王燦發(fā) 江欽輝

生態(tài)紅線不能成“虛線”

王燦發(fā) 江欽輝

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面提出了一個(gè)創(chuàng)新性的制度，就是“劃定生態(tài)紅線”。這一決策，已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，無(wú)論是紅線劃定還是紅線的守住，要成為全社會(huì)一體遵行的具有國(guó)家強(qiáng)制力的規(guī)范，還需要制定專門的法律法規(guī)。

就我國(guó)現(xiàn)有的立法來(lái)看，尚無(wú)專門的生態(tài)紅線的立法，甚至在法律中還未出現(xiàn)“生態(tài)紅線”這一名詞。就其立法的地位來(lái)看，生態(tài)紅線立法應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)保護(hù)立法的一個(gè)組成部分，并涉及到國(guó)土規(guī)劃立法、自然資源立法、污染防治立法、生物安全立法等。就其立法的內(nèi)容來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)紅線劃定的原則、生態(tài)紅線劃定的范圍和條件、生態(tài)紅線劃定的程序、生態(tài)紅線維護(hù)的制度和措施、破壞紅線的違法責(zé)任及追究程序。

首先，生態(tài)紅線劃定所確立的基本原則，是貫穿于生態(tài)紅線劃定和保護(hù)的整個(gè)法律體系中的指導(dǎo)性原則。從保障國(guó)家生態(tài)安全總的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，生態(tài)紅線的立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、兼顧發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃、分類劃定原則，管控結(jié)合、分級(jí)保護(hù)原則，動(dòng)態(tài)管理、總體穩(wěn)定原則，信息公開(kāi)、公眾參與原則。

其次，生態(tài)紅線的劃定范圍應(yīng)當(dāng)能夠確保我國(guó)的生態(tài)安全。在類別上分為重要(點(diǎn))生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱/敏感區(qū)和生物多樣性保育區(qū)三大類。重要生態(tài)功能區(qū)的劃定指標(biāo)主要是水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄和防風(fēng)固沙等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；生態(tài)脆弱/敏感區(qū)的劃定指標(biāo)主要是生態(tài)敏感度指數(shù)、生態(tài)彈性度指數(shù)和生態(tài)壓力度指數(shù)等；生物多樣性保育區(qū)的劃定指標(biāo)主要是關(guān)鍵物種及其棲息地、關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性維系區(qū)。

最后，生態(tài)紅線的立法應(yīng)當(dāng)確保程序的正當(dāng)性。生態(tài)紅線劃定的基本程序應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)紅線劃定科學(xué)勘察、總體及區(qū)域規(guī)劃、公示和意見(jiàn)征集、決定和公告幾個(gè)階段。必要時(shí)，還應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)。通過(guò)公正的程序可以確保把應(yīng)當(dāng)劃進(jìn)紅線的都劃入。

當(dāng)然，要確保被劃定的生態(tài)紅線不變成“虛線”和“斑馬線”，保護(hù)生態(tài)紅線的法律法規(guī)就應(yīng)當(dāng)建立一套嚴(yán)密的管理制度和措施。其中主要包括：

生態(tài)紅線的差異化管控制度。應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的生態(tài)紅線區(qū)域，制定與之相適應(yīng)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管控措施。對(duì)于符合生態(tài)紅線區(qū)域功能定位的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，要制定并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)治理方案。

生態(tài)紅線的監(jiān)測(cè)與監(jiān)察制度。為及時(shí)掌握我國(guó)生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)安全的現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在紅線劃定的同時(shí)，建立天地一體、技術(shù)先進(jìn)、功能齊全、結(jié)構(gòu)完整的管理平臺(tái)。各級(jí)環(huán)保主管部門應(yīng)定期對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域開(kāi)展安全狀態(tài)調(diào)查，建立并實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)安全維護(hù)、評(píng)估、管理以及區(qū)域范圍的調(diào)整提供決策依據(jù)。

生態(tài)紅線的統(tǒng)一監(jiān)管制度。生態(tài)紅線監(jiān)管體制的建立應(yīng)克服當(dāng)前環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制分散無(wú)序的弊端，打破分割式、分塊式管理的方式，由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，以利于生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境管理的整體性和生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)的系統(tǒng)性。

生態(tài)紅線的越線責(zé)任追究制度。生態(tài)紅線一旦劃定，就應(yīng)當(dāng)成為不能任意觸碰和僭越的高壓線，對(duì)越線者建立責(zé)任追究制度。也就是要在法律法規(guī)中明確生態(tài)紅線區(qū)劃內(nèi)中央政府和地方各級(jí)政府、相關(guān)企業(yè)以及個(gè)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)和責(zé)任體系，并對(duì)違反義務(wù)造成生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能破壞的行為人嚴(yán)格追究民事、行政、刑事等相關(guān)責(zé)任。

生態(tài)紅線維護(hù)的公眾參與制度。公眾作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任主體，應(yīng)建立機(jī)制、體制，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)紅線的劃定和保護(hù)工作，在生態(tài)紅線劃定和保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置公眾參與的機(jī)制和體制。

另外，還應(yīng)通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償制度、改革經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系等措施來(lái)確保生態(tài)紅線的守護(hù)。

王燦發(fā) 中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)

江欽輝 喀什師范學(xué)院法政系講師

責(zé)編:張宏