黃劍川

國家財政的“財”即是錢，“政”就是政治，兩者緊密相聯(lián)，體現(xiàn)了財權(quán)與政權(quán)的統(tǒng)一。而預(yù)算是具有法律效力的財政收支計劃，是現(xiàn)代國家財政的核心，也是國家運(yùn)用公共權(quán)力配置財政資源的基本手段，也就是我們常說的國家的“錢袋子”。

這個“錢袋子”可不是政府的“錢袋子”，而是人民的“錢袋子”，是國家的預(yù)算。

誰當(dāng)家作主“錢袋子”，是國家預(yù)算制度的核心。預(yù)算制度是由憲法來確立預(yù)算權(quán)的分工與制約機(jī)制，是現(xiàn)代國家政治制度的重要內(nèi)容。人民當(dāng)家作主是中國特色社會主義民主的本質(zhì)和核心，當(dāng)“錢袋子”的家、作“錢袋子”的主，這是人民當(dāng)家作主的真正實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。人民當(dāng)家作主“錢袋子”并不局限在審查批準(zhǔn)這個環(huán)節(jié)，實(shí)際上還具體包括在預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、決算的全過程中。

為什么要當(dāng)家作主“錢袋子”

第一，國家預(yù)算公共財政的本質(zhì)要求。公共財政是預(yù)算的首要目標(biāo)，主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動或財政運(yùn)行機(jī)制。預(yù)算作為公共財政運(yùn)行的載體，是政府活動的財力保障，也是制約與監(jiān)督政府活動的關(guān)鍵。預(yù)算首先是一個民主過程。公民按照自己的意愿選舉人大代表，并通過自己選舉的代表審查和批準(zhǔn)預(yù)算并監(jiān)督政府執(zhí)行，預(yù)算決策要能夠反映公民的意愿。其次，預(yù)算還是一個廣義的立法實(shí)踐過程，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得改變。因此，預(yù)算體現(xiàn)了以下原則：一是民主性原則。預(yù)算要反映大多數(shù)人的意愿，實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，就必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障。二是規(guī)范性原則。預(yù)算過程必須遵循嚴(yán)格的法定程序，預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、決算等過程都要在法制的基礎(chǔ)之上進(jìn)行，這是堅持預(yù)算即法律、保障預(yù)算硬約束的基本要求。三是完整性原則。預(yù)算必須包括政府的全部公共收支，反映全部財政活動，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動。四是公開性原則。這是民主化預(yù)算管理的要求，包括三個方面：預(yù)算過程即預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、決算必須公開，預(yù)算內(nèi)容即預(yù)算收支的具體科目必須公開，預(yù)算績效即預(yù)算收支評估必須公開，向社會公布，接受社會監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)。

第二，人民行使管理國家權(quán)力的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。我國憲法規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這個制度的核心是保證人民當(dāng)家作主，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。財政為庶政之母。以財權(quán)為抓手，當(dāng)家作主“錢袋子”，行使好人大對預(yù)算的決定權(quán)，是把人民行使管理國家權(quán)力落到實(shí)處的具體體現(xiàn)，是人民意志和愿望的反映，是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容。

第三，防治腐敗的現(xiàn)實(shí)需要。財政資金管理和使用一直都是反腐倡廉建設(shè)的一個重點(diǎn)領(lǐng)域，也是社會各界和人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。通過各種腐敗行為和現(xiàn)象，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論腐敗的具體內(nèi)容、方式、花樣如何，其最終往往都與政府預(yù)算、公共資金的運(yùn)行使用狀況密切相關(guān)。歷年來的審計發(fā)現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中存在許多管理不規(guī)范和政策執(zhí)行不到位的問題。一些部門利用職權(quán)，隱瞞財政資金，擠占、截留、挪用專項資金，不僅導(dǎo)致財政資金效率低下，而且還造成大量資金流入“小金庫”，成為許多腐敗的“溫床”。同時，加強(qiáng)新時期領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)，是黨中央提出的一項重大戰(zhàn)略決策。長期以來，公務(wù)接待、公務(wù)用車、公款旅游等公務(wù)消費(fèi)居高不下，文山會海屢禁不止，各種名目的節(jié)慶、達(dá)標(biāo)評比活動層出不窮。這些不良風(fēng)氣的存在，有著復(fù)雜而深刻的原因，其中最重要的一條，就是財政預(yù)算的管理不規(guī)范、監(jiān)督不力，一些不該花的錢花起來太方便、太容易。因此，從源頭上預(yù)防腐敗，管控好預(yù)算正是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有財政資金規(guī)范了，政府的行政行為才能規(guī)范，才能盡快推動政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”。

怎樣當(dāng)家作主“錢袋子”

第一，全口徑預(yù)算監(jiān)督管理。

當(dāng)家作主“錢袋子”，首要的是讓所有的錢都裝進(jìn)“錢袋子”。黨的十八大報告明確指出，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。全口徑預(yù)決算要求對全部政府性收入支出，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的管理。凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入預(yù)決算管理。從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算作為行政內(nèi)部控制與立法外部控制的管理工具，最終實(shí)現(xiàn)政府對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，進(jìn)而確保整個政府活動對公民負(fù)責(zé)。

我國目前預(yù)算體系包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算四個方面的預(yù)算。當(dāng)前，一方面，著力解決預(yù)算體系中一直存在不統(tǒng)一、不完整、不規(guī)范的問題。把游離于預(yù)算之外的非稅收入全部納入預(yù)算，編實(shí)部門預(yù)算，將支出預(yù)算細(xì)化到具體單位和項目;完善基金預(yù)算編制，統(tǒng)籌安排結(jié)余資金，加快基金預(yù)算支出項目庫建設(shè);統(tǒng)一編報國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍，逐步提高國有資本收益上繳比例;規(guī)范社會保險基金預(yù)算編制，推進(jìn)社會保險基金預(yù)算制度化。特別是要建立健全債務(wù)預(yù)算制度，重點(diǎn)解決地方政府債務(wù)收支沒有預(yù)算，以政府融資平臺為工具籌集資金，不斷加大政府債務(wù)風(fēng)險的亂象。

另一方面，切實(shí)加大預(yù)算審批監(jiān)督的廣度和深度。改革現(xiàn)有的預(yù)算審批監(jiān)督模式，借鑒立法法規(guī)定的立法案審議程序，人大的各專門委員會按職責(zé)分工，對預(yù)算案的相關(guān)部分、對口的部門預(yù)算進(jìn)行初步審查。如有關(guān)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等由教科文衛(wèi)委員會初審;農(nóng)業(yè)、水利等由農(nóng)業(yè)委員會初審;司法、民政等由內(nèi)務(wù)司法委員會初審;交通、建設(shè)、經(jīng)貿(mào)等由經(jīng)濟(jì)委員會初審。新設(shè)或充實(shí)完善預(yù)算委員會，根據(jù)各專委會的初審意見進(jìn)行匯總，并統(tǒng)一審查。這有利于發(fā)揮有關(guān)專委會自身優(yōu)勢和預(yù)算委員會專業(yè)特長，進(jìn)一步拓展人大預(yù)算審批監(jiān)督的廣度和深度，逐步實(shí)現(xiàn)由程序性向?qū)嵸|(zhì)性審查的轉(zhuǎn)變。

第二，取之于民有度，用之于民有道。

當(dāng)家作主“錢袋子”要心中有“數(shù)”，以公共財政為目標(biāo)。這個“數(shù)”既要知道錢從哪來、有多少等具體數(shù)據(jù)，又要明白誰在花錢、花錢干什么以及錢是怎么花的。鄧小平同志在談到預(yù)算時就指出：“數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策?！?

取之于民有度，（1）收入的盤子不能都是基數(shù)加增長，財政的增長更不是想定多少就多少，簡單下個目標(biāo)就行了，必須科學(xué)合理的預(yù)測分析與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際相適應(yīng)。（2）稅收法定，這個“法”應(yīng)是全國人大制定的法律，而不是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，因為財政權(quán)和征稅權(quán)是國家主權(quán)的體現(xiàn)，直接關(guān)系每個公民的財產(chǎn)利益。非稅收入必須嚴(yán)格限制，避免有的地方為了追求政績，非稅收入增長過快、占比過大，加重公民的負(fù)擔(dān)。（3）土地財政“賣地生財”愈演愈烈，一些地方靠“賣地為生”，寅吃卯糧，難以為繼。一方面要明確地方政府的支出責(zé)任，財權(quán)和事權(quán)相對稱統(tǒng)一;另一方面要完善政績考核體系，有效遏制地方政府片面追求GDP增長而大干快上的賣地沖動。

用之于民有道，（1）以民生為本，走公共財政之道。君子愛財、取之有道，政府花錢既要取之有道，更要用之有道。面對地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)，最終“買單”的是人民。當(dāng)務(wù)之急是立法規(guī)范地方政府債務(wù)的“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌投融資、財稅等體制改革，完善政績考核和問責(zé)機(jī)制，疏堵并舉、雙管齊下，健康發(fā)展。（2）牢固樹立預(yù)算即法的理念，先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的剛性。（3）切實(shí)樹立為民理財?shù)乃枷耄瑘猿謪栃泄?jié)約，勤儉辦一切事業(yè)，嚴(yán)格控制一般性支出，大力壓縮行政成本。同時，改變“重收入、輕支出，重分配、輕管理”的現(xiàn)象，整合財政、審計等的監(jiān)督管理，定量與定性相結(jié)合、績效評價與績效分配、績效問責(zé)相結(jié)合，著力提高財政資金的效益。

第三，讓預(yù)算在陽光下運(yùn)行。

預(yù)算權(quán)是國家制度的基石，預(yù)算法有經(jīng)濟(jì)憲法之稱。預(yù)算權(quán)中的決策權(quán)、分配權(quán)、使用權(quán)屬于預(yù)算的行政權(quán)，人大對預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，公眾或納稅人對預(yù)算的決定權(quán)屬于民主權(quán)。根據(jù)人民主權(quán)的憲法原則，民主權(quán)決定行政權(quán)。讓預(yù)算在陽光下運(yùn)行，必須貫穿于預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、決算等預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的全過程，既要公開政府各項行政權(quán)的權(quán)力清單，也要公開民主權(quán)的權(quán)力清單。

（1）科學(xué)確立基本公共服務(wù)的底線。公共財政以人為本，保證每個公民的基本權(quán)利和人權(quán)，強(qiáng)調(diào)“公民生存條件的一致性”，保障每個公民享有基本公共服務(wù)不論在什么地方都應(yīng)有的底線?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們的奮斗目標(biāo)?！边@說的就是國家需要為廣大人民不斷提升公共服務(wù)水平，但國家法律層面一直還沒有明確基本公共服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，也就是作為一個中國公民不管是在東部還是在西部都應(yīng)該享有哪些最起碼的基本公共服務(wù)權(quán)利。

（2）預(yù)算公開的事項范圍、標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一完整，“橫向到邊縱向到底”，按照財政科目細(xì)化到“類、款、項、目”。財政預(yù)決算、部門預(yù)決算，以及政府性基金、國有資本經(jīng)營等預(yù)決算，特別是政府債務(wù)的“借、用、還”等情況都必須向社會公開。

（3）對行政經(jīng)費(fèi)，包括公務(wù)出國出境、公務(wù)接待、公務(wù)用車等支出，都要統(tǒng)一口徑、復(fù)式計算、詳細(xì)公開，公開的不僅是科目的執(zhí)行數(shù)，還要反映在項目支出中用于“三公”的實(shí)際支出。

（4）每年審計發(fā)現(xiàn)的問題和整改的情況，要原汁原味、不被加工處理過的向社會公告。

（5）擴(kuò)大公民對預(yù)算程序的參與渠道。建立公眾對預(yù)算程序的參與制度，使參與的主體范圍，不僅是人大代表、政府官員，也要有法律工作者、經(jīng)濟(jì)類專家、普通百姓，以最大化地反映民意，集中民智，體現(xiàn)預(yù)算的民主性。（作者單位：貴州省人大常委會預(yù)算工委 ? 責(zé)任編輯/岳 振）