李海英

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府購買社會服務(wù)已經(jīng)成為一種趨勢，黨的十八屆三中全會提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。這無疑是在我國全面深化改革的戰(zhàn)略部署中的一項重要舉措。檔案工作也不例外，在全國檔案局館長會議上，楊冬權(quán)局長的講話中也提出，各級檔案部門要對全部事務(wù)進行研究，把可向社會購買的事務(wù)性管理服務(wù)，從由檔案工作人員進行，改為以購買服務(wù)的方式進行，積極穩(wěn)妥推廣購買服務(wù)。

就北京而言，早在幾年前，就有一些機關(guān)、企事業(yè)單位因檔案人員、庫房緊張，技術(shù)缺乏等問題，就嘗試著將部分檔案的保管、整理、數(shù)字化等工作以有償服務(wù)的形式外包給社會上的檔案服務(wù)機構(gòu)進行，并取得了比較好的效果，一方面解決了這些單位的難題，另一方面也減輕了檔案工作人員的工作強度。

在國外，政府購買社會服務(wù)已經(jīng)被廣泛接受，被認為是一種提升社會服務(wù)質(zhì)量與效率的途徑。且國外的商業(yè)性的檔案管理機構(gòu)也非常普及，美國稱之為“文件中心”，英國稱“中間檔案館”，前蘇聯(lián)稱“機關(guān)聯(lián)合檔案館”，馬來西亞稱“文件服務(wù)中心”。它是一種獨立于機關(guān)之外，具有社會化、集約化和專業(yè)化為一身的半現(xiàn)行文件①管理機構(gòu)，具有保管、服務(wù)和處置等職能。以文件中心的發(fā)源地美國為例，有兩種文件中心類型——政府文件中心和商業(yè)性文件中心。政府文件中心包括聯(lián)邦、州及以下級別政府文件中心，共有15個，是由聯(lián)邦政府建立的，為聯(lián)邦政府機構(gòu)服務(wù)的非營利性機構(gòu)，統(tǒng)一由美國國家檔案與文件署領(lǐng)導和管理，屬于聯(lián)邦檔案系統(tǒng)。商業(yè)性文件中心是由私人創(chuàng)辦的營利性機構(gòu)，為工商企業(yè)提供現(xiàn)代化服務(wù)[1]。

而我國檔案社會服務(wù)機構(gòu)均為商業(yè)性的服務(wù)機構(gòu)，有政府建立的，也有私人創(chuàng)建的，它們的共同點：一是經(jīng)營范圍不受限制，既為政府部門服務(wù)，也為社會各界服務(wù)；二是都是營利性的；三是建立的時間都不長。由政府創(chuàng)辦的檔案社會服務(wù)機構(gòu)，一般是各省（市）檔案局（館）下面建立的檔案服務(wù)中心，由于規(guī)模小、數(shù)量有限不能滿足各級政府部門的需求。由私人創(chuàng)建的檔案社會服務(wù)機構(gòu)雖具有一定的規(guī)模，但是起步晚，正在發(fā)展過程中。

正是由于上述檔案服務(wù)機構(gòu)的特點，我國的檔案社會服務(wù)市場還只是處在起步階段，存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：一是檔案服務(wù)的市場還是自發(fā)無序發(fā)展狀態(tài)，從事檔案服務(wù)機構(gòu)和人員良莠不齊，既有國有的企業(yè)，也有民營的企業(yè)，既有設(shè)施設(shè)備較為完備、資金雄厚的大型企業(yè)，也有房無一間的皮包公司。從業(yè)人員也是既有檔案資深的人員，也有不具備檔案知識剛畢業(yè)的學生。二是檔案行政管理部門監(jiān)管缺失。檔案管理的社會服務(wù)還沒有準入的門檻，有關(guān)檔案管理服務(wù)的業(yè)務(wù)規(guī)范、質(zhì)量標準還沒有出臺，因此，致使檔案管理服務(wù)水平參差不齊。三是檔案社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)育不夠成熟，市場不夠活躍?，F(xiàn)有的提供檔案管理服務(wù)的機構(gòu)發(fā)展與需求還有一定距離，檔案服務(wù)機構(gòu)發(fā)展比較緩慢，數(shù)量不多，實力不夠強，同時，一些檔案社會服務(wù)機構(gòu)中專業(yè)人才緊缺，管理經(jīng)驗不足，整體發(fā)展水平不高，加之提供檔案社會服務(wù)機構(gòu)與需求增長之間的信息不夠暢通，造成市場不夠活躍。

由于檔案工作是一項重要的工作，它與其他服務(wù)性工作有所不同，它有一定的機密性。它保管的檔案記載著一個單位乃至國家的重要信息，其中有部分是涉密的或者是敏感的內(nèi)容，在一個時期內(nèi)是不易公開的。將檔案管理外包給檔案社會服務(wù)機構(gòu)直接涉及的就是檔案實體和內(nèi)容的安全，因此建立購買檔案管理服務(wù)的監(jiān)管體系對其進行監(jiān)管是必要的，更是必須的，這是毋庸置疑的。購買檔案管理服務(wù)的監(jiān)管體系包括：檔案行政管理部門監(jiān)管、行業(yè)學會的自律與監(jiān)督、社會公眾和媒體等多方位的監(jiān)督。

一、行政管理部門監(jiān)管

“沒有規(guī)矩不成方圓”，沒有監(jiān)管就不會有良好的秩序。在當今社會中，要使一件新生事物具有生命力，需要從監(jiān)管的角度入手，將其納入法律規(guī)定的范圍之中，唯有如此，才能使其良性發(fā)展。并且在法治社會下的向社會購買檔案管理服務(wù)不應(yīng)也不允許存在監(jiān)管的“真空帶”，否則必然會使向社會購買檔案管理服務(wù)的創(chuàng)新活動以無序的結(jié)果告終。

作為政府管理檔案事務(wù)的職能部門檔案行政管理部門對向社會購買檔案管理服務(wù)進行監(jiān)管具有義不容辭的職責，不能因?qū)n案管理服務(wù)交給檔案社會服務(wù)機構(gòu)而免除相應(yīng)的責任成為所謂的“甩手掌柜”。這就是說政府的責任并沒有因購買服務(wù)的行為而轉(zhuǎn)移，其仍需要就相關(guān)的服務(wù)承擔最終的責任。因此檔案行政管理部門要做到以下幾個方面：

（一）完善法律法規(guī)相關(guān)配套的規(guī)章制度

目前國家出臺了規(guī)范政府購買服務(wù)的法律《中華人民共和國政府采購法》，還有《合同法》、《招標投標法》、《預(yù)算法》以及一些相關(guān)的配套制度，作為檔案行業(yè)的要求還需要檔案行政管理部門出臺有關(guān)購買檔案管理服務(wù)的政策性、制度性的指導性規(guī)范文件，來發(fā)揮監(jiān)管服務(wù)職能。首先，要明確向社會購買檔案管理服務(wù)的范圍，根據(jù)檔案管理工作的特點和要求，明確哪些服務(wù)可以買、哪些不能買，這是順利開展向社會購買檔案管理服務(wù)工作的前提和基礎(chǔ)，也是向社會購買檔案管理服務(wù)實踐的難點所在，要因地制宜研究制定向社會購買檔案管理服務(wù)指導性目錄，并向社會公布。指導性目錄中還應(yīng)明確購買服務(wù)的禁止性要求，做到既要推動向社會購買檔案管理服務(wù)，也要確保檔案行政管理部門全面正確履行職能，防止將不適合社會力量承擔的檔案管理服務(wù)項目推向市場。其次，要提出向社會購買服務(wù)的市場準入制度，將檔案管理服務(wù)列為特許經(jīng)營活動范圍內(nèi)。目前國家已經(jīng)把關(guān)乎國計民生的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，列為特許經(jīng)營的范圍了。而檔案工作是關(guān)乎一個單位乃至國家的安全，也應(yīng)列為特許經(jīng)營的范圍內(nèi)。凡是要進行檔案管理服務(wù)的機構(gòu)，除到工商局登記注冊外，還要到檔案行政管理部門審批、備案。再者，要建立備案制度。機關(guān)、企事業(yè)單位向社會購買檔案管理服務(wù)后，要向檔案行政管理部門備案。備案的內(nèi)容包括服務(wù)項目、內(nèi)容、期限，供應(yīng)商名稱、地址等，作為檔案行政管理部門監(jiān)管的依據(jù)之一。最后，要建立向社會購買檔案管理服務(wù)的風險評估與預(yù)警機制，在購買檔案管理服務(wù)的同時就要考慮好配套的監(jiān)督與評估指標體系，預(yù)防可能出現(xiàn)的風險。endprint

（二）事中、事后監(jiān)管

經(jīng)過特許經(jīng)營審核后的檔案服務(wù)機構(gòu)，檔案行政管理部門要對其經(jīng)營活動進行過程監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容包括：一是監(jiān)督檔案社會服務(wù)機構(gòu)履行法定義務(wù)和合同規(guī)定的義務(wù)的情況；二是檔案社會服務(wù)機構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量以及安全的情況；三是接受公眾對檔案社會服務(wù)機構(gòu)的投訴，并對投訴進行分類、判斷，要求檔案社會服務(wù)機構(gòu)改進；四是每年向上級主管部門提交年度監(jiān)督檢查報告；五是在危及或者可能危及檔案安全等緊急情況下，臨時接管特許經(jīng)營項目。這需要檔案行政管理部門要定期檢查，獲取相關(guān)信息，制定檔案管理服務(wù)的質(zhì)量標準、業(yè)務(wù)規(guī)范等等，以確保監(jiān)管落到實處。

二、行業(yè)學會的自律與監(jiān)督

行業(yè)監(jiān)督是通過集服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，聯(lián)系企業(yè)與政府以及市場之間的橋梁、紐帶為一體的行業(yè)協(xié)會進行的，在國外稱之為第三方組織監(jiān)督，是指獨立的第三方組織對檔案社會服務(wù)機構(gòu)的是非曲直進行客觀的實事求是的監(jiān)督、評估，它可以彌補檔案行政部門監(jiān)管中的不足。它制定的評估標準具有相當強的科學性，是檔案社會服務(wù)機構(gòu)進行科學管理的依據(jù)，從而促使檔案服務(wù)機構(gòu)的行為更加規(guī)范，以此提升檔案社會服務(wù)機構(gòu)的信譽。而我國現(xiàn)實條件下，行業(yè)協(xié)會或行業(yè)學會雖具有上述組織性質(zhì)和職能，但是它們的公信力還不夠高。它們或多或少都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，所以并不是純粹意義上的第三方組織。

目前檔案行業(yè)只是由檔案工作者和檔案管理及研究單位自愿聯(lián)合發(fā)起成立，是經(jīng)社會團體登記管理機關(guān)核準登記的非營利性社會團體，即檔案學會。它同樣具有服務(wù)行業(yè)、行業(yè)自律、學術(shù)交流、協(xié)調(diào)監(jiān)督、橋梁紐帶等作用。在當下還沒有其他社會團體組織的情況下，檔案學會應(yīng)該擔當起行業(yè)監(jiān)督的責任。

檔案學會可以通過自律職能和建立并實施服務(wù)質(zhì)量評價體系來行使監(jiān)督。首先，發(fā)揮自律職能，建立檔案行業(yè)的自律機制，制定和遵守有利于市場規(guī)范競爭的行規(guī)行約、會員守則，使行業(yè)會員加強自我約束，樹立良好的職業(yè)形象。其次，建立并實施服務(wù)質(zhì)量的評估體系。建立檔案服務(wù)的評估體系，其中要有科學的質(zhì)量評估標準和服務(wù)結(jié)果的評價標準及評估方法，還要引入專家、學者、民眾的建議，以確保結(jié)果的公正合理。同時，還要注重平時收集、整理并發(fā)布檔案服務(wù)機構(gòu)的運作信息，定期運用收集到的信息和建立的評估體系對檔案社會服務(wù)機構(gòu)的運作績效進行評估，向社會公布評估結(jié)果，以達到行業(yè)監(jiān)督的目的。

三、社會公眾和媒體的監(jiān)督

社會公眾監(jiān)督是社會監(jiān)督中最直接廣泛的形式之一，由于目前向社會購買檔案管理服務(wù)，一般是各單位，公民個人很少有這樣的需求，因此公眾對其關(guān)注度不是很高，只是業(yè)內(nèi)人士對其有一定的關(guān)注度。但是隨著社會的發(fā)展，向社會購買檔案管理服務(wù)的活動會越來越得到公眾的關(guān)注、監(jiān)督。公眾監(jiān)督主要體現(xiàn)在：被服務(wù)者行使監(jiān)督，利用者行使監(jiān)督，社會公眾監(jiān)督。

大眾媒體的監(jiān)督在西方被視為除立法、司法和行政之外的“第四權(quán)力”，它是通過各種媒體對社會權(quán)利、公共政策、社會事態(tài)中的偏差行為進行披露，提出批評和建議，促使其向好的方向轉(zhuǎn)化的社會監(jiān)督活動。它具有監(jiān)督形式的公開性、監(jiān)督范圍的廣泛性，傳播速度快、擴散方式多樣化等優(yōu)點，可以起著不可或缺的監(jiān)督作用。隨著向社會購買檔案管理服務(wù)的市場越來越活躍，媒體是不會放過對其監(jiān)督。

注釋：

①半現(xiàn)行文件。根據(jù)文件周期理論，文件從其形成直至最后銷毀或作為檔案永久保存是一個完整的生命運動過程，在這個生命運動過程中，自然形成了文件的三種價值形態(tài)，從而使文件表現(xiàn)出三個階段性特征，即：文件的現(xiàn)行期、半現(xiàn)行期和非現(xiàn)行期。半現(xiàn)行文件是指文件內(nèi)容針對的社會活動已經(jīng)結(jié)束，文件現(xiàn)行期也隨之結(jié)束，現(xiàn)行價值消失的文件。它的主要用戶是文件形成單位。

參考文獻：

[1]黃霄羽.國外文件中心的發(fā)展歷史、特點與趨勢.中國檔案報，2010年6月17日第三版.

作者單位：北京市檔案局endprint