王薔

我國“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入問題，只有實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增加，才能促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)收入差距的發(fā)展目標。

近年來，雖然農(nóng)民收入不斷增加，從2009年起的增長速度已超過城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距比也從2009年的3.33：1縮小到2013年的3.03：1。但就總體而言，現(xiàn)階段我國農(nóng)民增收的長效機制尚未建立起來，其中最具潛力的財產(chǎn)性收入的增長仍然缺乏實質(zhì)性突破。促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長，已經(jīng)成為關(guān)系農(nóng)民根本利益的重大問題，直接影響到農(nóng)民收入的持續(xù)增長。當前，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入仍面臨著許多嚴峻的制度性約束，因此，分析農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的制度性障礙，對于重新審視農(nóng)民的生存和發(fā)展狀態(tài)，推動農(nóng)民收入的可持續(xù)增長，具有重要的現(xiàn)實意義。

為什么要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

盡管農(nóng)民財產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入的組成部分，然而在農(nóng)民收入絕對值持續(xù)增長的近一段時期，農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的幅度甚微，其占農(nóng)民收入的比重近十年僅維持在3%左右。就我國現(xiàn)實看，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入主要基于下述三個方面的基本需求。

——深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至2013 年，我國城鎮(zhèn)化率已達 53.7%，但按戶籍人口計算僅為36%，大大低于同期世界平均水平，表現(xiàn)出顯著的半城鎮(zhèn)化特征。究其原因，最主要的是農(nóng)民市民化成本過高，據(jù)相關(guān)部門測算，一名農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的成本在10萬元左右，這一數(shù)量龐大的農(nóng)民市民化成本如果完全依靠政府財政承擔幾乎是不可能的。正因如此，在以政府補貼為主的基礎(chǔ)上，探索如何增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有效提高其進入城市的生存和發(fā)展能力，直接影響和決定著我國城鎮(zhèn)化進程的推進及城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。還需指出，在當前條件下我國城鎮(zhèn)化需要首先解決已在城市長期居住就業(yè)的農(nóng)民，在戶籍、就業(yè)、社會保障、子女教育等問題上給予進城農(nóng)民平等的市民權(quán)利，消除“候鳥式農(nóng)民工”的畸形現(xiàn)象。這就內(nèi)在地要求優(yōu)先賦予進城農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利處置權(quán)，使其最大化地利用自己的財產(chǎn)增加收益，保證進城農(nóng)民的市民化與國家的城鎮(zhèn)化同步推進。

其次，城鎮(zhèn)化是我國擴大內(nèi)需的最大潛力所在。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，必須把推進城鎮(zhèn)化作為重點。隨著農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，其消費環(huán)境的改善、消費能力的提高和消費意愿的改變，必然會促進其衣食住行等方面的消費升級，帶動消費需求的整體增長。因此，增加進城農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，顯著提高其消費能力，對推進城鎮(zhèn)化發(fā)展和擴大消費需求增長都具有重要的現(xiàn)實意義。

——縮小城鄉(xiāng)收入差距要求增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。從1990 年2013年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入的相對差距由2.51：1擴大到3.03：1，絕對差額由286.3元擴大到18059.2元，擴大近63倍。農(nóng)民收入水平低、增長慢、與城鎮(zhèn)居民收入差距大，成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中最尖銳的矛盾之一。從城鄉(xiāng)發(fā)展的趨勢看，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的勢頭在我國方興未艾，但增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的難度還很大，即使采取了一系列支農(nóng)扶農(nóng)措施，縮小城鄉(xiāng)收入差距仍面臨著艱巨的任務(wù)。在此背景下，探索農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加形式，在一定程度上成為增加農(nóng)民收入和破解城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大矛盾的有效路徑。同時也成為緩解社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展的有力支撐。

——緩解農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)性矛盾應(yīng)當增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。農(nóng)民的收入主要包括家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入以及財產(chǎn)性收入。從當前現(xiàn)實看，農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，增長農(nóng)民財產(chǎn)性收入是優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的重要現(xiàn)實選擇。一方面，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入增長不確定性較大。近年來農(nóng)產(chǎn)品“量增價漲”是農(nóng)民增收的一個重要原因。農(nóng)民家庭經(jīng)營收入目前仍然是農(nóng)民收入最主要的收入構(gòu)成，但是災(zāi)害性氣候多發(fā)頻發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品市場價格上下波動始終是農(nóng)業(yè)經(jīng)營要面對的兩大考驗。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本不斷提高的情況下。保持農(nóng)民家庭經(jīng)營收入穩(wěn)定增長的制約因素越來越多。另一方面，工資性收入增長難度加大。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)和務(wù)工工資水平雙增長是推動農(nóng)民增收的重要支撐。但是現(xiàn)在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移面臨“拐點”，多數(shù)農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。留在村里的多為老人、婦女和兒童，今后繼續(xù)通過轉(zhuǎn)移就業(yè)增加農(nóng)民工資性收入的空間不大。勞動密集型的中小企業(yè)由于受到當前較為嚴峻的宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響，經(jīng)營比較困難，繼續(xù)通過增加就業(yè)崗位，提高工資標準的辦法來大幅度增加農(nóng)民務(wù)工收入的同樣難度越來越大。此外，轉(zhuǎn)移性收入不足以支撐農(nóng)民持續(xù)增收。近年來國家支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的力度明顯加大，農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入逐年增加。但是國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策主要是體現(xiàn)政策引導，還難以成為農(nóng)民增收的主要渠道。

因此，必須調(diào)整政策，強化創(chuàng)新，把增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入作為建立農(nóng)民持續(xù)增收長效機制的重點加以突破。

增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

的可能性調(diào)查

近年來，農(nóng)民財產(chǎn)性收入雖然總體上仍然增長緩慢，但并非意味著其缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)和增長空間，相反，從財產(chǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)意愿、部分地區(qū)成功的實踐經(jīng)驗來看，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是切實可行的，具有可靠的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

——農(nóng)民財產(chǎn)數(shù)量可觀。四川社會科學院調(diào)研組近期對內(nèi)江市中區(qū)、安岳縣、井研縣281戶農(nóng)戶問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民戶均占有宅基地150.8平方米，含院壩面積達220.2平方米，房屋平均建筑面積172.8平方米。相比較城市居民人均住房占地面積僅34.7平方米，農(nóng)民宅基地和住房的擁有面積相對更大，從總體上評價，農(nóng)民的財產(chǎn)總量較大但基本處于缺乏交易價值實現(xiàn)方式的“沉睡”狀況。

——農(nóng)民財產(chǎn)流動性差。農(nóng)民外出務(wù)工后，許多承包地成為荒地、宅基地空置。已有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國2億畝農(nóng)村宅基地有約9%處于閑置狀態(tài)。而四川是人口大省，勞動力數(shù)量占全國的6.4%，農(nóng)村勞動力流出規(guī)模更大，農(nóng)村“空心化”矛盾更為突出，據(jù)調(diào)查，部分地區(qū)農(nóng)民宅基地空置率已達到30%—40%，若這些“空心村”進行綜合整治，增加的耕地將多達 1.14億畝。農(nóng)民有財產(chǎn)無收入，無疑是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入面臨的突出矛盾，農(nóng)民財產(chǎn)無法通過流動實現(xiàn)增值。

——農(nóng)民流轉(zhuǎn)愿望強烈。四川社會科學院281戶農(nóng)戶問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)農(nóng)民認為無人流轉(zhuǎn)土地，是其收入水平相對較低的主要原因，要求流轉(zhuǎn)土地的愿望較為強烈。另外，有58%的村民表示只要補償合理，他們愿意退出宅基地。并且在這些人群中有明顯的年齡階層差異，越年輕的退出意愿越強。因為對這些 年輕“農(nóng)民”而言，土地、住房的保障性功能在逐漸降低，他們更愿意通過自己的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增加其整體收入。

——部分地區(qū)已有成功經(jīng)驗。近年來我國部分地區(qū)率先在農(nóng)村土地管理制度方面進行探索創(chuàng)新，把更多的土地增值收益留給農(nóng)民，使農(nóng)民財產(chǎn)性收入得到大幅度增加，占農(nóng)民收入的比例甚至已經(jīng)達到20%—30%。如成都市通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)民財產(chǎn)性收入所占比例達到8%。；廣東東莞市通過讓農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)經(jīng)營，使農(nóng)民財產(chǎn)性收入達到農(nóng)民收入的21.1%；蘇州市以土地入股開展股份合作，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟組織，財產(chǎn)性收入已經(jīng)占到農(nóng)民收入的35%，這一系列的探索實踐，已經(jīng)為今后深化增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入改革展現(xiàn)了良好前景。

增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入

面臨嚴峻的制度性約束

綜合上述，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入既有其自身發(fā)展的實際要求，更有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的客觀價值。調(diào)研數(shù)據(jù)同樣顯示了農(nóng)民實際擁有大量未發(fā)揮資產(chǎn)性收益作用的財產(chǎn)，增長財產(chǎn)性收入的潛力不可低估。然而，當前農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的進展并不樂觀，仍然面臨著大量歷史遺留的制度性約束，一些制度安排或是阻礙了市場作用的發(fā)揮，或是由于界定不清農(nóng)民的財產(chǎn)關(guān)系，從而對農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加形成制約。因此，只有從根本上理清制度性方面的困擾，才能在宏觀政策設(shè)計上消除增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的現(xiàn)實矛盾。

從總體上分析，土地承包地、農(nóng)民宅基地和農(nóng)村集體資產(chǎn)是阻礙增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的三個主要方面，其面臨不同的制度性約束。

土地承包地經(jīng)營流轉(zhuǎn)面臨的制度性約束

—— 流轉(zhuǎn)期限過短。由于《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的時間不得超過二次承包期限，因而在流轉(zhuǎn)土地過程中，租賃土地者的短期化行為難以避免，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收入普遍低位固化，無法分享到土地增值帶來的收益，合作的長期性與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制缺失。

——產(chǎn)權(quán)不完整。由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，導致土地流轉(zhuǎn)中廣泛存在政府干預(yù)和代民做主現(xiàn)象。并且在財產(chǎn)權(quán)的使用上也沒有獨立的個體法人使用權(quán)利?！稗r(nóng)民集體”的主體虛位造成所有權(quán)代理人村委會在集體決策中表現(xiàn)出明顯的風險偏好傾向以及機會主義行為，不僅可以不承擔決策失敗的經(jīng)濟責任，相反還可以從失敗中獲利。

——政府對土地經(jīng)營者的扶持政策力度不夠。由于流轉(zhuǎn)來的土地只能從事比較收益較低的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，且政府扶植、補貼力度不強，因而土地經(jīng)營者的收益總體不足，導致其無法將增值收益分享給農(nóng)民。

農(nóng)民宅基地入市交易

面臨的制度性約束

——宅基地的用益物權(quán)先天不足，《物權(quán)法》明確界定農(nóng)民的宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)。該法也明確規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、和收益的權(quán)利?！钡唧w到宅基地使用權(quán)時，卻規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，未提及收益權(quán)。可見，宅基地用益物權(quán)在法律上表達模糊、自相矛盾、存在先天不足，以致農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)往往容易受到忽視和侵害。

——農(nóng)村宅基地和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)不完整。首先，《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村宅基地一戶一宅，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。農(nóng)村宅基地的現(xiàn)行制度安排，不利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等流通，農(nóng)村居民宅基地上的房屋只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，資產(chǎn)價值難以得到充分顯現(xiàn)，其抵押、擔保等經(jīng)濟功能缺失。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)民宅基地的商品化屬性越來越明顯，但由于農(nóng)民的宅基地實行集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配制度，使得宅基地的資產(chǎn)價值不能得到充分利用，宅基地被固化在農(nóng)民手中難以實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)。

農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配

面臨的制度性約束

——集體建設(shè)用地不能直接入市。現(xiàn)有國家法律明確規(guī)定，集體建設(shè)用地不能直接入市。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，包括轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，分別采取國家征用和集體轉(zhuǎn)用兩種方式?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，只要土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用就要實行征用，只要土地進入城市范圍，就要實行土地國有，因此農(nóng)村集體不能直接向市場供應(yīng)土地，集體建設(shè)用地必須先轉(zhuǎn)為國有土地才能入市交易。政府對城市建設(shè)用地的壟斷權(quán)力，削弱了集體以及農(nóng)民的談判能力，使得政府能夠以較低的價格從農(nóng)民或村集體手里拿到土地。除此之外，國家確定的征地補償標準相對較低以及對“公共利益”的界定不清，也必然大量誘發(fā)借公共利益名義進行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。地方政府與開發(fā)商結(jié)盟大規(guī)模侵害農(nóng)民土地權(quán)益，造成農(nóng)民難以得到合理的土地利益補償。

——集體資產(chǎn)難以有效流動。農(nóng)村集體資產(chǎn)一方面主體缺位，另一方面數(shù)量不清，導致普遍存在管理混亂，流失嚴重的現(xiàn)象。同時，由于缺乏有效的流動渠道，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)基本處于閑置狀態(tài)，難以通過有效流動實現(xiàn)保值增值，對增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的影響極其有限。

農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是農(nóng)民收入中最具有增長潛力的部分，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，對我國農(nóng)村發(fā)展將產(chǎn)生長期和深遠的影響。阻礙農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的因素不僅是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、農(nóng)業(yè)支持政策不匹配、農(nóng)村資源配置效率低下，農(nóng)民知識文化素質(zhì)不足等，更關(guān)鍵也是最亟待解決的問題是制度層面的一系列約束。當前，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要著力點應(yīng)該是進一步深化以土地為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，及時調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，健全和完善農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的相關(guān)制度體系，通過制度創(chuàng)新加大對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保護力度。