)量會(huì)有大的改善。”