◎文/天津市地方稅務(wù)局征管處課題組

自然人納稅資料的收集與保管制度研究

◎文/天津市地方稅務(wù)局征管處課題組

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的自由化和多樣化使個人收入差距不斷擴(kuò)大，個稅改革的呼聲不斷高漲。本文在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從天津市自然人征管存在的實(shí)際問題出發(fā)，提出在征管法修訂的大背景下，建立自然人納稅資料收集與保管制度的對策建議。

自然人；納稅資料；收集與保管

2015年1月5日，國務(wù)院法制辦公室將稅務(wù)總局、財政部起草的《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）及其說明全文公布，征求社會各界意見。征求意見稿提出建立個人稅號制度、涉稅信息提供機(jī)制等針對自然人的征管新規(guī)，旨在加強(qiáng)自然人的征管并為稅制改革做好鋪墊，預(yù)留改革空間。為此，我們對自然人納稅資料收集和保管制度進(jìn)行了粗淺研究。

一、自然人納稅資料收集和保管的現(xiàn)狀分析

（一）國外的主要做法

由于我國現(xiàn)行的稅制是基于“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人”機(jī)構(gòu)型管理，自然人不在其列。除了個人所得稅代扣代繳系統(tǒng)對工資薪金和勞務(wù)報酬等信息的掌握相對準(zhǔn)確以外，我國在自然人的征管方面基本是“空白”地帶。而OECD國家對個人涉稅管理起步早，體系建立比較完善，我們應(yīng)當(dāng)合理的借鑒國外稅務(wù)部門的征管經(jīng)驗(yàn)。

1.以自然人納稅識別號為涉稅資料管理基礎(chǔ)。國際上很多國家都已經(jīng)建立適應(yīng)本國的納稅人識別號制度，來規(guī)范自然人稅務(wù)申報行為，保障政府稅收，保證所有納稅人公平自愿納稅。

瑞典是實(shí)行稅收代碼制度比較典型的國家，瑞典公民一出生就擁有一個10位數(shù)字的終身稅務(wù)號碼，這個號碼用于稅務(wù)申報、銀行開戶、社會保險繳費(fèi)等其他一切經(jīng)濟(jì)活動，管理十分嚴(yán)格。通過稅務(wù)號碼，稅務(wù)部門可以隨時查閱納稅人的繳稅情況以及個人的不良信息。因此，稅務(wù)部門可以通過這個稅務(wù)號碼掌控納稅人的一切收入來源、經(jīng)濟(jì)活動情況和財產(chǎn)狀況。

美國對自然人的稅收征管相對較為成熟，美國的納稅人識別號制度采用社會保障號和稅務(wù)代碼合二為一的形式。美國公民一出生就有一個終生不變的稅務(wù)代碼，外國人到美國工作也要申請一個這樣的代碼，而社會保障號是個人銀行開戶、合同交易、政府服務(wù)的必備信息，二者結(jié)合使用幾乎將所有納稅人可能涉及的稅源掌控起來，既可降低遵從成本，也可防止個人偷逃稅行為。

德國采用的是稅卡制度，稅卡是一種納稅憑證，工資收入者的稅收都是從稅卡中提取的。稅卡制度的應(yīng)用提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管和檢查效率。

在澳大利亞，個人需要注冊統(tǒng)一的稅號TFN（Tax File Number），本國公民可以到任何一個辦稅場所出示身份證明后申請TFN，任何進(jìn)入澳大利亞的外國人，只要在澳大利亞居住超過182天，也應(yīng)申請TFN，其中澳大利亞公民申請到的TFN將伴隨其一生。TFN中詳細(xì)記錄著澳大利亞公民的個人收入、家庭情況（包括未成年人）、信用狀況等內(nèi)容，再結(jié)合納稅人與第三方的申報情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠有效防止偷逃稅行為。

2.大力推行自然人涉稅信息第三方查詢報告制度。西方國家普遍實(shí)行稅收協(xié)同管理，充分利用第三方信息。美國、英國、德國等國家的稅法都明確規(guī)定哪些單位和個人負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告信息的義務(wù)、報告何種信息以及對不提供信息者給予何種處罰。這種第三方信息制度加大了稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息來源，減少了因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ所帶來的偷逃稅現(xiàn)象。

在丹麥，雇主支付工資薪金或銀行支付存款利息時，必須把納稅義務(wù)人的收支情況，向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告。阿根廷稅務(wù)部門與有關(guān)政府部門、公共服務(wù)部門建立覆蓋廣闊的稅收監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，從中獲取大量經(jīng)濟(jì)、稅收信息。在意大利，業(yè)主擁有的第一處及第二處房產(chǎn)、抵押房產(chǎn)以及購買的家具，納稅人擁有的大小型車輛、中型面包車、摩托車、游艇等信息被稅務(wù)部門監(jiān)控。納稅人社會保險費(fèi)繳納情況、保險單據(jù)、娛樂活動情況、家庭教育情況，藝術(shù)品、古董、慈善捐助情況的信息也被稅務(wù)部門監(jiān)控。凡是個人稅收征管工作做得比較好的國家，基本上實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門（如銀行、海關(guān)、工商、警察等）的聯(lián)網(wǎng)。

（二）天津市開展自然人納稅資料收集和保管工作面臨的實(shí)際問題

對比上述發(fā)達(dá)國家先進(jìn)做法，以天津市為例，分析開展自然人納稅資料收集和保管工作面臨的幾個比較突出的問題：

1.自然人的納稅意識相對薄弱。自2007年開展個人所得稅自行申報以來，個人尤其是高收入個人與稅務(wù)部門的聯(lián)系更加密切，自行申報的過程在一定程度上提高了公民的納稅意識和稅法遵從度。但是受源泉扣繳方式影響，納稅人自我申報個稅的意識并未完全形成。

個人所得稅分類稅制加上源泉扣繳方式，對于保障稅收和促進(jìn)征管產(chǎn)生了積極作用，但也在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間造成了“扣繳義務(wù)人”這樣一個隔離層，致使納稅人并不直接與稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道，納稅人自主管理意識不強(qiáng)。而無法采用代扣代繳的稅目，依靠個人主動申報，缺乏行之有效的監(jiān)管措施。

2.自然人的稅收專業(yè)知識和申報技能普遍缺乏。我國推行的個人所得稅代扣代繳、代征單位代征房屋轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi)、保險和機(jī)動車檢測機(jī)構(gòu)代征車船稅等制度，很大程度上從源頭上控制了稅源，但另一方面，也造成了普通群眾對于“報稅”這項(xiàng)技能的普遍低下。即使愿意主動依法繳稅，大部分納稅人也難以做到有效保管涉稅資料、自行準(zhǔn)確計(jì)稅申報。

3.自然人納稅資料規(guī)模巨大、征管技術(shù)相對復(fù)雜。我國人口眾多，自然人納稅資料規(guī)模巨大，征管壓力巨大。收集納稅資料、整理、歸檔、保存、應(yīng)用等過程無論以紙質(zhì)形式還是電子資料形式體現(xiàn)，其本質(zhì)上還是要靠人力來實(shí)施，面對龐大的自然人群體，稅務(wù)機(jī)關(guān)工作負(fù)擔(dān)巨大。以天津市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年度全市約有1450萬自然人，而在我局系統(tǒng)中有信息的約為960萬人。收集保管納稅資料工作的技術(shù)復(fù)雜性主要體現(xiàn)在自然人稅源分散，征管難度大成本高，缺乏有效的管理抓手。

4.獲取第三方資料困難導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握涉稅資料不對稱。在個人所得稅從分類向綜合稅制改革的大趨勢下，涉稅資料的收集應(yīng)該考慮到雙向的資料來源，即收入和支出兩方面。收入方面主要涉及個人所得稅中11項(xiàng)所得和不動產(chǎn)保有情況；支出方面主要應(yīng)收集個人支出、家庭成員支出和財產(chǎn)購置支出等資料。要收集掌握這些資料，比取得企業(yè)的征管資料更為復(fù)雜。

二、建立自然人納稅資料收集與保管制度的對策建議

（一）啟用自然人稅號及維護(hù)制度

1.以身份證號和護(hù)照號作為自然人納稅識別號。對自然人進(jìn)行稅務(wù)登記，在全國統(tǒng)一使用。收集保管自然人納稅資料應(yīng)首先建立自然人登記制度。在稅務(wù)登記“三證合一”便民春風(fēng)行動的大背景下，我們認(rèn)為身份證號作為自然人稅號的可行性最高，對納稅人而言也是最簡便易記的。改變對外籍人員以編號進(jìn)行管理的做法，使用外籍人員的護(hù)照號碼作為納稅識別號并在全國范圍內(nèi)通用。圍繞自然人納稅識別號，整合如自然人登記、代扣代繳申報、自行申報、社會保障登記等所有渠道歸集來的信息，最終形成完整的自然人納稅資料庫。

2.明確規(guī)定稅號使用的范圍和場合。建議在征管法中明確自然人簽訂合同、協(xié)議、繳納社會保險、簽訂勞動和勞務(wù)合同、出入境、購置大宗財產(chǎn)、不動產(chǎn)登記和轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動，強(qiáng)制使用自然人稅號辦理相關(guān)手續(xù)。另外，由于網(wǎng)絡(luò)電商業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，從事電商業(yè)務(wù)的個人應(yīng)在網(wǎng)店頁面醒目位置公布其稅號。

（二）完善自然人涉稅資料的自行申報制度

1.建立自然人納稅材料自行申報制度。一是自然人自行申報基礎(chǔ)信息和現(xiàn)有的財產(chǎn)信息。包括自然人姓名、身份證號碼、任職單位、職務(wù)、聯(lián)系方式、家庭狀況等基本內(nèi)容?，F(xiàn)在財產(chǎn)信息應(yīng)至少申報現(xiàn)有存款、不動產(chǎn)、車船、股權(quán)投資等信息。二是將個人所得來源相關(guān)資料分類申報，規(guī)定自然人定期按分類目錄申報收入來源相關(guān)資料，并實(shí)行動態(tài)管理。三是依托互聯(lián)網(wǎng)搭建預(yù)登記、預(yù)申報平臺。自然人通過互聯(lián)網(wǎng)可以自行上網(wǎng)錄入自己的基礎(chǔ)信息和財產(chǎn)信息，上傳資料等，并通過外網(wǎng)排號預(yù)約功能，預(yù)約選擇日期攜帶資料至地稅窗口進(jìn)行信息確認(rèn)。

2.進(jìn)行數(shù)據(jù)集中導(dǎo)入。例如對地稅部門現(xiàn)有的個人所得稅代扣代繳系統(tǒng)和津稅系統(tǒng)中已經(jīng)錄入的自然人信息進(jìn)行整體數(shù)據(jù)導(dǎo)入，以減輕基層工作人員的工作量。

3.構(gòu)建激勵機(jī)制。自然人申報納稅資料很大程度上是基于自覺性，但僅僅依靠自覺性，很有可能引發(fā)道德風(fēng)險從而增加征管成本。在美國，自然人申報的真實(shí)性和準(zhǔn)確性直接關(guān)聯(lián)到社保信息中，不實(shí)申報等行為將嚴(yán)重影響個人信用等級、甚至影響到個人的社會保障金、救濟(jì)金等社會福利，所以極少有人愿意冒險。而準(zhǔn)確申報納稅的公民將擁有更高的“社保積分”，在退休后能享受更好的社會福利待遇。因此，我國應(yīng)盡快建立健全配套約束、激勵機(jī)制，通過建立完善的信用制度與監(jiān)管機(jī)制，將適當(dāng)?shù)奶幜P制度與正向激勵機(jī)制相結(jié)合，這樣既可以對自然人起到威懾作用，又可以鼓勵自然人自覺積極登記信息、申報資料并提高自然人申報資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（三）搭建涉稅第三方資料的共享制度

1.搭建自然人涉稅信息共享平臺。建議政府推動，搭建一個以各省級單位為基礎(chǔ)，覆蓋區(qū)縣各級機(jī)關(guān)，進(jìn)而在省級行政區(qū)之間逐步實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的，并提供涉稅信息共享的法律保障。新修訂《征管法》應(yīng)明確稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)利查詢以下部門掌握的涉稅信息：市場監(jiān)督管理部門的企業(yè)注冊、股權(quán)變更、股東會決議的信息；公安部門的戶籍管理、家庭情況等信息；國土房管部門的房地保有和交易信息；社保機(jī)構(gòu)的勞動信息和薪酬、社會保險等信息；審計(jì)部門的重大審計(jì)疑點(diǎn)信息；海關(guān)出入境等相關(guān)部門的出入境和報關(guān)信息。另外，在檔案的保存上，建立健全納稅人檔案相互確認(rèn)機(jī)制，明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的檔案和市場監(jiān)督部門等相關(guān)部門互聯(lián)互通，形成互相確認(rèn)互相檢查的制度。

2.明確金融機(jī)構(gòu)的信息取得制度。對自然人的涉稅資料，金融機(jī)構(gòu)掌握的資金及動態(tài)是價值很高的信息?！墩鞴芊ā沸抻啈?yīng)當(dāng)明確銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)部門要求提供自然人的賬號、存款、資金流、利息綜合期末余額等信息。對自然人單筆資金往來較大的情況，在定期內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報備。

3.推廣非現(xiàn)金結(jié)算方式。我國的稅收管理主要通過發(fā)票管理掌握稅源，進(jìn)行征稅。但許多企業(yè)購銷商品不開具發(fā)票，有的甚至虛開假發(fā)票。自然人從事交易開具發(fā)票或收據(jù)的情況會更加難以規(guī)范，發(fā)票收據(jù)作為納稅資料并不完整?，F(xiàn)金交易大量存在的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法對自然人的收支情況進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致“以票管稅”制度失靈。應(yīng)把加強(qiáng)現(xiàn)金使用管理作為維護(hù)金融秩序、加強(qiáng)稅收征管的重要手段。

4.明確相應(yīng)的法律責(zé)任。建議在新修訂的《征管法》中明確哪些單位和個人負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告信息的義務(wù)、報告何種信息以及對不提供信息者給予何種處罰。

（四）強(qiáng)化自然人涉稅資料的監(jiān)管制度

1.稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)充分依托現(xiàn)代信息技術(shù)。建議開發(fā)一個全國通用的自然人涉稅資料管理軟件，通過掃描、高清晰拍攝等方式將自然人申報的納稅資料分類分項(xiàng)目存入系統(tǒng)中，以便隨時隨地調(diào)取查閱相關(guān)數(shù)據(jù)。

2.根據(jù)自然人收入水平結(jié)合涉稅風(fēng)險的高低開展分級保管和明確保管年限。根據(jù)以往對高收入自然人的管理經(jīng)驗(yàn)，我們建議對有多種所得來源尤其是財產(chǎn)性所得，如有多處房產(chǎn)和存在對外投資等財產(chǎn)性收入的人自然人應(yīng)列入A級重點(diǎn)管理；年所得12萬以上為B級一般管理；年所得12萬以下且僅有工薪所得的自然人歸為C級普通管理。對于A、B級別的自然人應(yīng)當(dāng)定期查閱對應(yīng)的納稅資料，尤其要做好第三方的信息比對，及時掌握高收入者的資金出入、持有的限售股轉(zhuǎn)讓、房屋轉(zhuǎn)讓和出租信息，定期形成重點(diǎn)自然人稅源清冊。在保管年限方面，面對海量的信息，重點(diǎn)保管近三年以內(nèi)的納稅資料并參與分析和運(yùn)算。以往年度的則抽出保管系統(tǒng)不再參與資料分析和運(yùn)算，另行存檔處理。

3.明確保密的規(guī)定。自然人的涉稅信息敏感程度高，我們建議設(shè)計(jì)一個分級分類的查詢權(quán)限，例如所級專崗一般只保有查詢本所登記的納稅人的信息，局級專崗權(quán)限原則上只能查詢本區(qū)管轄的自然人資料、市局處室由專人保有查詢權(quán)限。各權(quán)限持有人應(yīng)當(dāng)在市局備案并簽署保密承諾書，在實(shí)際工作中若要申請上級查詢權(quán)限應(yīng)當(dāng)報上級審批備案。對于惡意泄露自然人納稅資料并帶來不良后果的情況，《征管法》修訂案中應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任以發(fā)揮制約作用。

4.規(guī)定自然人自行保管納稅資料的具體內(nèi)容和年限等相關(guān)義務(wù)?！墩鞴芊ā窇?yīng)當(dāng)明確規(guī)定自然人有義務(wù)保管賬簿、會計(jì)憑證、完稅憑證以及其他收入和支出相關(guān)的票據(jù)和資料。由于自然人的納稅資料收集是基于自然人自行申報，自然人對其申報信息真實(shí)性應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。同時，要規(guī)定自然人自行保管納稅資料的年限和義務(wù)。

執(zhí)筆人：劉暢劉起海

責(zé)任編輯：高麗麗馮時

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1006－1255－（2015）12－0054-04