林曉寧，徐 圖

(1.東北師范大學(xué) 商學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117； 2.吉林省藥品檢驗(yàn)所，吉林 長(zhǎng)春 130000)

一、中日農(nóng)村社會(huì)保障制度背景比較

1.社會(huì)背景比較。日本和我國農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展都經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的演變歷程。20世紀(jì)中葉,隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,日本的農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人員不斷向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的積極性降低。與此同時(shí),農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障模式和土地保障模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)的需求。[1]于是產(chǎn)生了社會(huì)救助制度。在我國,城市化進(jìn)程的加快、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。隨著新生代農(nóng)民工涌向城市打工，農(nóng)民市民化進(jìn)程不斷加快。伴隨著我國農(nóng)村老齡化時(shí)代的到來,原有的農(nóng)村土地承包保障功能已經(jīng)不足以滿足農(nóng)村人口的需求。同時(shí)，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)也對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，化解農(nóng)村社會(huì)的諸多矛盾,我國開始對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行改革。政府逐步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障方面的財(cái)政投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。

2.政治背景比較。日本與我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的產(chǎn)生都帶有明顯的國家主導(dǎo)色彩。貧困者生活救濟(jì)是作為政治義務(wù)和政治責(zé)任產(chǎn)生的，而不是通過司法程序獲得的；生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定首先并不是通過法律來確定的，而是通過政策推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。在建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義初級(jí)階段，我國政府借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)狀，在國家政策的指導(dǎo)下，逐步在農(nóng)村進(jìn)行低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)，使我國農(nóng)村社會(huì)保障制度逐步建立并不斷完善。

3.經(jīng)濟(jì)背景比較。日本的農(nóng)村社會(huì)保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)后開始形成的。為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)困境，日本政府注重解決人們的貧困以及因戰(zhàn)爭(zhēng)而產(chǎn)生的失業(yè)問題。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，日本的社會(huì)保障制度日趨完善。我國的社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并開始走向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路,這為農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。針對(duì)我國城鄉(xiāng)發(fā)展的差異化，我國政府提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)，在城鄉(xiāng)一體化過程中加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的題中之意。

4.文化背景比較。在日本，隨著人口老齡化的到來以及小型家庭的大量出現(xiàn)，全社會(huì)都十分重視傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，同時(shí)政府根據(jù)老年人不同群體的需求，建設(shè)相應(yīng)的養(yǎng)老設(shè)施，實(shí)施差別化的養(yǎng)老政策，為老年人創(chuàng)造豐富、舒適、良好的生活居住環(huán)境、交通環(huán)境、文化環(huán)境以及醫(yī)療保障環(huán)境。在中國，家庭觀念也是中國傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容。[2]中國古時(shí)候就有“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”之說，是社會(huì)保障文化的重要的思想意識(shí)根源。這種建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的封建家族觀念和以“孝”為核心的宗法文化形成了互助共濟(jì)、養(yǎng)兒防老的生活理念。社會(huì)保障文化極大地影響著社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

二、日本農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)及其對(duì)中國的啟示

隨著后工業(yè)時(shí)代的到來，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時(shí)期。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，完善社會(huì)保障制度，改善民生，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是我國現(xiàn)階段的重要任務(wù)之一。鑒于日本與我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度產(chǎn)生背景有一定的相似性，分析和總結(jié)日本農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)，對(duì)我國的社會(huì)保障制度建設(shè)具有一定的借鑒與啟示意義。

1.政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。日本政府在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展歷程中始終處于主導(dǎo)地位。例如政府參與農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的組織、經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)。對(duì)于互助保險(xiǎn)組合，盡管其為農(nóng)民的自發(fā)組織，但是完全按照國家的相關(guān)法律和內(nèi)部規(guī)章進(jìn)行運(yùn)作，并且接受政府的監(jiān)管。此外，針對(duì)人口老齡化的特點(diǎn)，日本政府以立法形式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，目的是積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化的需要。社會(huì)保障是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配的基本方式之一。在中國，要建設(shè)法制型和服務(wù)型政府，首先要依法行政，而政府在為各個(gè)社會(huì)群體提供服務(wù)時(shí)，必須找準(zhǔn)服務(wù)方向與邊界，不能顧此失彼，不能“越位”、“缺位”。在進(jìn)行一次分配時(shí)，要充分體現(xiàn)效率；在二次分配時(shí)，則要更加注重公平。在構(gòu)建社會(huì)保障體系的過程中，要依法保障各項(xiàng)政策措施的落實(shí)，依法推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障職能的實(shí)現(xiàn)，保證社會(huì)保障制度建設(shè)在法制的軌道上運(yùn)行。要特別注重在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各方面利益的調(diào)整和保護(hù)。要本著科學(xué)性、合理性、效率性的原則對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)行銜接與整合，保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的順利實(shí)施。

2.加大財(cái)政投入，多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金。日本在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)過程中十分重視對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的保護(hù)，在財(cái)政撥款上給予農(nóng)民更多的政策扶持。例如在國民健康保險(xiǎn)中，政府承擔(dān)一半的保費(fèi)；在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金中，政府負(fù)擔(dān)1/3的保費(fèi)。在政府承擔(dān)一定比例的保費(fèi)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民根據(jù)年齡和險(xiǎn)種等不同負(fù)擔(dān)不同比例的保費(fèi)。中國目前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，如何把廣大農(nóng)民納入到正規(guī)的社會(huì)保障機(jī)制中來，使得社會(huì)保障走上城鄉(xiāng)待遇均等化和一體化的軌道，最關(guān)鍵的問題就是保障資金的籌集。毋庸置疑，政府應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)保障基金的投入。同時(shí)，基于我國農(nóng)民人口眾多的現(xiàn)實(shí)，可以考慮通過土地出讓金的重新分配來減輕國家和參保農(nóng)民的壓力。即國家規(guī)定地方財(cái)政以其取得的土地出讓金為農(nóng)戶優(yōu)先撥付繳納社?；?。這需要國家相關(guān)法律予以強(qiáng)制推行。至于社會(huì)保障基金的繳納方式，各地方可以根據(jù)實(shí)際情況采用一次性繳納或者分期繳納的方式。這有利于逐步提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的均等化，減輕國家和農(nóng)民繳納社保資金的壓力。

3.建立混合型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，在社會(huì)保障待遇上也存在城鄉(xiāng)不公平的問題。例如農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保險(xiǎn)，投保40年并且到65歲才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取金額每月最多為6.7萬日元，較城鎮(zhèn)居民每月18.6萬日元的養(yǎng)老金低很多。隨著城市化的快速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村留守老人規(guī)模十分龐大。針對(duì)農(nóng)村人口老齡化問題，日本政府將農(nóng)民強(qiáng)制納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，并出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》。農(nóng)民因?yàn)槔淆g化轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，補(bǔ)充繳納年金，政府則按比例和參保者年齡進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著中國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日益增多，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國可以借鑒日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：一是構(gòu)建強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立農(nóng)民、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶；二是根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入及土地經(jīng)營(yíng)情況，鼓勵(lì)其加入附加養(yǎng)老金保險(xiǎn)；三是推行全民商業(yè)保險(xiǎn)，作為前兩種保險(xiǎn)模式的補(bǔ)充。此外，根據(jù)我國的具體國情，推行農(nóng)民土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老等多重養(yǎng)老模式。

4.完善社會(huì)保障法律體系。日本完備的法律體系是社會(huì)保障制度順利實(shí)施并逐步完善的重要原因。法律有效地保證了社保制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。1938年，日本就頒布了《國民健康保險(xiǎn)法》，主要對(duì)象是農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。隨著二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的衰退，國民健康險(xiǎn)一度面臨困境。1948年，日本開始再次修改《國民健康保險(xiǎn)法》。1950年，日本政府成立了社會(huì)保障制度審議會(huì)，在農(nóng)村全面普及國民健康保險(xiǎn)。為了完善全民醫(yī)保，日本政府于1957年修訂了《健康保險(xiǎn)法》，更好地協(xié)調(diào)和補(bǔ)充了國民健康保險(xiǎn)。此外，日本先后頒布了《生活保護(hù)法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。為了解決社會(huì)養(yǎng)老問題，1959年，政府頒布了《國民養(yǎng)老金法》，其主要對(duì)象是農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。隨著日本社會(huì)老齡化高潮的到來，1982年，日本政府出臺(tái)了《老人保健法》，以立法的形式規(guī)劃老年人的保健問題。1985年，日本修改了《國民年金法》，擴(kuò)大了國民年金的覆蓋面，創(chuàng)立了以國民年金為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度。通過一系列法律的制定，日本的社會(huì)保障得以順利發(fā)展。法律的規(guī)范和制約保證了社會(huì)保障制度的公平性。我國是發(fā)展中國家,貧困線以下人口仍占有較高的比例。由于長(zhǎng)期以來我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治及文化等方面的差異，決定了農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不如城市完善。2010年，我國頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，于2011年開始實(shí)施，但是涉及農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容和規(guī)定尚不完善，與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及廣大農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求之間還不完全適應(yīng)。因此, 需要健全和完善社會(huì)保障相關(guān)立法，使社會(huì)保障體系建設(shè)步入法制化軌道。加快社會(huì)保障立法，盡快制定社會(huì)救助法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保險(xiǎn)法，是社會(huì)保障制度改革的必由之路。

5.實(shí)施與城鄉(xiāng)一體化同步的社會(huì)保障制度。日本政府通過采取一系列措施，將社會(huì)保障從城市向農(nóng)村、山區(qū)、海島等偏遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展，突破了城鄉(xiāng)二元體制的局限，逐步縮小了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本的城市化率已達(dá)66%，城鄉(xiāng)人口差距及人均收入差距逐步縮小。一系列政策措施的推行，增強(qiáng)了城市化與農(nóng)民社會(huì)保障之間的內(nèi)在聯(lián)系，城市化將傳統(tǒng)的土地保障制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會(huì)保障制度。逐步將失去土地進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民、純農(nóng)民納入到現(xiàn)代社會(huì)保障體系中，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化；反過來，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度又進(jìn)一步推動(dòng)了城市化發(fā)展。日本城市化快速發(fā)展時(shí)期即是包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障體系迅速完善的時(shí)期。究其原因，一方面，這一時(shí)期城鄉(xiāng)矛盾等社會(huì)問題最為顯著，所以對(duì)社會(huì)保障的需求最為強(qiáng)烈；另一方面，該階段也是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)最快的時(shí)期，社會(huì)保障供給能力較為富足。我國當(dāng)前正處于城鄉(xiāng)矛盾最為尖銳的時(shí)期，進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，建立有中國特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必須通過各項(xiàng)制度的整合實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化。首先，在包括低保制度等社會(huì)救助制度方面，需要制定《社會(huì)救助法》。只有通過法律的有力規(guī)范，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化。其次，需要整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)，加強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)均等化。再次，需要整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并針對(duì)農(nóng)民工特殊群體，制定相應(yīng)的參保費(fèi)率及繳費(fèi)方式。以個(gè)人賬戶的形式，通過建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)來解決農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、大跨度流動(dòng)帶來的繳費(fèi)及社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。從社會(huì)保障的各個(gè)方面加快包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民社會(huì)保障制度的建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)真正意義上的普惠、公平的社會(huì)保障目標(biāo)，有序推進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村的和諧發(fā)展。

[1]張運(yùn)書，潘淑娟.日本農(nóng)村社會(huì)保障制度之借鑒[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2011，(3):99.

[2]張運(yùn)書，丁國峰.日本最低生活保障制度對(duì)我國農(nóng)村低保建設(shè)的啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2011，(1):106-107.