■ 張 琳

黨的十七大報告在全面建設(shè)小康社會的新要求中，第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)；黨的十八大又首次將生態(tài)文明建設(shè)提升到更高的戰(zhàn)略層面，要求將生態(tài)文明建設(shè)的理念融入到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等各方面和全過程。與此同時，社會保障的發(fā)展也成為新時期全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一和十八大以來全面深化改革的重要任務(wù)之一。近年來，我國社會保障項目不斷擴大，力求覆蓋全體國民。然而，現(xiàn)已形成的城鄉(xiāng)二元的保障制度，卻在制度設(shè)計、保障水平上出現(xiàn)了嚴(yán)重的差異，這與新時期生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和要求相背離，一定程度上降低了社會保障的保障效力。因此，從社會生態(tài)平衡這一視角出發(fā)，深入分析和研究當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障存在差異的原因、所面臨的生態(tài)平衡困境，并尋求城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的合理路徑，對于實現(xiàn)社會生態(tài)平衡和完善生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)有重大意義。

一、社會生態(tài)平衡與城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系

（一）社會生態(tài)系統(tǒng)與社會生態(tài)平衡

社會生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)類似，是由人、自然、社會在其共同的生存環(huán)境中，相互作用而組成的高級復(fù)雜的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)里，人作為主要的參與因素，遵從一定的自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，進(jìn)而達(dá)到自然和社會的協(xié)同、平衡發(fā)展。按照系統(tǒng)范圍的大小來分，社會生態(tài)系統(tǒng)可以劃分為三個層次，一是影響個人的生物、心理和社會等子系統(tǒng)的微觀系統(tǒng)；二是對個人有影響的小群體，包括家庭、單位和其他社會群體的中觀系統(tǒng)；三是較為重要的宏觀系統(tǒng)，主要有組織、社區(qū)和社會文化等。在整個社會生態(tài)系統(tǒng)中，微觀系統(tǒng)的行為受家庭成員、家庭環(huán)境和家庭氛圍等中觀系統(tǒng)的影響，同時也受到文化、社區(qū)、機構(gòu)、制度和習(xí)俗等宏觀系統(tǒng)的影響，同時，個人行為也會對這些系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響。

社會生態(tài)平衡是社會生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)特征和動態(tài)規(guī)律，即在一定時期內(nèi)，社會生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)、能量和信息的輸入與輸出，大體上保持相對均衡的狀態(tài)，也包括處于不同社會生態(tài)層次的各階層能夠公平地參與環(huán)境與資源的管理分配、合理地占用資源。根據(jù)黨對生態(tài)文明建設(shè)的闡述，社會生態(tài)平衡就是要面向全社會，使人類社會健康、持續(xù)、和諧地向前發(fā)展，就是要保障大多數(shù)平民的利益、逐步消除社會貧富差距，全面實現(xiàn)自然、社會、經(jīng)濟、文化的生態(tài)平衡，進(jìn)而保障社會安定、和諧與進(jìn)步。

（二）社會保障與社會生態(tài)平衡

社會保障制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，在調(diào)節(jié)收入分配，保障人民生活需要、減少貧富差距、促進(jìn)社會和諧等方面有著不可替代的重要作用，是促進(jìn)社會生態(tài)平衡的重要環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的格局直接關(guān)系到城鄉(xiāng)社會生態(tài)平衡中各利益團體的利益，是調(diào)節(jié)社會生態(tài)平衡的重要砝碼。社會生態(tài)平衡的目的就是要平衡各個利益群體的利益，實現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置，使得整個社會和諧、穩(wěn)定地不斷向前發(fā)展，而城鄉(xiāng)社會保障制度牽涉到的利益群體正是整個社會生態(tài)的平衡主體。一方面是人與人之間的公平。我國的社會結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)間群體的差異也是社會矛盾的主要利益相關(guān)群體，而社會保障制度有著天然的利益調(diào)節(jié)和再分配功能，因此統(tǒng)籌社會保障的發(fā)展能有效的保障社會生態(tài)的平衡。另一方面是人與資源的公平。整個社會不僅僅是人的社會，也是人與自然、人與資源和諧相處的社會，社會生態(tài)的不平衡更多的是人們不合理地爭奪社會資源所致，社會保障在調(diào)節(jié)收入差距，建立合理有序的分配制度和保障民生方面有著不可替代的作用，有了保障，民生目標(biāo)才能得以實現(xiàn)，社會生態(tài)才能持續(xù)、平衡發(fā)展。

此外，社會保障管理效率和方式的轉(zhuǎn)變有助于應(yīng)對新時期社會生態(tài)平衡面臨的管理新挑戰(zhàn)。在新的社會生態(tài)形勢下，社會成員的主體意識不斷加強，社會管理和管理環(huán)境也發(fā)生了根本性的改變，這對維護(hù)社會生態(tài)平衡的管理也提出來新的難題，社會保障從一定意義上來看，是一種社會管理手段，是通過保障的方式來實現(xiàn)社會的有序運行。因此，在城市化進(jìn)程不斷加速的宏觀背景下，提高社會保障的管理效率、轉(zhuǎn)變社會保障的管理方式，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，是維護(hù)整個社會生態(tài)平衡的重要方式。

二、當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)狀與困境

（一）制度設(shè)計上，制度全覆蓋已經(jīng)實現(xiàn)，但制度間銜接不暢通

我國的社會保障是基于1951年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮(zhèn)職工，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的保障相對缺失。隨著2003年新農(nóng)合的實施、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的建立、2009年新農(nóng)保的試點推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實現(xiàn)了全覆蓋。2014年國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。由于在籌資標(biāo)準(zhǔn)、繳費方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的不同導(dǎo)致了異地保障的失效，這對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和維護(hù)社會生態(tài)平衡帶來了威脅。

（二）保障水平上，各保障制度水平均有提高，但城鄉(xiāng)差異大

隨著我國近年來的發(fā)展，社會保障事業(yè)在一定程度上取得了巨大成就，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金截至2014年已連續(xù)10年增長；醫(yī)療保障報銷比例連續(xù)提高，報銷范圍不斷擴大，其中門診報銷也納入到統(tǒng)籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉(xiāng)低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉(xiāng)間的保障水平差異仍然比較大，就養(yǎng)老保障來說，與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險連續(xù)十年上調(diào)養(yǎng)老金水平相比，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇顯得捉襟見肘；從養(yǎng)老保障的調(diào)節(jié)機制上來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調(diào)整，而農(nóng)村養(yǎng)老保障水平取決于自身繳費能力和地方政府的補助力度，這在一定程度上是嚴(yán)重缺乏張力的，若沒有合理的調(diào)節(jié)機制的指標(biāo)，未來城鄉(xiāng)社會保障水平的差距有可能進(jìn)一步擴大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態(tài)平衡的形成和維護(hù)。

（三）覆蓋范圍上，保障范圍不斷擴大，但存在制度空白點

從保障人群上看，按照傳統(tǒng)的職業(yè)性質(zhì)、戶籍區(qū)分，目前已經(jīng)建立起來了由城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據(jù)人社部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前醫(yī)療保險覆蓋的人群超過了13億，養(yǎng)老保險覆蓋人群達(dá)到了8億多，全民基本保障已基本實現(xiàn)。但是我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，伴隨著這一進(jìn)程出現(xiàn)了兩大新型社會群體,即“農(nóng)民工”和“失地農(nóng)民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決，大多數(shù)的失地農(nóng)民處于無耕、無保、無崗的狀態(tài)，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩(wěn)定；同時，“農(nóng)民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實，處于社會保障的邊緣狀態(tài)。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩(wěn)定，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，也阻礙了社會生態(tài)文明的和諧發(fā)展。

（四）基金儲備上，財政投入力度增強，但資金儲備仍有限

隨著近年來國民經(jīng)濟的發(fā)展，政府重視民生的工作越來越強化，中央財政資金用于社會保障事業(yè)比重也不斷加強，但是在農(nóng)村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農(nóng)民自身經(jīng)濟能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實的農(nóng)村，加之人口老齡程度的日益嚴(yán)重、通貨膨脹的壓力、資金繳費的不確定性等因素影響，農(nóng)村社會保障事業(yè)資金儲備明顯不足。由于社會保障資金儲備不足，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展的目標(biāo)就難以實現(xiàn)，也會進(jìn)一步阻礙公平合理有序的社會生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（五）管理服務(wù)上，信息化程度增強，但權(quán)屬責(zé)任難辨

我國的社會保障事業(yè)不斷增強，在社會保障的管理與服務(wù)上，近年來，各地區(qū)都已建立社會保障網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺，為廣大參保者提供了便利，也加強了社會保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉(xiāng)一體化社會保障目標(biāo)的推進(jìn)，制度間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象日益明顯。目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運行不統(tǒng)一，尤其到基層，更是管理權(quán)屬不清晰，責(zé)任難辨，導(dǎo)致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程和社會生態(tài)的平衡。

三、新時期城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的完善路徑

（一）整合“碎片化”，建立統(tǒng)一的基本社會保障基礎(chǔ)

我國當(dāng)前的社會保障制度呈現(xiàn)出“碎片化”的特點，所謂的碎片化，不僅包括機關(guān)事業(yè)單位、職工、居民、農(nóng)民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區(qū)、各市區(qū)建立起來的地方社會保障稅呈現(xiàn)出的碎片化。碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責(zé)任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進(jìn)程和社會和諧。因此，需要整合社會保障基礎(chǔ)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基礎(chǔ)養(yǎng)老、大病醫(yī)療保障和最低生活保障組成基礎(chǔ)社會保障，并實行統(tǒng)一的制度框架，以體現(xiàn)公民權(quán)利的公平性，而整合社會保障基礎(chǔ)，也應(yīng)該建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理機構(gòu)和管理模式。

在社會保障管理機構(gòu)方面，要整合成全國統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，避免政出多門降低保障效率，同時，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，確保社會保障的有序運行；在管理模式方面，無論是城市還是農(nóng)村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療的國家責(zé)任與個人責(zé)任在城鄉(xiāng)應(yīng)該是統(tǒng)一的，在此基礎(chǔ)上，由企業(yè)或集體經(jīng)濟承擔(dān)的責(zé)任在城鄉(xiāng)間可以有所差別；在基金的管理方面，應(yīng)該有統(tǒng)一的社會保障監(jiān)督機構(gòu)對政策的執(zhí)行和收支情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；此外在管理方式上，應(yīng)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的技術(shù)手段與服務(wù)方式。

（二）修復(fù)“斷裂化”，建立梯度的城鄉(xiāng)社會保障待遇序列

我國當(dāng)前的社會保障制度以職業(yè)、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費來源、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任的不同，導(dǎo)致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會成員的社會保障關(guān)系在不同地區(qū)、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關(guān)系的斷裂；另一方面城鄉(xiāng)居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設(shè)計社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該根據(jù)地方政府公共財政承受能力、部門和企業(yè)經(jīng)濟承受能力以及個人收入承受能力設(shè)置合理的梯度待遇標(biāo)準(zhǔn)，同時，要建立全國統(tǒng)一的社會保障個人賬戶，個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉(zhuǎn)移銜接。

（三）樹立“法制化”，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會保障目標(biāo)的實現(xiàn)

整體而言，我國的社會保障法制性不夠強，尤其是農(nóng)村方面的社會保障政策，大多出自于政府的政策性文件，缺乏法律的有效約束力，因此在推動城鄉(xiāng)一體化的社會保障方面，往往達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障是戰(zhàn)略性目標(biāo)，是維護(hù)整個社會生態(tài)平衡的重要保障，需要通過法律的強制性特征來保障目標(biāo)的實現(xiàn)。尤其是要建立專門的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展的法律，來確保城市化進(jìn)程中最為重要的農(nóng)民工、失地農(nóng)民、個體經(jīng)營者等群體社會保障的落實，同時要運用法律手段為新型農(nóng)民工建立完善的工傷、失業(yè)、生育等其他保障措施，逐步實現(xiàn)農(nóng)工一體化的經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，維護(hù)整個社會生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

城鄉(xiāng)社會保障的差異化存在斷裂化、碎片化的發(fā)展方式，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾不斷凸顯，亟需通過統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)行改革，保證社會保障制度利益調(diào)節(jié)和再分配功能的實現(xiàn)。只有不斷整合“碎片化”、修復(fù)“斷裂化”、樹立“法制化”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌發(fā)展，形成公平、合理的制度框架，才能更好地調(diào)節(jié)收入差距，從而發(fā)揮社會保障在建立合理有序的分配制度和保障民生方面的作用，推動社會生態(tài)持續(xù)、平衡發(fā)展，實現(xiàn)更加公平、和諧的社會。

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