劉薇娜+丁勝利

〔摘要〕近年來(lái)，我國(guó)土地出讓收入增長(zhǎng)迅猛，并與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟(jì)周期顯著相關(guān)。土地出讓收支結(jié)余巨大，國(guó)庫(kù)庫(kù)存增長(zhǎng)較快。目前，我國(guó)土地出讓收支存在的主要問(wèn)題是：“招拍掛”機(jī)制強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)周期和經(jīng)濟(jì)周期，住宅用地供給難以得到根本性提升；地方政府依賴(lài)“土地財(cái)政”收入以及房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，短期內(nèi)難以改變，且這種擠壓其他行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼；土地凈收益率下降，融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注?；诖?，本文從財(cái)稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)有土地；土地出讓收入；土地出讓支出

中圖分類(lèi)號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：10084096（2014）06004805

一、引言

自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政處于長(zhǎng)期預(yù)算赤字的狀態(tài)。從地方政府相對(duì)可自由支配和控制的財(cái)源來(lái)看，土地出讓收入及相關(guān)收益是其重要的財(cái)產(chǎn)來(lái)源[1]。地方政府通過(guò)土地獲得收入的方式主要有三種：一是通過(guò)供應(yīng)土地，包括出讓、租賃國(guó)有土地使用權(quán)等多種供地方式；二是將依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅及相關(guān)稅收納入地方稅收收入；三是利用土地融資，即地方政府融資平臺(tái)利用土地抵押獲取貸款，但這種方式已于2013年開(kāi)始盡現(xiàn)疲態(tài)。本文以土地獲得收入的以上三種方式為依托，以遼寧省大連市為例，對(duì)我國(guó)國(guó)有土地出讓收支存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并從財(cái)稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、大連市土地出讓收支的主要特點(diǎn)

1.土地出讓收入增長(zhǎng)迅猛，受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響大

從總體上看，2003—2013年大連市土地出讓收入呈飛速發(fā)展態(tài)勢(shì)，且與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟(jì)周期顯著相關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，可將大連市近11年的土地出讓收入狀況劃分為四個(gè)發(fā)展階段（如圖1所示）。

第一階段（2003—2007年）。受當(dāng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的大環(huán)境影響，該階段大連市土地出讓收入表現(xiàn)出了飛速增長(zhǎng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這一方面與其土地出讓收入基數(shù)較小有關(guān)；另一方面是由于2007年國(guó)家對(duì)土地出讓收支管理制度進(jìn)行了全面改革，即將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”政策，受大量土地出讓收入集中入庫(kù)影響，當(dāng)年大連市土地出讓收入一舉達(dá)到了152億元。

圖1大連市土地出讓收入

資料來(lái)源：人民銀行大連中心支行國(guó)庫(kù)收支報(bào)表。

第二階段（2008—2009年）。受?chē)?guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑，致使開(kāi)發(fā)商資金鏈緊張，地方用地需求減少，從而導(dǎo)致土地出讓收入增速放緩。與其相適應(yīng)，2008年和2009年大連市土地出讓收入增速減慢。

第三階段（2010—2011年）。2008年我國(guó)實(shí)行寬松的貨幣政策，這使得2009年我國(guó)貨幣供應(yīng)量（M2）同比增長(zhǎng)28%。同期，房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱局面也推動(dòng)了土地出讓收入急劇增長(zhǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致2010年和2011年大連市土地出讓收入達(dá)到頂峰。

第四階段（2012年至今）。受實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速放緩以及一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺(tái)等因素影響，2012年大連市土地出讓收入同比下降58%。短暫下滑之后，2013年大連市房產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)量?jī)r(jià)齊升的局面，土地出讓收入逐月回升，當(dāng)年土地出讓收入同比增長(zhǎng)25%。但是，囿于大連市主城區(qū)可用土地減少以及房地產(chǎn)價(jià)格上漲必然限制非房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)興旺乏力等因素影響，大連市土地出讓收入若回到2010年的高點(diǎn)，困難重重。實(shí)際上，大連市乃至全國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“后土地財(cái)政”時(shí)代。

2.土地出讓支出與收入走勢(shì)趨同，支出結(jié)構(gòu)不合理

2007年國(guó)家對(duì)土地出讓收支管理制度進(jìn)行改革，將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，即土地出讓支出全部從土地出讓收入中安排。因此，大連市土地出讓收支總量及增幅變動(dòng)趨勢(shì)基本一致。具體來(lái)說(shuō)，2010年大連市土地出讓支出的增幅最高，相比2008年增長(zhǎng)了127%；2012年最低，降幅為64%。支出絕對(duì)值最高的年份為2011年，較2008年增長(zhǎng)了近3倍。

土地出讓支出按用途分主要有征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出及其他支出等。2008—2012年，大連市土地出讓支出中35%用于征地和拆遷補(bǔ)償，35%用于城市建設(shè)支出，25%用于土地開(kāi)發(fā)支出，三項(xiàng)支出合計(jì)占比超過(guò)90%（如圖2所示）。支農(nóng)支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、教育資金安排等支出占比均較小。大連市土地出讓支出結(jié)構(gòu)不盡合理。

圖22008—2012年各項(xiàng)土地支出平均占比3.土地出讓收支總體盈余，結(jié)余滾存對(duì)國(guó)庫(kù)庫(kù)存貢獻(xiàn)較大

土地出讓收支結(jié)余是指土地出讓收支軋差后的余額。2008—2013年，大連市土地出讓收支結(jié)余平均占土地出讓收入的28%。除2008年出現(xiàn)土地出讓收不抵支外，2009—2013年土地出讓收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支結(jié)余占當(dāng)年土地出讓收入的比率為最高，分別為25%和74%。

從與國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的關(guān)系來(lái)看，土地出讓收支結(jié)余是近年來(lái)形成巨額國(guó)庫(kù)庫(kù)存的最重要原因之一。2009—2012年，大連市土地出讓收支結(jié)余占其國(guó)庫(kù)庫(kù)存平均比率高達(dá)60%以上，是其國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的重要來(lái)源。

三、土地出讓收支存在的問(wèn)題及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響

1.“招拍掛”機(jī)制強(qiáng)化了土地市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性影響

我國(guó)土地的“招拍掛”機(jī)制，使土地市場(chǎng)在無(wú)形中具有了強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)周期性的作用。在房地產(chǎn)市場(chǎng)上升時(shí)期，政府將增加土地供應(yīng)，并抬升土地出讓價(jià)格；而在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行階段，則減緩?fù)恋毓?yīng)。另外，“招拍掛”機(jī)制還可導(dǎo)致商業(yè)用地價(jià)格明顯高于住宅用地，使政府更傾向于推出商業(yè)用地，進(jìn)而壓縮住宅用地的供應(yīng)[2]。而且，地方政府為了招商引資，還會(huì)以劃撥或者協(xié)議的方式推出土地，也降低了住宅用地的供應(yīng)。就大連市而言，劃撥和掛牌是其土地配置的最主要方式。從大連市近三年的平均情況看，劃撥和掛牌占其總配置面積的比率分別為27%和63%；從總體趨勢(shì)上看，大連市劃撥和協(xié)議占比逐年增加，合計(jì)占比從2011年的24%增長(zhǎng)到2013年的50%（如圖3所示）。

圖32011—2013年大連市土地配置情況

2.“土地財(cái)政”現(xiàn)象在短期內(nèi)難以改變

首先，作為地方政府的可支配財(cái)政收入，土地出讓收入對(duì)地方財(cái)力具有舉足輕重的作用。土地出讓收入與地方政府基金收入高度正相關(guān)。以大連市為例，其土地出讓收入與政府基金收入變動(dòng)趨勢(shì)相同，2007年以前二者收入均相對(duì)較少，2008年開(kāi)始高速增長(zhǎng)，且均在2010年達(dá)到頂峰，其中土地出讓收入同比增長(zhǎng)144%；從土地出讓收入占政府基金收入的比率來(lái)看，2008年以后該比率高達(dá)80%以上，其中2010年竟達(dá)到94%（如圖4所示）。

圖4大連市土地出讓收入和政府基金預(yù)算收入

其次，我國(guó)現(xiàn)行分稅制下國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策，直接影響房地產(chǎn)業(yè)稅收收入在地方級(jí)稅收總收入中所占的比率。作為土地出讓收入的三種方式之一，也是地方政府重要的收入來(lái)源，依附于土地發(fā)展起來(lái)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅及相關(guān)稅收的多寡，將影響地方政府對(duì)該產(chǎn)業(yè)的政策取向。因此，地方政府出于自身財(cái)政收入的考慮，有支持本地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的潛在意愿[3]，并以“微調(diào)”的方式應(yīng)對(duì)中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策。

目前，我國(guó)稅制是在1994年工商稅制改革基礎(chǔ)上形成的，在收入劃分上，建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制框架，即把稅收收入分為中央級(jí)固定收入、地方級(jí)固定收入和中央與地方共享收入三個(gè)層次（如表1所示）。

表1我國(guó)當(dāng)前稅收分級(jí)次劃分情況

中央級(jí)固定收入關(guān)稅；海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅；消費(fèi)稅；鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司等集中交納的營(yíng)業(yè)稅；未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤(rùn)等中央與地方

共享收入增值稅中央分享75%，地方分享25%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，上海市和深圳市分享3%地方級(jí)固定收入營(yíng)業(yè)稅（不含鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅）；地方企業(yè)上交利潤(rùn)；城鎮(zhèn)土地使用稅；城市維護(hù)建設(shè)稅；房產(chǎn)稅；車(chē)船稅；印花稅（不含證券交易印花稅）；耕地占用稅；契稅；煙葉稅；土地增值稅；國(guó)有土地有償使用收入等

從表1中我們可以看到，主體稅種的增值稅、消費(fèi)稅、所得稅基本上歸中央所有，歸地方所有的主要是營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等，這些地方性稅種基本上是和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的。也就是說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣則地方稅收將大幅增長(zhǎng)，反之則地方稅收出現(xiàn)下降。我國(guó)分稅制下主體稅種的稅收收入大部分上繳中央財(cái)政的情況，將導(dǎo)致各地房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r與地方財(cái)政收入狀況密切相關(guān)。基于此，地方政府出于自身財(cái)政收入的考慮，多以“微調(diào)”的方式應(yīng)對(duì)中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策，并且有支持本地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的潛在意愿。以大連市為例，與我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，近年來(lái)大連市上繳的中央級(jí)稅收收入基本占到總收入的60%以上，地方級(jí)稅收收入占到總收入的40%左右。在地方級(jí)稅收收入中，2013年，房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入加上建筑業(yè)地方稅收收入，合計(jì)占地方級(jí)稅收收入的44%，而房地產(chǎn)業(yè)從2003年8月份開(kāi)始被國(guó)務(wù)院明確為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)2003年8月31日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》出臺(tái)，明確房地產(chǎn)是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。時(shí)，當(dāng)年房地產(chǎn)業(yè)稅收收入占大連市稅收收入比率不到6%。但是，自2008年以后，大連市房地產(chǎn)業(yè)稅收收入在地方級(jí)稅收總收入中所占比率較大，均在30%以上，其中2010年該比率達(dá)到了45%（如圖5所示）。

圖5大連市房地產(chǎn)業(yè)稅收收入和地方級(jí)稅收收入

從房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果來(lái)看，2010年我國(guó)出臺(tái)了包括“限購(gòu)令”在內(nèi)的“史上最嚴(yán)厲”的房地產(chǎn)調(diào)控政策，全國(guó)范圍內(nèi)房?jī)r(jià)快速上漲的局面有所遏制。受?chē)?guó)家調(diào)控政策影響，2011年10月至2012年3月大連市房地產(chǎn)銷(xiāo)售面積明顯下降。在稅收收入方面的表現(xiàn)是，2012年大連市房地產(chǎn)業(yè)地方級(jí)稅收收入下降了6%，占大連市地方級(jí)稅收收入的比率為42%，較2011年低5個(gè)百分點(diǎn)。與之相對(duì)應(yīng)，大連市土地出讓收入在2011年1月達(dá)到頂峰之后，開(kāi)始呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，2012年同比下降63%，土地出讓收入急劇減少。在此種情況下，我國(guó)地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，只能從以下兩個(gè)方面采取對(duì)策：一是對(duì)國(guó)家的房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)行“微調(diào)”，以防止房地產(chǎn)業(yè)的回調(diào)對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生影響，比如包括大連市在內(nèi)的全國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，2010年以來(lái)全國(guó)多地都出現(xiàn)了房地產(chǎn)價(jià)格和銷(xiāo)售量齊升的局面（2014年3月大連房地產(chǎn)銷(xiāo)售面積有所減少），我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)陷入了越調(diào)越漲的怪圈；二是加強(qiáng)對(duì)其他領(lǐng)域財(cái)政收入的征收力度，就大連市而言，2012年大連市實(shí)現(xiàn)罰沒(méi)收入和行政事業(yè)性收費(fèi)分別同比增長(zhǎng)42%和36%，明顯快于稅收收入的增速。

因此，在土地出讓收入下降的壓力下，由于中央和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府的可用財(cái)力較少，再加上房地產(chǎn)業(yè)對(duì)其他行業(yè)的帶動(dòng)作用較大，地方政府在面臨中央政府對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控大局和地方政府短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)問(wèn)題的選擇上，更傾向于選擇短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而導(dǎo)致地方政府對(duì)土地及房地產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)性在短期內(nèi)難以改變。但是，土地市場(chǎng)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展在給地方政府帶來(lái)政績(jī)的同時(shí)，也使越來(lái)越多的居民出現(xiàn)了購(gòu)房難甚至購(gòu)不起房的情況，長(zhǎng)此下去，很容易引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，并會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的良性、健康發(fā)展。

此外，值得注意的是，2013年后，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)和銀行業(yè)以外的行業(yè)稅收收入出現(xiàn)了普遍的負(fù)增長(zhǎng)情況，這不僅昭示著我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，還表明了我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)其他行業(yè)的擠壓效應(yīng)日漸凸顯。

3.土地出讓成本上升，融資風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注

土地出讓成本 土地出讓成本包括征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)等五項(xiàng)支出。是土地出讓支出中用于取得土地所支付的補(bǔ)償性費(fèi)用，以及從事土地前期開(kāi)發(fā)所支付的開(kāi)發(fā)費(fèi)用。隨著征地拆遷補(bǔ)償成本、土地開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用等不斷上升，土地出讓成本快速提高。土地出讓成本的增加，使土地出讓收入扣除土地出讓成本后所得的土地出讓凈收益隨之下降。就大連市而言，土地出讓凈收益率 土地出讓凈收益率=土地出讓凈收益/土地出讓收入，土地凈收益=土地出讓收入-土地出讓成本。從2011年的54%大幅下滑到2012年的40%。土地出讓凈收益率下降，再加上步入“后土地財(cái)政”時(shí)期后土地出讓收入總量下降，致使地方政府實(shí)際可支配的土地出讓收入減少，進(jìn)而導(dǎo)致土地出讓收入對(duì)地方財(cái)力的支持力度相應(yīng)減弱。從金融風(fēng)險(xiǎn)上看，截至2012年末，大連市融資平臺(tái)貸款余額達(dá)1 000億元以上，其中主要以土地抵押貸款為主，在土地出讓凈收益率下降的背景下，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升。

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財(cái)稅體制改革，合理分配財(cái)權(quán)事權(quán)

由大連市國(guó)有土地出讓收支情況可知，我國(guó)分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴(lài)土地出讓收入來(lái)緩解財(cái)政支出壓力。目前，我國(guó)主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費(fèi)稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個(gè)層次的稅收。由于我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過(guò)重抑制了土地流動(dòng)效率和正常的市場(chǎng)交易，并會(huì)最終轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者、推高商品房?jī)r(jià)格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加，同時(shí)合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]。基于此，要從根本上解決地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進(jìn)目前的增值稅改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的分稅制度進(jìn)行改革，重新劃分稅收分配體制?？梢詫⒅黧w稅適當(dāng)向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當(dāng)向中央傾斜，逐步降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)。同時(shí)，適當(dāng)增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場(chǎng)和多層次資金市場(chǎng)，增加土地供應(yīng)

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地出讓、租賃、入股，給予國(guó)有土地同等入市的機(jī)會(huì)；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，增加土地供應(yīng)，促進(jìn)土地交易市場(chǎng)化，使市場(chǎng)真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時(shí)，放開(kāi)債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場(chǎng)。

3.嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收支預(yù)算，合理利用收支結(jié)余形成的國(guó)庫(kù)資金

土地出讓收支預(yù)算編制后如無(wú)特殊原因不得隨意變動(dòng)，土地供應(yīng)嚴(yán)格按照供地計(jì)劃執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)或超收、超支。對(duì)土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時(shí)推動(dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的方式，加快國(guó)庫(kù)沉淀財(cái)政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對(duì)我國(guó)土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設(shè)為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務(wù)、醫(yī)療等民生性支出比率，同時(shí)保障資金合理到位，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)用的公開(kāi)化和透明化。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣省三，劉守英，李青土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李軍杰土地調(diào)控應(yīng)著力土地利益的再調(diào)整——兼論當(dāng)前土地調(diào)控的政策效應(yīng)[J]中國(guó)物價(jià)，2007，（10）：57-60

[3]郭慶旺，賈俊雪地方政府行為、投資沖動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]劉紅梅，張志斌，王克強(qiáng)我國(guó)土地財(cái)政收入研究綜述[J]開(kāi)發(fā)研究，2008，（1）：141-144

（責(zé)任編輯：韓淑麗）

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財(cái)稅體制改革，合理分配財(cái)權(quán)事權(quán)

由大連市國(guó)有土地出讓收支情況可知，我國(guó)分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴(lài)土地出讓收入來(lái)緩解財(cái)政支出壓力。目前，我國(guó)主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費(fèi)稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個(gè)層次的稅收。由于我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過(guò)重抑制了土地流動(dòng)效率和正常的市場(chǎng)交易，并會(huì)最終轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者、推高商品房?jī)r(jià)格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加，同時(shí)合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]?；诖耍獜母旧辖鉀Q地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進(jìn)目前的增值稅改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的分稅制度進(jìn)行改革，重新劃分稅收分配體制。可以將主體稅適當(dāng)向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當(dāng)向中央傾斜，逐步降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)。同時(shí)，適當(dāng)增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場(chǎng)和多層次資金市場(chǎng)，增加土地供應(yīng)

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地出讓、租賃、入股，給予國(guó)有土地同等入市的機(jī)會(huì)；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，增加土地供應(yīng)，促進(jìn)土地交易市場(chǎng)化，使市場(chǎng)真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時(shí)，放開(kāi)債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場(chǎng)。

3.嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收支預(yù)算，合理利用收支結(jié)余形成的國(guó)庫(kù)資金

土地出讓收支預(yù)算編制后如無(wú)特殊原因不得隨意變動(dòng)，土地供應(yīng)嚴(yán)格按照供地計(jì)劃執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)或超收、超支。對(duì)土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時(shí)推動(dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的方式，加快國(guó)庫(kù)沉淀財(cái)政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對(duì)我國(guó)土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設(shè)為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務(wù)、醫(yī)療等民生性支出比率，同時(shí)保障資金合理到位，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)用的公開(kāi)化和透明化。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣省三，劉守英，李青土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李軍杰土地調(diào)控應(yīng)著力土地利益的再調(diào)整——兼論當(dāng)前土地調(diào)控的政策效應(yīng)[J]中國(guó)物價(jià)，2007，（10）：57-60

[3]郭慶旺，賈俊雪地方政府行為、投資沖動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]劉紅梅，張志斌，王克強(qiáng)我國(guó)土地財(cái)政收入研究綜述[J]開(kāi)發(fā)研究，2008，（1）：141-144

（責(zé)任編輯：韓淑麗）

四、完善土地出讓收支管理的政策建議

1.深化財(cái)稅體制改革，合理分配財(cái)權(quán)事權(quán)

由大連市國(guó)有土地出讓收支情況可知，我國(guó)分稅制改革的弊端是中央和地方政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，致使地方政府不得不高度依賴(lài)土地出讓收入來(lái)緩解財(cái)政支出壓力。目前，我國(guó)主體稅收（包括所得稅、增值稅、消費(fèi)稅）基本屬于中央稅，依托于土地發(fā)展起來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收基本屬于地方稅。而現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制基本框架是在1994年全面稅制改革后形成的，涉及的稅種主要有12種，包括房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)階段、流轉(zhuǎn)階段和保有階段三個(gè)層次的稅收。由于我國(guó)房地產(chǎn)稅收制度存在明顯的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收過(guò)重抑制了土地流動(dòng)效率和正常的市場(chǎng)交易，并會(huì)最終轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者、推高商品房?jī)r(jià)格。因此建議取消房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加，同時(shí)合并印花稅和契稅，在流轉(zhuǎn)領(lǐng)域僅保留契稅和轉(zhuǎn)讓所得稅[4]。基于此，要從根本上解決地方政府的土地財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)合理劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)。即在繼續(xù)加快推進(jìn)目前的增值稅改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的分稅制度進(jìn)行改革，重新劃分稅收分配體制。可以將主體稅適當(dāng)向地方傾斜，由房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收適當(dāng)向中央傾斜，逐步降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)。同時(shí)，適當(dāng)增加中央政府事權(quán)，減少部分地方政府事權(quán)，使中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)合理匹配。

2.建立多元化土地供給市場(chǎng)和多層次資金市場(chǎng)，增加土地供應(yīng)

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地出讓、租賃、入股，給予國(guó)有土地同等入市的機(jī)會(huì)；允許城市工業(yè)用地自由轉(zhuǎn)換用途，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，增加土地供應(yīng)，促進(jìn)土地交易市場(chǎng)化，使市場(chǎng)真正發(fā)揮在土地資源配置中的作用。同時(shí)，放開(kāi)債權(quán)和股權(quán)融資限制，建立多層次資金市場(chǎng)。

3.嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收支預(yù)算，合理利用收支結(jié)余形成的國(guó)庫(kù)資金

土地出讓收支預(yù)算編制后如無(wú)特殊原因不得隨意變動(dòng)，土地供應(yīng)嚴(yán)格按照供地計(jì)劃執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)或超收、超支。對(duì)土地出讓收支結(jié)余盈余形成的大量沉淀資金，可以采用適時(shí)推動(dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的方式，加快國(guó)庫(kù)沉淀財(cái)政資金流轉(zhuǎn)。

4.明確土地出讓支出的使用方向與比率，提高民生性支出比率

針對(duì)我國(guó)土地出讓支出結(jié)構(gòu)欠合理的狀況，應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有以城市建設(shè)為主體的支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，提高教育、公共服務(wù)、醫(yī)療等民生性支出比率，同時(shí)保障資金合理到位，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)用的公開(kāi)化和透明化。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣省三，劉守英，李青土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李軍杰土地調(diào)控應(yīng)著力土地利益的再調(diào)整——兼論當(dāng)前土地調(diào)控的政策效應(yīng)[J]中國(guó)物價(jià)，2007，（10）：57-60

[3]郭慶旺，賈俊雪地方政府行為、投資沖動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]劉紅梅，張志斌，王克強(qiáng)我國(guó)土地財(cái)政收入研究綜述[J]開(kāi)發(fā)研究，2008，（1）：141-144

（責(zé)任編輯：韓淑麗）