(江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，南昌330003)

1 引言及相關(guān)文獻(xiàn)綜述

住房公共政策是政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)特定目標(biāo)、選擇特定工具、通過對(duì)社會(huì)中各種與住房有關(guān)的利益進(jìn)行選擇與整合、解決住房公共問題、有效增進(jìn)社會(huì)公共利益的活動(dòng)過程。正如習(xí)近平總書記所言，住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬(wàn)戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。世界各國(guó)無(wú)不對(duì)住房制定各種各樣的公共政策，建立適合各自國(guó)情的住房供應(yīng)體系，以保障民眾住房權(quán)利的公平公正實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)住房市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。中國(guó)同樣高度重視住房問題，2013年10月，中共中央政治局首次專題學(xué)習(xí)住房領(lǐng)域情況，會(huì)上明確提出要加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，滿足群眾基本住房需求、實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)。改革開放后尤其是1994年以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行了一系列改革。1994年7月，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革正式開始，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國(guó)城鎮(zhèn)從1998下半年開始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。國(guó)家相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列刺激住房消費(fèi)，鼓勵(lì)和扶持住房消費(fèi)需求的金融、稅收等配套政策。［1］在此背景之下，中國(guó)住房市場(chǎng)得到前所未有的發(fā)展，較好解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下公有住房實(shí)物分配制度帶來(lái)的住房建設(shè)投資不足、住房供應(yīng)短缺、居民住房條件難以改善、住房分配不公平等問題。但是，改革過程中伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展又產(chǎn)生了一些新的問題，最直觀的表現(xiàn)就是房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是否存在泡沫、泡沫程度如何已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)問題并對(duì)此進(jìn)行了大量研究。袁志剛和樊瀟彥構(gòu)建了一個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的局部均衡模型，其研究表明，代理人預(yù)期、銀行信貸行為對(duì)房地產(chǎn)泡沫起到了重要作用。［2］況偉大認(rèn)為，中國(guó)東部地區(qū)存在較嚴(yán)重的住房泡沫，中西部地區(qū)沒有明顯的住房泡沫，并認(rèn)為，預(yù)期投機(jī)和開發(fā)成本是導(dǎo)致住房泡沫的主要因素。［3］昌忠澤認(rèn)為信貸擴(kuò)張、土地財(cái)政以及住房預(yù)售制度是中國(guó)房地產(chǎn)泡沫形成的三大根源。［4］龐曉波和邢戩認(rèn)為住房兼具消費(fèi)、投資和民生工具等屬性于一身，這一特質(zhì)決定了其價(jià)格存在天然的泡沫生成激勵(lì)，因此，只有切實(shí)施行住房市場(chǎng)供給雙軌制，才能從根本上解決高房?jī)r(jià)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。［5］

上述文獻(xiàn)主要運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從需求、供給或者供求的角度進(jìn)行一般分析和模型建構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)解釋我國(guó)房?jī)r(jià)泡沫形成的原因，未將影響房?jī)r(jià)高漲的因素納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架;且對(duì)住房本身的特性關(guān)注不夠，缺乏對(duì)住房公共政策的分析，因而，對(duì)于住房政策問題根源缺乏深刻把握，提出的政策建議缺乏針對(duì)性。在公共政策的分析框架內(nèi)，利益是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而核心的要素，甚至可以說(shuō)公共政策就是對(duì)社會(huì)利益所做的權(quán)威性分配。一般人都承認(rèn)社會(huì)生活中的個(gè)體、群體、利益團(tuán)體和社會(huì)組織具有各自利益的追求和價(jià)值取向，并且承認(rèn)它們之間利益追求上和價(jià)值選擇上的差異性;但是人們往往對(duì)具體的執(zhí)政黨組織和政府部門的利益缺乏思考，或者認(rèn)為都不存在利益追求，或者認(rèn)為它們的利益追求和整個(gè)社會(huì)的利益追求天生就是一致的。這恰恰是一種誤解，其實(shí)，各級(jí)執(zhí)政黨組織，從中央到地方的各級(jí)政府部門，不僅事實(shí)上存在著客觀的利益，而且它們也有著自身的利益要求。［6］公共政策各個(gè)階段起作用的具體個(gè)體都是受托于一定組織機(jī)構(gòu)的代理人，這些具體個(gè)體比如說(shuō)政府官員與其所在公共組織形成一種委托—代理關(guān)系，公共組織與全體公民所構(gòu)成的社會(huì)之間也是一種委托—代理關(guān)系。在這種多重委托—代理關(guān)系中，由于信息不對(duì)稱等因素，公共組織機(jī)構(gòu)有可能追求部門利益，政府官員有可能追求自身利益。奧爾森認(rèn)為政治的、部門的或行業(yè)的、地區(qū)的以及“階級(jí)”的群體，在一定條件下都可以成為分利聯(lián)盟(Distributional Coalitions)，對(duì)政府決策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生消極影響。［7］具體公共政策過程當(dāng)中，不同的政策行動(dòng)主體基于各自不同的利益訴求顯然會(huì)有不同的價(jià)值傾向?？姞栠_(dá)爾最早闡述了政治價(jià)值判斷對(duì)經(jīng)濟(jì)分析的作用，他堅(jiān)信“沒有純粹的‘經(jīng)濟(jì)問題’，只有問題”。［8］公共政策活動(dòng)中的所有階段和環(huán)節(jié)均圍繞政策價(jià)值取向而展開，住房公共政策同樣如此。傳統(tǒng)的房地產(chǎn)價(jià)格泡沫研究過于重視問題因素、事實(shí)因素以及技術(shù)因素，大量使用簡(jiǎn)化模型和量化工具，而輕視甚至忽視利益和價(jià)值因素。本文的研究試圖從利益和價(jià)值博弈的角度探究房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的根源，在政策前景預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上提出政策行動(dòng)建議。

2 房地產(chǎn)價(jià)格泡沫及其成因

房地產(chǎn)價(jià)格泡沫是指由多種因素所引起的房地產(chǎn)價(jià)格脫離內(nèi)在價(jià)值的持續(xù)快速上漲。價(jià)格的上漲并不一定意味著存在泡沫，但是房地產(chǎn)價(jià)格泡沫一定會(huì)表現(xiàn)出價(jià)格持續(xù)快速大幅的上升。房地產(chǎn)價(jià)格的適度上漲應(yīng)該是合理的，但是急劇快速的飆升則可能蘊(yùn)含著泡沫的危機(jī)。測(cè)度房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的方法多種多樣，如指標(biāo)法、模型法、統(tǒng)計(jì)法等，但每種方法都有其局限性。房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的測(cè)度較其他資產(chǎn)困難，因?yàn)榇蠖鄶?shù)不動(dòng)產(chǎn)不是標(biāo)準(zhǔn)商品，任何一個(gè)時(shí)間市場(chǎng)上不動(dòng)產(chǎn)的性質(zhì)或質(zhì)量可能不同于另一個(gè)時(shí)間不動(dòng)產(chǎn)的性質(zhì)或質(zhì)量，這使得不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格序列難以構(gòu)建。［9］約翰·卡爾弗利(John P．Calverley)通過對(duì)南海泡沫到互聯(lián)網(wǎng)泡沫等諸多歷史教訓(xùn)的總結(jié)，構(gòu)建了一個(gè)泡沫典型特征清單，為泡沫早期階段提供了一個(gè)大致的判斷標(biāo)準(zhǔn)。［10］本文在此基礎(chǔ)上結(jié)合房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)際情況構(gòu)建了一個(gè)泡沫指標(biāo)體系。

當(dāng)然，通過上述指標(biāo)體系判斷房地產(chǎn)價(jià)格泡沫并不嚴(yán)格要求每一項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但可以肯定的是，警示房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的指標(biāo)出現(xiàn)得越多，程度越嚴(yán)重，則房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的風(fēng)險(xiǎn)就越大。

2．1 房地產(chǎn)價(jià)格泡沫主要指標(biāo)檢驗(yàn)

2．1．1 房?jī)r(jià)收入比

該指標(biāo)主要反映居民家庭對(duì)住房的支付能力，用于判斷居民住房消費(fèi)需求的可持續(xù)性，體現(xiàn)為房地產(chǎn)價(jià)格與居民平均家庭年收入的比值。也即:房?jī)r(jià)收入比=城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積×商品住宅銷售價(jià)格/城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。

表2 全國(guó)房?jī)r(jià)收入比

表3 上海房?jī)r(jià)收入比

表4 北京房?jī)r(jià)收入比

按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，房?jī)r(jià)收入比一般在1．8～5．5倍之間，發(fā)展中國(guó)家的房?jī)r(jià)收入比一般在3～6倍之間，該比值越大，說(shuō)明居民家庭對(duì)住房的支付能力越低。從表2至表4的數(shù)據(jù)①可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前全國(guó)范圍內(nèi)的房?jī)r(jià)逐年上漲，房?jī)r(jià)收入比已經(jīng)相當(dāng)高，遠(yuǎn)超過國(guó)際上房?jī)r(jià)收入比3～6倍的標(biāo)準(zhǔn)范圍，北京和上海等一線城市的房?jī)r(jià)收入比更是大大超過合理范圍，潛在泡沫風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。

2．1．2 房?jī)r(jià)租金比

根據(jù)投資機(jī)會(huì)評(píng)估的貼現(xiàn)現(xiàn)金流(Discounted Cash Flow，DCF)模型，住房投資的基本價(jià)值是未來(lái)可提供給投資者購(gòu)買住房服務(wù)所能帶來(lái)的現(xiàn)金流量現(xiàn)值，這一住房提供的現(xiàn)金流在有效市場(chǎng)中大致等于房屋的租金收入。房?jī)r(jià)租金比(House Pricerental Ratio)也稱租售比，是指每平方米使用面積的月租金與每平方米建筑面積房?jī)r(jià)之間的比值，用來(lái)衡量一個(gè)區(qū)域房產(chǎn)運(yùn)行狀況，可用來(lái)判斷樓市是否存在泡沫。某種意義上而言，這個(gè)指標(biāo)比房產(chǎn)售價(jià)更能體現(xiàn)房屋供求關(guān)系，可以用來(lái)評(píng)估目前租房合適還是買房合適。因?yàn)槭蹆r(jià)與租金比是反映一個(gè)區(qū)域或者一個(gè)樓盤是否具備良好投資價(jià)值的一個(gè)主要參考指標(biāo)，若售價(jià)與租金比嚴(yán)重失調(diào)，買房不如租房。按照國(guó)際慣例，房?jī)r(jià)一般是月租金的100～200倍。但是計(jì)算房?jī)r(jià)租金比需要限定地區(qū)的租金價(jià)格，目前還難以獲得租金價(jià)格的權(quán)威數(shù)據(jù)，所以計(jì)算比較困難，且難以統(tǒng)一。不過據(jù)趕集網(wǎng)2013年12月發(fā)布的一份《2013年租房市場(chǎng)報(bào)告》顯示，目前全國(guó)平均房租為1 051元/月。北京、上海月均房租分別為1 479元/月、1 328元/月。采用表2至表4的住宅均價(jià)數(shù)據(jù)按每套面積為70m2、90m2粗略估算2012年全國(guó)的房?jī)r(jià)租金比分別為362倍和465倍;北京的房?jī)r(jià)租金比分別為812倍和1 044倍;上海的房?jī)r(jià)租金比分別為753倍和968倍。如此巨大的房?jī)r(jià)租金比意味著房屋的市場(chǎng)價(jià)值與其真實(shí)價(jià)值的偏離已經(jīng)越來(lái)越遠(yuǎn)，潛在的泡沫風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

2．1．3 其他價(jià)格類指標(biāo)

通常情況下，房?jī)r(jià)漲幅應(yīng)與GDP的漲幅一致或大體接近，一旦房地產(chǎn)價(jià)格漲幅大大超過GDP的漲幅，則意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)偏離實(shí)體經(jīng)濟(jì)程度較大，此時(shí)房地產(chǎn)泡沫形成的可能性比較大。一般認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率與GDP漲幅的比率超過2，就可以認(rèn)為房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫。另外，住宅能夠滿足人類居住需求，是價(jià)值很大的消費(fèi)品，其價(jià)格的變化理論上應(yīng)該與CPI變化基本同步。如果房?jī)r(jià)漲幅過大，并大大超過物價(jià)漲幅時(shí)，住宅價(jià)格很可能已經(jīng)偏離其內(nèi)在價(jià)值，此時(shí)房地產(chǎn)價(jià)格泡沫形成的可能性就越大。一般認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率大于10%，同時(shí)房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率與CPI的比率超過4，就可以認(rèn)為房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫。例如，截止到2013年9月底，一線城市北京、深圳和廣州漲幅突出，均接近或超過20%②，而3季度上述地區(qū)的GDP 增長(zhǎng)率分別為 7．7%、9．7%、8．5%，CPI增長(zhǎng)率分別為3．3%、3%、2．8%，由此計(jì)算的房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率與GDP漲幅的比率均超過2倍，房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率與CPI漲幅的比率均超過5倍，房地產(chǎn)價(jià)格泡沫明顯。

2．1．4 投資類指標(biāo)

適度的房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)率有利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如果其增幅過高，則會(huì)造成資源浪費(fèi)、行業(yè)投資結(jié)構(gòu)不合理和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。因此，房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP的比重可以用來(lái)判斷是否投資過熱以及社會(huì)是否對(duì)未來(lái)房?jī)r(jià)預(yù)期過高。房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重從另一個(gè)層面反映房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量之間的關(guān)系，是衡量房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定性、持久性的一個(gè)重要指標(biāo)，可以反映全社會(huì)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)的合理性。如果該比值過大，說(shuō)明房地產(chǎn)投資會(huì)對(duì)其他固定資產(chǎn)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。同時(shí)，從房地產(chǎn)泡沫的歷史來(lái)看，寬松的信貸條件下，房地產(chǎn)貸款增長(zhǎng)過快極易加速房地產(chǎn)泡沫的形成。眾所周知，從我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的資金來(lái)源看，絕大部分是由商業(yè)銀行以貸款形式提供的，因此，房地產(chǎn)貸款占全部貸款總額比重有助于我們考察房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫。另外，房屋空置率也是考察房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的一個(gè)重要指標(biāo)，它可以較好地體現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求狀況?？罩寐试礁撸f(shuō)明供給和需求的差異越大，此時(shí)泡沫可能性增大。2003年至2012年，中國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP的比重、房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重分別平均為10．12%、20．80%，均已達(dá)到泡沫預(yù)警水平。作為房屋空置率替代指標(biāo)的房屋施工面積和竣工面積的比值從2003年的2．26上升至2012年的4．82，房地產(chǎn)貸款占全部貸款總額比重從2003年的11．21%上升至2012年的18．02%，潛在泡沫風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

2．1．5 傳媒及各界高度關(guān)注

人類似乎天然就有一種相信現(xiàn)在或未來(lái)正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的事情與歷史截然不同的本性。不論是開發(fā)商，還是房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、投資者甚至是專家學(xué)者，許多人開始為正在發(fā)生的房?jī)r(jià)上漲尋找各種理由和證據(jù)，比如潛在需求巨大、供給短缺，甚至是人口統(tǒng)計(jì)學(xué)和金融創(chuàng)新等等。大眾對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)注顯然早已超越正常范圍。各色媒體對(duì)房?jī)r(jià)、房產(chǎn)投資的報(bào)道連篇累牘。一些報(bào)道甚至夸大其詞，每年各種富豪榜出爐時(shí)有多少來(lái)自房地產(chǎn)更是讓媒體和公眾津津樂道，這樣的故事渲染出一種氣氛，讓人們的投資欲望無(wú)限高漲。筆者以“房”為關(guān)鍵字在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)(CNKI)進(jìn)行檢索，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，改革開放前，每年涉“房”報(bào)道和研究不足一百篇，1994年以后開始上升到一千篇以上，2006年以后開始急劇攀升至一萬(wàn)篇以上。按文獻(xiàn)來(lái)源統(tǒng)計(jì)的話，中國(guó)證券報(bào)、北京日?qǐng)?bào)、中華工商時(shí)報(bào)等媒體涉“房”報(bào)道和研究都在一千篇以上。許多房地產(chǎn)方面的報(bào)道對(duì)房地產(chǎn)投資獲利的信息加以渲染，并提供房地產(chǎn)投資的指導(dǎo)信息。當(dāng)然也有很多媒體關(guān)注報(bào)道市場(chǎng)中存在的泡沫風(fēng)險(xiǎn)，它們對(duì)投機(jī)者加以指責(zé)，并發(fā)出泡沫風(fēng)險(xiǎn)警告?？傊瑢?duì)房地產(chǎn)的關(guān)注達(dá)到空前的高度，這背后也預(yù)示著某種泡沫的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2．2 房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的成因

像股票、債券等資產(chǎn)一樣，住房?jī)r(jià)格相對(duì)于其他資產(chǎn)價(jià)格的飆升，通常會(huì)鼓勵(lì)資源流向這項(xiàng)資產(chǎn)，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)財(cái)富轉(zhuǎn)移(Displacement);在資產(chǎn)價(jià)格上漲帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)(Wealth Effect)刺激下，流入該項(xiàng)資產(chǎn)的資金將大大超過實(shí)際所需之資金，投機(jī)資金大量涌入后資產(chǎn)市場(chǎng)將達(dá)到狂熱(Fanaticism)，人們對(duì)未來(lái)收益的預(yù)期達(dá)到不切實(shí)際的高度，沒有人關(guān)注資產(chǎn)本身價(jià)值，甚至很多人開始幻想一夜暴富;隨著時(shí)間的延長(zhǎng)和價(jià)格上漲的減速，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較為敏感的投資者開始獲利了結(jié)，但此時(shí)仍有新的投機(jī)資金涌入，從而對(duì)沖了部分資金流出帶來(lái)的影響，當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格終于耗盡了最后一絲上漲后的動(dòng)力之后，獲利空間逐漸變小，沒有新的資金愿意進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)，在缺乏獲利預(yù)期的情況下資金開始加速撤離，資產(chǎn)價(jià)格開始明顯下跌，悲觀情緒開始蔓延，信貸開始收縮，投機(jī)資金遭遇釜底抽薪，資產(chǎn)價(jià)格泡沫開始破裂。擊鼓傳花游戲結(jié)束后，泡沫頂端的資產(chǎn)持有人必然遭受重大損失，甚至破產(chǎn)。如果泡沫只是影響一小部分人，那么對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的沖擊都比較小，一旦資產(chǎn)被為數(shù)眾多的人持有，就有可能引發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。日本20世紀(jì)70年代和80年代后期房地產(chǎn)市場(chǎng)的兩次泡沫破裂對(duì)日本經(jīng)濟(jì)造成的持久沖擊告訴我們不加限制的金融自由化、狂熱的投機(jī)需求再加上政府過度寬松政策的放縱和調(diào)控政策的失誤，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫嚴(yán)重，而房地產(chǎn)泡沫的破裂又會(huì)給經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊。作為公共政策的制定者，要想保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展，政府有必要預(yù)先識(shí)別房地產(chǎn)價(jià)格泡沫并采取相關(guān)措施加以調(diào)控，且越早越好。如果政府坐視不管，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格泡沫聽之任之，泡沫必將隨著形勢(shì)的發(fā)展越來(lái)越嚴(yán)重，最終沒有任何力量能夠控制它，只能任其破滅并承受由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退苦果。中國(guó)的地方政府正沉迷于房地產(chǎn)短期非理性繁榮所帶來(lái)的短期效應(yīng)，放任甚至一定程度上推動(dòng)房?jī)r(jià)非理性地上漲。這與傳統(tǒng)的公共政策分析“政府代表并自覺維護(hù)社會(huì)公眾利益“的假設(shè)明顯矛盾。

2．2．1 扭曲政績(jī)觀下地方政府投資大躍進(jìn)、政府債務(wù)與房地產(chǎn)價(jià)格的惡性循環(huán)

放寬政府本質(zhì)的相關(guān)假設(shè)，回到多重委托代理的視角不難理解房地產(chǎn)泡沫背后政治動(dòng)機(jī)和政府行為。沈立人、戴園晨關(guān)于我國(guó)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的研究表明:地方政府之間不顧條件地搞速度攀比的一個(gè)動(dòng)機(jī)是為地方謀利益，另一個(gè)動(dòng)機(jī)是顯示政績(jī)。如果把后者凌駕于前者之上，往往會(huì)不擇手段。［11］我國(guó)目前仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)允钱?dāng)前改革需要進(jìn)一步深化的問題，我國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展具有至關(guān)重要的影響力;同時(shí)，從激勵(lì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方官員具有經(jīng)濟(jì)人與政治人雙重特性，他們一方面關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，20世紀(jì)80年代以來(lái)的行政性分權(quán)和財(cái)政包干強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī);另一方面，地方官員同時(shí)也關(guān)注政治晉升和政治利益。地方政府官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP、財(cái)稅和利潤(rùn)而競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在“官場(chǎng)”上為晉升而競(jìng)爭(zhēng)。［12］須知，中國(guó)當(dāng)前仍把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)。雖然中央意識(shí)到這種評(píng)價(jià)考核機(jī)制存在諸多問題，并開始強(qiáng)調(diào)淡化地方政府GDP考核，轉(zhuǎn)向更加科學(xué)的發(fā)展指標(biāo)體系，如綠色GDP考核等，但要立即付諸實(shí)施顯然還存在技術(shù)、理念和體制方面的諸多障礙。

住房改革啟動(dòng)以來(lái)，中央和各級(jí)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控就沒有停止過，但時(shí)至今日，調(diào)控的結(jié)果仍然是無(wú)法讓人滿意的。中國(guó)人民銀行每季度進(jìn)行儲(chǔ)戶問卷調(diào)查，結(jié)果總是顯示大部分居民認(rèn)為目前房?jī)r(jià)高得難以接受。有必要拋開無(wú)謂的爭(zhēng)論以及糾纏于表象的就事論事，深刻理解現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制下政府投資沖動(dòng)、地方政府債務(wù)和房地產(chǎn)泡沫之間的演化過程和生成邏輯:中國(guó)地方官員在政績(jī)考核和晉升壓力下展開晉升錦標(biāo)賽;最有效的手段(且有限任期內(nèi)必須短期見效)必然導(dǎo)致地方政府的投資大躍進(jìn)，這時(shí)候低水平重復(fù)建設(shè)、政績(jī)工程等不符合經(jīng)濟(jì)邏輯的事物難以避免;地方政府投資項(xiàng)目資金怎么解決，于是地方政府債務(wù)就出現(xiàn)了，但巨額債務(wù)是需要抵押物的，欠債也終究是要還錢的，靠什么，什么最可靠，顯然是房地產(chǎn)(土地以及建筑在上面的房產(chǎn))了;更重要的是在債務(wù)規(guī)模持續(xù)攀升的情況下，抵押物不能出現(xiàn)貶值，于是房?jī)r(jià)必須保持持續(xù)、穩(wěn)定上漲，房?jī)r(jià)下跌一方面會(huì)引發(fā)土地這一債務(wù)的抵押物貶值土地出讓收入下降，另一方面會(huì)引發(fā)相關(guān)稅收減少，對(duì)還款能力形成直接打擊，二者疊加，債務(wù)鏈條必然破裂，這顯然是地方政府無(wú)法承受之重，此種邏輯下，房?jī)r(jià)泡沫自然不可避免。

2．2．2 地方政府及金融機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)依賴癥推漲房?jī)r(jià)

地方政府通過出讓其擁有的土地資產(chǎn)，獲取相關(guān)收益，由此形成的土地財(cái)政是中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的階段性依靠。［13］土地財(cái)政有一定的合理性，在現(xiàn)代化過程中也有很多國(guó)家通過出讓土地資源獲取財(cái)政收入，進(jìn)而推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。但凡事過猶不及，當(dāng)前地方財(cái)政收入格局中土地出讓收入比重過大。

表5 土地出讓金收入與地方財(cái)政收入關(guān)系 億元，%

從表5可以發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)已產(chǎn)生過度依賴:土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重在一半左右，有的年份甚至超過60%。也可以從另一個(gè)角度審視地方政府對(duì)房地產(chǎn)的財(cái)政依賴水平。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，房?jī)r(jià)的構(gòu)成情況大致如下:土地成本21．7%，稅費(fèi)(9大項(xiàng)116種)15．34%，市政園林成本4．55%，建安成本34．68%，開發(fā)商凈利潤(rùn) 23．73% 。［14］

問題遠(yuǎn)不止于此，地方政府和金融機(jī)構(gòu)等還對(duì)房地產(chǎn)存在過度的經(jīng)濟(jì)依賴和金融依賴。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)總投資占GDP的比重逐年增長(zhǎng)，2012年分別達(dá)到72%和43%，房地產(chǎn)儼然已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等均產(chǎn)生持久而深遠(yuǎn)的影響。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)存在金融依賴:房地產(chǎn)貸款占總貸款20%，加上以房地產(chǎn)為抵押的貸款占40%，再加上體外循環(huán)的信托貸款占60%。［15］

當(dāng)然，有人說(shuō)房?jī)r(jià)泡沫會(huì)導(dǎo)致人民不滿意，而且地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控不力要被約談，地方政府又是限購(gòu)又是限貸的，沒少出政策。但不要忘記一點(diǎn)，只要上述根源性問題不解決，地方政府就沒有動(dòng)力去調(diào)控房地產(chǎn)而僅僅滿足于調(diào)和民眾的不滿意，顯示出我在努力但形勢(shì)不由我的姿態(tài)，讓民眾最終接受房?jī)r(jià)上漲的事實(shí)。中央政府代表社會(huì)公共利益調(diào)控房地產(chǎn)的立場(chǎng)和決心是確定無(wú)疑，但中國(guó)行政區(qū)劃甚廣，層級(jí)眾多，若不從源頭上解決好地方政府及其官員個(gè)體利益與社會(huì)利益的有機(jī)統(tǒng)一，光靠行政命令顯然難以奏效。

3 對(duì)策建議

公共政策分析因政策問題而起，改革也是由問題倒逼而產(chǎn)生的，所以最終必然要求落實(shí)到解決問題的對(duì)策建議上。不妨借用中醫(yī)的觀點(diǎn)，一流的醫(yī)生治本，二流的醫(yī)生治標(biāo)，末流的醫(yī)生亂開藥，如果缺乏望、聞、問、切的科學(xué)步驟，不去把握病灶，而是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，結(jié)果必然是治標(biāo)不治本。如前所述，現(xiàn)實(shí)中存在“GDP導(dǎo)向型政績(jī)考核→地方政府投資沖動(dòng)→政府債務(wù)融資→房地產(chǎn)價(jià)格泡沫”這樣一個(gè)鏈條，那么，要解決房地產(chǎn)價(jià)格泡沫問題就應(yīng)該追本溯源，從源頭性問題的解決開始，完善政績(jī)考核機(jī)制，優(yōu)化地方政府投融資機(jī)制，這樣才能破解地方政府催生房地產(chǎn)價(jià)格上漲的動(dòng)力機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，從供給和需求兩個(gè)方面進(jìn)行調(diào)節(jié)，平衡供求關(guān)系，房地產(chǎn)價(jià)格才有可能重回理性的軌道。

3．1 完善考核機(jī)制，提升政策價(jià)值層次

任何政策的制定和執(zhí)行，其成功與否的最終判斷標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)認(rèn)可的價(jià)值體系，這種價(jià)值體系必然要符合社會(huì)公眾的利益，不能讓社會(huì)公眾滿意的政策絕非優(yōu)善的政策。政策發(fā)揮效能的范圍具有多個(gè)層次，因而公共政策也就具有層次性，以往地方政府在住房政策上過分關(guān)注項(xiàng)目?jī)r(jià)值，而輕視甚至漠視社會(huì)價(jià)值和制度價(jià)值。也就是說(shuō)在地方官員績(jī)效考核和晉升由上級(jí)而不是民眾決定的情況下，地方政府非常關(guān)心房地產(chǎn)價(jià)格上漲帶來(lái)土地財(cái)政增加和融資能力上升所帶來(lái)的良好政績(jī)，而對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)非理性繁榮對(duì)居民幸福指數(shù)以及社會(huì)公平帶來(lái)的損害不怎么關(guān)心。如果不能改變這種“上考下”的模式，我們不妨改進(jìn)考核方式，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府政策價(jià)值的統(tǒng)一，比如在考核中不唯GDP是從，引入民眾評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)等。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確提出完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。住房公共政策績(jī)效是發(fā)展成果的重要指標(biāo)，將居民“住有所居”這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度納入考核，并引入民眾住房滿意度測(cè)評(píng)體系。只有正本清源，釜底抽薪，才能澆滅房?jī)r(jià)泡沫生生不息之原動(dòng)力。

3．2 優(yōu)化政府投資，控制債務(wù)規(guī)模

政府投資沖動(dòng)帶來(lái)的債務(wù)膨脹是地方政府消極對(duì)待甚至主動(dòng)催生房地產(chǎn)價(jià)格泡沫的主要?jiǎng)右?。唯有?yōu)化政府投資，將政府投資項(xiàng)目限制在改善民生的公共物品供給項(xiàng)目上，同時(shí)，區(qū)分公共物品性質(zhì)，對(duì)于城市軌道交通、水、氣、污染物處理等有經(jīng)營(yíng)性收益的準(zhǔn)公共物品投資引入PPP(公共私營(yíng)合作制)、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等多元化投融資機(jī)制，破除公共物品投資對(duì)公共財(cái)政的過分依賴，才能減輕財(cái)政壓力，又能提升投資效率。當(dāng)然對(duì)于義務(wù)教育、國(guó)防、治安等純公共物品而言，由政府財(cái)政負(fù)責(zé)提供是必須的，在財(cái)力不足的情況下也可以通過發(fā)行債券等形式融資。通過上述措施，提升市場(chǎng)效率的同時(shí)也能將地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度范圍內(nèi)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴將顯著減輕。

3．3 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，平衡供給需求

習(xí)近平在中共中央政治局首次專題學(xué)習(xí)住房領(lǐng)域情況時(shí)表示“解決群眾住房問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題”。我們必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，始終圍繞“不斷滿足居民住有所居”的目標(biāo)優(yōu)化住房制度頂層設(shè)計(jì)，從供給和需求兩個(gè)方面開展政策活動(dòng)。正確區(qū)分定位普通商品房和保障性住房?jī)蓚€(gè)市場(chǎng)，明確各自功能。供給方面以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，最終形成高端有市場(chǎng)、中端有支持、低端有保障多層次住房供應(yīng)體系。需求方面適度引導(dǎo)住房投資，嚴(yán)格抑制住房投機(jī)，防止房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快、“購(gòu)房難”等問題發(fā)展成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，正確處理好政府和市場(chǎng)兩種資源配置手段的關(guān)系，綜合考慮住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能、需要和可能的適度平衡，在滿足中低收入家庭住房保障的同時(shí)要防止陷入福利陷阱。加強(qiáng)和規(guī)范資金籌集管理，落實(shí)土地、稅收等相關(guān)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理和審計(jì)，防止地方政府虛報(bào)完成任務(wù)，以非保障性住房抵頂?shù)扰撟骷傩袨?。只要政策措施到位，企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的體制機(jī)制是可以建立起來(lái)的。一旦形成各方面共同參與的局面，保障性住房有效供給也就有保障。強(qiáng)化分配和后續(xù)管理，對(duì)收入財(cái)產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、以保障性住房違規(guī)集資建房等問題嚴(yán)厲查處，讓保障性住房真正分配給需要保障的中低收入家庭，讓保障性住房真實(shí)的供給和需求匹配起來(lái)。寶馬車主享受保障房和單位借保障房名義集資建房等現(xiàn)象一旦存在，保障房的真實(shí)供給和需求顯然難以平衡，真正需要保障的對(duì)象要么望房興嘆，要么被迫擠入普通商品房市場(chǎng)。因此，政府在保障房領(lǐng)域的重點(diǎn)應(yīng)該聚焦于資源組織、規(guī)則制定、分配管理以及最低住房保障需求的滿足。

政府應(yīng)淡化對(duì)普通商品房市場(chǎng)的行政干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)化政策工具的運(yùn)用。黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并作出了加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系的戰(zhàn)略部署。以往的房地產(chǎn)調(diào)控中，政府行政干預(yù)手段運(yùn)用過度，市場(chǎng)化的調(diào)控手段運(yùn)用不夠，住房市場(chǎng)的問題難以解決。政府在商品房市場(chǎng)上應(yīng)該聚焦于市場(chǎng)公平秩序的建立和維護(hù)。信貸、稅收等經(jīng)濟(jì)手段有機(jī)結(jié)合，區(qū)別住房剛性需求、投資性需求和投機(jī)性需求，采取差異化政策區(qū)別對(duì)待，對(duì)于投機(jī)性需求尤其要實(shí)施精準(zhǔn)的定點(diǎn)打擊。投機(jī)性需求作為房地產(chǎn)價(jià)格泡沫產(chǎn)生的直接動(dòng)因，限購(gòu)、限貸等政策工具基本已被證明失效，在解決了政府調(diào)控動(dòng)力的基礎(chǔ)上，最有效的手段非房產(chǎn)稅莫屬。加快建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享。③在此基礎(chǔ)上，中央層面盡快推動(dòng)房產(chǎn)稅在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。稅制的設(shè)計(jì)應(yīng)該簡(jiǎn)單、易行、有針對(duì)性，對(duì)存量和增量一視同仁，設(shè)置一個(gè)較為寬泛的免征面積，④稅率采用超額累進(jìn)制，計(jì)稅依據(jù)按照權(quán)威部門分區(qū)域、地段統(tǒng)計(jì)均價(jià)并按照70年產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直線折舊。⑤如此一來(lái)，持有多套住房待價(jià)而沽的投機(jī)者們將受到極大打擊，持有成本的增加將有效增加住房供給，因?yàn)榇藭r(shí)住房存量將有效逼出;同時(shí)也將有效降低住房需求，因?yàn)樾峦稒C(jī)性需求者的收益預(yù)期將大打折扣。再加上中央重拳反腐，不動(dòng)產(chǎn)登記制度將讓部分房產(chǎn)腐敗者忌憚而禁行。輔之以差異化的信貸政策，可以預(yù)期，住房市場(chǎng)上的諸多亂象將逐漸消亡，市場(chǎng)上的需求者將以剛性需求者和改善性需求者為主。如果既沒有地方政府的強(qiáng)烈助推欲望，又沒有房產(chǎn)投機(jī)者的推波助瀾，房地價(jià)格泡沫自然也就成為無(wú)源之水，無(wú)本之木。

4 結(jié)論

房地產(chǎn)價(jià)格的適度上漲應(yīng)該是合理的，但是急劇快速的飆升則可能蘊(yùn)含著泡沫的危機(jī)，這既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益及社會(huì)和諧穩(wěn)定。中國(guó)目前仍存在“GDP導(dǎo)向型政績(jī)考核→地方政府投資沖動(dòng)→政府債務(wù)融資→房地產(chǎn)價(jià)格泡沫”這樣一個(gè)鏈條，地方政府正沉迷于房地產(chǎn)短期非理性繁榮所帶來(lái)的短期效應(yīng)，放任甚至一定程度上推動(dòng)房?jī)r(jià)非理性地上漲。因此，有必要采取完善政績(jī)考核機(jī)制、提升政策價(jià)值層次、優(yōu)化政府投資、控制債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、平衡供給需求等手段加以調(diào)控。

注 釋:

① 采用溫家寶在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)提到的數(shù)據(jù)。

② 房?jī)r(jià)漲幅的數(shù)據(jù)來(lái)源于:中國(guó)新聞網(wǎng)．三季度中國(guó)十大城市新房漲幅首超二手房［EB/OL］．http://finance．chinanews．com/house/2013/10 －08/5352075．shtml．

③ 國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)相關(guān)職能進(jìn)行整合，明確由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管等職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門。

④ 如人均50～60m2內(nèi)免征，既能有效打擊投機(jī)性需求，又能減少政策推行阻力。

⑤ 在房產(chǎn)評(píng)估不發(fā)達(dá)且存在合謀的情況下，這樣做最簡(jiǎn)單有效。計(jì)稅依據(jù)的確定就像政府按區(qū)域、地段單價(jià)確定契稅的征收一樣簡(jiǎn)單可行;同時(shí)，我們知道現(xiàn)實(shí)中很多單位和部門借保障房名義低價(jià)享受福利房，按此法征稅則這種打擦邊球的做法能夠有效遏制，因?yàn)榧词沟蛢r(jià)買房也要按照市場(chǎng)價(jià)征稅，再考慮到此類人群往往是多套房的產(chǎn)權(quán)所有者，房產(chǎn)稅的嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)讓他們認(rèn)真計(jì)算其中的收益成本。

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