趙向東于海洪

1.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010 2.烏拉特前旗國土資源局 巴彥淖爾 014400

探析房地產(chǎn)開發(fā)改變?nèi)莘e率的性質(zhì)及相關(guān)法律責(zé)任

趙向東1于海洪2

1.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010 2.烏拉特前旗國土資源局 巴彥淖爾 014400

本文從法律的角度，闡述了我國房地產(chǎn)容積率的性質(zhì)和相關(guān)法律的關(guān)系，進(jìn)而提出二者的辯證關(guān)系。描述了房地產(chǎn)業(yè)概況，以及容積率的涵義及改變?nèi)莘e率的目的，從現(xiàn)行法律規(guī)范出發(fā)，結(jié)合國家房地產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，而提出對(duì)于容積率改變的性質(zhì)及需要承擔(dān)的法律責(zé)任，并防止改變?nèi)莘e率的有效手段和措施。

經(jīng)濟(jì)管理；土地資源；房地產(chǎn)；法律

近年來，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在經(jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)過程中，違法違規(guī)開發(fā)行為時(shí)有發(fā)生，開發(fā)商通過不正常手段提高開發(fā)樓盤的容積率，追逐高額利潤，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，侵吞國家資產(chǎn)。侵害群眾利益的行為屢見不鮮。為此筆者就提高容積率現(xiàn)象和其社會(huì)危害進(jìn)行了一些探究，以期從理論和實(shí)踐上搞清其社會(huì)危害及法律責(zé)任。

一、容積率的涵義及改變?nèi)莘e率的目的

容積率是指一個(gè)小區(qū)總建筑面積與用地面積的比率。一般情況下建筑面積越大房地產(chǎn)得利潤就越多。譬如一幢10萬平方米的地塊容積率為1.5，即可以蓋15萬平方米的建筑，如果容積率改為2.5，則開發(fā)商可以多蓋10萬平方米。所獲利潤非常之大的。這也就是為什么一些開發(fā)商在土地招拍掛時(shí)以較高的價(jià)格將土地竟得，然后想方設(shè)法提高容積率的原因。其提高容積率的辦法不外乎兩種：一是從技術(shù)層面上鉆法律的空子；二是通過不正當(dāng)手段，擅自修改有償使用合同約定的條件。

二、我國法律對(duì)容積率極其改變的規(guī)定立法意義

國務(wù)院及其相關(guān)部委對(duì)于容積率及其改變做出上述硬性規(guī)定，進(jìn)行約束，筆者認(rèn)為，主要基于以下考慮：從經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地的取得方式上，經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行出讓的目的，一是為實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)作用，建立公開、公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，二是土地使用權(quán)具有稀缺性價(jià)值增值性，招拍掛可以防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政；三是為充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的保值和增值。

第一，從土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌的各個(gè)角度分析對(duì)擅自改變?nèi)莘e率應(yīng)該進(jìn)行禁止或規(guī)范。從公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)的角度看，出讓條件一經(jīng)設(shè)定就應(yīng)該執(zhí)行，容積率作為土地出讓的重要條件，其具體設(shè)定是投標(biāo)人主要選擇因素，如果允許擅自更改，土地使用權(quán)招拍掛就失去其意義，形同虛設(shè)。違反公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)的原則。

第二，從充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的角度看，容積率是影響地價(jià)的主要因素，它的變化可導(dǎo)致地價(jià)成倍上升或下降。一般來說，地價(jià)變化與容積率成比例關(guān)系，即容積率大則地價(jià)高。土地價(jià)格是預(yù)期收益的資本化，在建筑單位售價(jià)和建筑成本保持不變的情況下，提高容積率，就可以在同等面積的土地上獲得更多的建筑面積，純收益增加、地價(jià)上升。允許擅自提高容積率，就會(huì)導(dǎo)致國家土地收益的流失。

第三，從防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為角度講，如果允許擅自更改就相當(dāng)于權(quán)力再次進(jìn)入市場(chǎng)、人為因素影響市場(chǎng)，就為腐敗打了一道大門。昆明規(guī)劃局發(fā)生的案件充分說明這點(diǎn)。

三、擅自改變?nèi)莘e率的社會(huì)危害性及其性質(zhì)

擅自更改容積率屬于違規(guī)、違法、違章行為，具有以下幾個(gè)方面的社會(huì)危害性：一是種破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理秩序的行為，對(duì)國家行政管理的公信力造成損害，對(duì)公平、公正、公開和誠實(shí)信用等的原則是一種踐踏。二是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，獲取非法土地利益，其本質(zhì)是逃避土地出讓金，侵吞了國家應(yīng)得的土地收益，是一種違法行為。三是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，違反了合同法確定的嚴(yán)格責(zé)任原則，是典型的合同違約。四是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，改變了招拍掛時(shí)的條件，對(duì)其他競(jìng)拍者或有意競(jìng)拍者而言，屬于侵權(quán)或者是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。五是從容積率和業(yè)主居住的舒適度的角度看，提高容積率降低了業(yè)主居住的舒適度。

四、對(duì)擅自提高容積率的治理對(duì)策及行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

擅自提高容積率的社會(huì)危害性不容忽視，此問題已引起黨和國家的高度重視并提出治理對(duì)策。

第一，土地一經(jīng)出讓，任何單位和個(gè)人都無權(quán)擅自更改規(guī)劃設(shè)計(jì)確定的容積率，也不得依據(jù)所謂“會(huì)議紀(jì)要”調(diào)整容積率。

第二，確需調(diào)整的必須嚴(yán)格按程序操作，具備必要條件，并向社會(huì)公示，必要時(shí)組織聽證，接受社會(huì)監(jiān)督。

第三，確需調(diào)整的嚴(yán)格按照程序操作，經(jīng)原出讓方和規(guī)劃部門同意外，必須按照同等地段的市場(chǎng)成交價(jià)補(bǔ)交相應(yīng)土地差價(jià)。

第四，國土資源管理部門要加強(qiáng)對(duì)國有土地使用權(quán)出讓合同執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對(duì)違約的要追究違約責(zé)任。同意改變?nèi)莘e率但不按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交相應(yīng)土地差價(jià)的行為屬非法低價(jià)出讓土地的行為。不允許監(jiān)督檢查和監(jiān)管履行行政不作為。

第五，規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查總建筑面積是否符合規(guī)劃許可證確定的容積率和建筑面積，面積超過時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法查處。

五、可以調(diào)整容積率情形及必備的條件和差價(jià)補(bǔ)交市場(chǎng)計(jì)算方法

對(duì)于容積率的更改，土地一經(jīng)出讓，一般不得更改。但確需改變的也可調(diào)整。對(duì)于何為確需改變，法律沒有明確規(guī)定，但根據(jù)規(guī)劃、土地管理法及招投標(biāo)法的精神，一般應(yīng)具備下列情形，且不影響國家利益和公眾合法利益。具體情形是：城市總體分區(qū)專業(yè)規(guī)劃調(diào)整或修編造成地塊發(fā)展條件變化的；因城市基礎(chǔ)設(shè)施公益性公共設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致以出讓地塊的大小及相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化的；國家、省、自治區(qū)的有關(guān)政策發(fā)生變化的。還必須具備下列條件：項(xiàng)目未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證；項(xiàng)目規(guī)劃條件調(diào)整符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求；符合項(xiàng)目用地周圍整體環(huán)境要求；項(xiàng)目建設(shè)所需的市政配套設(shè)施不需要擴(kuò)建；住宅建設(shè)項(xiàng)目在符合上述條件的同時(shí)，還須滿足周邊區(qū)域中小學(xué)、托幼所配套設(shè)施所要承擔(dān)的條件，調(diào)整容積率只有在特殊情形且符合上述條件才能調(diào)整。而不是僅根據(jù)開發(fā)商的意向就作了變更。經(jīng)批準(zhǔn)提高容積率的經(jīng)營性用地，必須重新簽訂土地出讓合同或簽訂土地出讓補(bǔ)充合同，補(bǔ)交相應(yīng)土地出讓金，出讓土地使用權(quán)人提高所使用土地容積率的，應(yīng)補(bǔ)交的土地差價(jià)=提高容積率所增加的建筑面積×市場(chǎng)價(jià)格的樓面地價(jià)。

更改容積率一事關(guān)系到資源配置方式的真實(shí)性，關(guān)系到政府的公信力，關(guān)系列國有土地資產(chǎn)的保值，關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理秩序，關(guān)系到從制度上防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)系到百姓的切身利益已引起黨和國家的高度重視，但由于其存在的隱蔽性和復(fù)雜性，其違法性質(zhì)的多樣性，還沒有引起地方政府及其部門的重視，撰寫本文，力求引起對(duì)此問題的關(guān)注，迅速行動(dòng)起來，在整治房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序中，國土資源規(guī)劃部門把增大容積率等改變土地使用條件作為查處重點(diǎn)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。