■ 江敏超 博士 宋怡欣、2 博士 張炳達(dá) 副教授（、華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 上海 2000422、上海電機(jī)學(xué)院商學(xué)院 上海 2006、同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200092）

對(duì)征地公權(quán)力的制衡是我國(guó)農(nóng)村土地征收改革的重點(diǎn)。一方面，土地是重要的生產(chǎn)要素，權(quán)利的清晰化、市場(chǎng)化提高了土地的利用效率，是社會(huì)發(fā)展、公共利益所必須的；另一方面，土地具有極高的市場(chǎng)價(jià)值，在流轉(zhuǎn)過程中巨大的商業(yè)利益往往會(huì)使其公權(quán)力的行使發(fā)生偏離，特別是在集體土地所有制對(duì)權(quán)利界定不清的情況下侵占問題極易發(fā)生。因此，目前征地矛盾的焦點(diǎn)是征地過程中政府公權(quán)力的定位。

從近年來(lái)征地的實(shí)際情況看，征地矛盾總的發(fā)展趨勢(shì)是正在減少，各種征地糾紛常見于報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)，對(duì)政府的征地行為產(chǎn)生了極好的社會(huì)監(jiān)督，但對(duì)于如此大的土地利益，僅靠輿論監(jiān)督顯然是不夠的，2014年出臺(tái)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》特別強(qiáng)調(diào)“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法”，也就是說只有從制度層面找出公權(quán)力的制衡機(jī)制，才能保證其在行使過程中不發(fā)生偏離。

征地過程中的公權(quán)力行使理念：公平或效率

（一）保障征收公平的歷史必然性

限制土地兼并是社會(huì)穩(wěn)定的必然保障。最初的土地私有制度被稱為“井田制”，由國(guó)王分封，根據(jù)《周禮·地管·小司徒》對(duì)“井田制”的記載：“立其五溝、五途之界，其制似井之字，因取名蔫，…乃經(jīng)土地，而井牧其田野：九夫?yàn)榫匀蔚厥露钬曎x”。故不存在兼并問題，但發(fā)展至西周后期，政府對(duì)土地逐漸失去控制，開始發(fā)生土地兼并，大量農(nóng)民因此流離失所最終導(dǎo)致周的覆滅。

對(duì)土地兼并的控制可追溯至商鞅變法，被稱為授田制。首先，商鞅在中國(guó)歷史上第一次確立了基本的土地登記制度，“民上無(wú)通名，下無(wú)田宅”，使貴族不再成為土地所有權(quán)的唯一主體；其次，為了使土地被兼并后農(nóng)民依舊有田可耕，確立了土地開荒制度，“為田開殲?zāi)胺饨?，而賦稅平”，從而使土地兼并失去了利益動(dòng)機(jī)；最后，鼓勵(lì)農(nóng)民通過耕種改善自身的生活，盡量防止其出讓土地，“任民所耕，不計(jì)多少”。因此，對(duì)于土地兼并我國(guó)古代一直持反對(duì)態(tài)度。

對(duì)土地兼并的控制亦被作為一種促進(jìn)生產(chǎn)的措施被廣泛應(yīng)用。魏晉時(shí)代的占田制直接規(guī)定了每位農(nóng)民法定必須持有的土地，在曹操的《收田租令》中曾記曰：“有國(guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。…郡國(guó)守相明檢察之，無(wú)令強(qiáng)民有所藏，而弱民兼賦也”。至唐朝中期的均田制則通過國(guó)有化轉(zhuǎn)租的方式禁止土地兼并，在《魏書·食貨志》中曾有這樣的記載：“諸男夫十五以上，受露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良?！T民年及課則受田，老免及身沒則還田”。而至宋朝的王安石變法更是針對(duì)大地主要求重新丈量并按田畝納稅。所以，限制土地兼并作為保障土地分配公平的手段可以防止土地荒廢，并不與生產(chǎn)發(fā)展相沖突。

因此作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府在征收土地過程中公權(quán)力行使的首要目標(biāo)在于保障公平而非效率。清末太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)推行《天朝田畝制度》，主張“天下皆天父上主皇，上帝一家，天下人人不受私，物物歸上主”的徹底無(wú)償國(guó)有化，不僅沒能滿足農(nóng)民對(duì)土地的需要，反而最終使太平天國(guó)走向滅亡，由此可見，對(duì)以商業(yè)開發(fā)為目的的土地征收在我國(guó)需要持有十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。

（二）保障征收公平的經(jīng)濟(jì)必然性

保障土地征收補(bǔ)償?shù)墓叫杂欣趯?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)崇尚產(chǎn)權(quán)的清晰與交易成本的降低，正是市場(chǎng)得以建立、價(jià)格機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有效率的基礎(chǔ)。美國(guó)十分強(qiáng)調(diào)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，從其立法與司法實(shí)踐上看，對(duì)征收公平性的強(qiáng)調(diào)主要表現(xiàn)為法律與判例兩個(gè)方面：

美國(guó)的土地征收制度起源于民事相鄰權(quán)法律關(guān)系而十分重視公平性，實(shí)質(zhì)是為促進(jìn)土地開發(fā)而重新明確雙方之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。17世紀(jì)為了促進(jìn)水利技術(shù)的發(fā)展，馬薩諸塞州等7個(gè)州通過了《磨坊法》，一方面允許磨坊主興建水壩，另一方面則要求其給予因興建水壩而土地被淹的農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；1791年美國(guó)憲法修正案第五條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地征收中對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，成為美國(guó)征地補(bǔ)償公平性的標(biāo)志：“任何形式的土地征收必須用作公用，且必須經(jīng)過公平補(bǔ)償”，并由此發(fā)展出“最佳與最高補(bǔ)償原則”與“整體性補(bǔ)償原則”，即對(duì)土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照整體土地可獲得的最高市場(chǎng)潛在價(jià)值進(jìn)行。

作為判例法國(guó)家，美國(guó)土地征收對(duì)公平性的強(qiáng)調(diào)更多地體現(xiàn)在其判例體系中?，F(xiàn)有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由三個(gè)經(jīng)典補(bǔ)償案件所構(gòu)成：首先，市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，1793年發(fā)生的Almota Farmers訴聯(lián)邦政府案中，原告提出假設(shè)要求補(bǔ)償在不會(huì)發(fā)生征收時(shí)未來(lái)合同延期的情況下可能獲得的市場(chǎng)收益，獲得了聯(lián)邦政府的支持；其次，征收收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，1950年發(fā)生的Commodities Trading Corp訴聯(lián)邦政府案中，由于無(wú)法衡量被征收商品的市場(chǎng)價(jià)值，聯(lián)邦法院支持了原告要求以政府轉(zhuǎn)售土地所獲收益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?；最后，加成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2005年發(fā)生的凱洛訴新倫敦案，聯(lián)邦法院雖然最后沒有支持原告方關(guān)于州政府征收超出公共利益的主張，卻在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了極大的爭(zhēng)議，之后多州政府開始調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)，不僅給予被征收人應(yīng)得補(bǔ)償，更基于被征收人居住的時(shí)間長(zhǎng)短給予加成補(bǔ)償以彌補(bǔ)其精神損失。從整體上看，如果美國(guó)政府要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，不僅面臨高額補(bǔ)償?shù)膲毫Γ瑫r(shí)有被隨時(shí)拖入訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，土地征收過程必須通過制衡機(jī)制保障公權(quán)力與私權(quán)利之間的公平性。孟德斯鳩曾經(jīng)做過這樣的斷言，“任何不受制約的權(quán)力都將是一種犯罪”。因此，要保障土地征收過程的公平性，就必須存在一種機(jī)制對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效的制衡，這既是對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)也是對(duì)社會(huì)公共利益的尊重。

我國(guó)集體土地征收的公權(quán)力制衡與缺失

（一）以制衡公權(quán)力為目的而產(chǎn)生的集體所有制

集體土地所有制的產(chǎn)生源于新中國(guó)成立初期對(duì)社會(huì)主義改造過程中土地征收公權(quán)力的制約。早期的土地革命并未注重對(duì)公權(quán)力的制衡，1928年所頒布的《井岡山土地法》甚至強(qiáng)調(diào)對(duì)一切土地實(shí)施“沒收”，但是隨后對(duì)公權(quán)力的制衡性逐步得到了發(fā)展，1929年的《興國(guó)土地法》首先開始保護(hù)農(nóng)民的土地，僅將征收范圍限制在“政府與地主”并將之分給農(nóng)民，至1942年之后為了統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要甚至出臺(tái)了《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》，暫緩了對(duì)地主土地的征收，直到抗戰(zhàn)結(jié)束后的《中國(guó)土地法大綱》（1947年）才重新開始征收地主土地分配給農(nóng)民。

也就是說，征收土地的目的不應(yīng)該是公權(quán)力受益，新中國(guó)成立后的集體土地所有制正是以制衡公權(quán)力為目的而設(shè)立的。首先，從農(nóng)民土地所有權(quán)的角度看社會(huì)主義改造并未否定這一權(quán)利的合法性，特別是1950年頒布的《土地改革法》第一條明確肯定了農(nóng)民對(duì)所分配地主土地的權(quán)利；其次，從集體土地所有權(quán)的角度看，其主要是基于合作生產(chǎn)、土地入股發(fā)展而來(lái)，在集體所有之下農(nóng)民的土地所有權(quán)實(shí)際變成了特殊形式的“股東權(quán)力”，作為過渡，1953年中央出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》中提出“用土地入股同樣地是根據(jù)自愿和互利的原則，并可以根據(jù)自愿的原則退股”；最后，從社會(huì)主義改造的目的看，也體現(xiàn)出對(duì)公權(quán)力征收農(nóng)地的制衡，根據(jù)1958的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發(fā)生不必要的麻煩”。因此，集體土地所有權(quán)的權(quán)源是農(nóng)民的私有土地所有權(quán)，其產(chǎn)生的目的即在于限制當(dāng)時(shí)大規(guī)模的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。

（二）內(nèi)部權(quán)利不清所造成的公權(quán)力制衡缺失

集體土地所有制的發(fā)展來(lái)源于其對(duì)制度內(nèi)部公權(quán)力制衡機(jī)制的完善。雖然集體所有權(quán)制衡了社會(huì)主義改造對(duì)農(nóng)民土地的征收，但所保留的僅是占有、使用權(quán)能，而核心的收益、處分權(quán)能則轉(zhuǎn)由村集體行使，為了促進(jìn)村集體能夠履行好職責(zé)，中央先后出臺(tái)了多項(xiàng)法規(guī)明確其職責(zé)，例如《關(guān)于整頓和鞏固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的通知》（1955年）、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年）、《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（1958年）等，但是宏觀法律畢竟難以對(duì)微觀主體行為進(jìn)行有效控制，在生產(chǎn)領(lǐng)域農(nóng)民無(wú)法行使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益權(quán)利所導(dǎo)致的后果是生產(chǎn)效率低下，而在處分領(lǐng)域農(nóng)民無(wú)法行使土地的處分權(quán)利則意味著對(duì)農(nóng)村土地的侵占與社會(huì)矛盾的激化。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引入的目的在于使公權(quán)力退出社會(huì)生產(chǎn)領(lǐng)域。集體化大生產(chǎn)并非代表著效率的低下，在美國(guó)集合了資本、技術(shù)的商業(yè)化大型農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)效率是家庭式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的二十倍以上，比較我國(guó)改革開放前的生產(chǎn)模式可以發(fā)現(xiàn)公權(quán)力的介入是最大的差異，由于公權(quán)力屬于社會(huì)管理職權(quán)，對(duì)微觀生產(chǎn)領(lǐng)域的干預(yù)必然影響其生產(chǎn)效率，因此承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的引入亦可理解為淘汰我國(guó)那些受到公權(quán)力介入影響而無(wú)法發(fā)揮效率的生產(chǎn)模式。例如在1988年的《土地管理法》第10條中引入的兩田制、反租倒包、“四荒”拍賣、股份合作等方式，其實(shí)并不是淘汰集體生產(chǎn)，而是提供更多的選擇方式。

雖然集體所有權(quán)的產(chǎn)生即以抑制農(nóng)地被侵占為目的，但近年來(lái)所發(fā)生的一系列土地糾紛都說明當(dāng)開發(fā)商的資本與地方政府的公權(quán)力相互混合，來(lái)源于公權(quán)力的由村集體行使的土地處分權(quán)力就有可能難以代表農(nóng)民的利益。目前的征地規(guī)范主要分為中央與地方兩個(gè)體系，前者以《物權(quán)法》與《土地管理法》兩部法律對(duì)征收土地行為的法律性質(zhì)、征收程序、補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，后者由地方政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況具體規(guī)定補(bǔ)償與分配的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中對(duì)公權(quán)力的制衡機(jī)制主要是《土地管理法》第四章有關(guān)耕地保護(hù)的規(guī)定，由地方政府監(jiān)督實(shí)施農(nóng)地開發(fā)計(jì)劃，因此地方政府實(shí)際兼具了土地征收與耕地保護(hù)的雙重身份，缺乏權(quán)力制衡。

以市場(chǎng)機(jī)制制衡土地征收的公權(quán)力

（一）市場(chǎng)化制衡的依據(jù)：公共利益屬性

土地征收作為一種公權(quán)力的行使方式必須有相應(yīng)的依據(jù)，《土地管理法》第11條將“公共利益”作為土地征收的依據(jù)，因此對(duì)征收的制衡機(jī)制亦應(yīng)該由此入手進(jìn)行分析。事實(shí)上，是否具有“公共利益”亦是土地征收是否正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)矛盾根源。因此，對(duì)于征收行為的正當(dāng)性必須首先界定公共利益屬性。

公共利益并不排斥土地征收過程中可能具有的商業(yè)屬性，但公共利益行使的前提是保障農(nóng)民利益不受侵害。公共利益的界定依據(jù)在于其收益性而非獲利性，只要通過土地征收能使社會(huì)公共福利增加，即可被認(rèn)為符合公共利益；意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家Vilfredo Pareto將此稱為“PARETO IMPROVEMENT”（帕累托改進(jìn)），所不同的是Vilfredo Pareto教授更加重視產(chǎn)出分配的公平性：“在不影響各方既有福利的情況下，通過資源分配的調(diào)整在不減少一方的福利時(shí)，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利”。房產(chǎn)商、村委會(huì)甚至政府在土地征收過程中獲得利益，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看并不與公共利益相沖突，但對(duì)于土地征收的公權(quán)力行使而言，農(nóng)民的土地利益是否可以得到公平的補(bǔ)償將是判斷該行為是否符合公共利益的基本條件。

農(nóng)民的土地利益是否獲得公平的補(bǔ)償應(yīng)該以市場(chǎng)價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)。所謂公平即要求土地的市場(chǎng)價(jià)值能夠在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上被充分體現(xiàn)：從目前土地征收的實(shí)踐看，雖然存在建設(shè)用地出讓與公益用地劃撥兩種不同的征收方式，但商業(yè)用地出讓占據(jù)了絕大部分而可以決定土地的市場(chǎng)價(jià)格，反觀《土地管理法》第47條的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以法律規(guī)定的方式確定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)所體現(xiàn)的只是行政權(quán)力，完全無(wú)法體現(xiàn)出土地開發(fā)后的商業(yè)價(jià)值而存在極大的不公平之處。

（二）市場(chǎng)化制衡的模式：用益物權(quán)交易

土地征收補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然從補(bǔ)償范圍上看，無(wú)論是集體所有權(quán)還是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都受到了補(bǔ)償，但根據(jù)《土地管理法》第47條所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)更偏向于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因?yàn)橥恋卣魇帐艿街苯佑绊懙氖峭恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為提高土地使用效率而設(shè)，較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為其是基于集體成員身份而產(chǎn)生的一種身份權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)涵主要體現(xiàn)為作為村集體成員可以與村集體之間訂立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，對(duì)于土地的征收則涉及另兩種主流觀點(diǎn)：

債權(quán)說認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于農(nóng)戶與集體之間的意思一致的合同而設(shè)定。在這一思路下如果土地被征收，則應(yīng)針對(duì)農(nóng)戶基于承包經(jīng)營(yíng)合同所受到的直接損失與間接損失進(jìn)行補(bǔ)償，其中直接損失如青苗補(bǔ)助費(fèi)，間接損失為可預(yù)見的土地收入，即土地出讓費(fèi)，若比照《土地管理法》第47條的補(bǔ)償范圍可以發(fā)現(xiàn)兩者是相符的，故《土地管理法》所設(shè)定的補(bǔ)償機(jī)制將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為債權(quán)。

物權(quán)說認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定與承包合同的生效相互獨(dú)立。在這一思路下農(nóng)地權(quán)利將區(qū)分為集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么所需要進(jìn)一步考察土地征收的具體對(duì)象是僅包括集體所有權(quán)，還是既包括集體所有權(quán)亦包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于《物權(quán)法》出臺(tái)之后第11章專門對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，因此國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)普遍認(rèn)同了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性。

債權(quán)說被逐步淘汰是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)。第一，從效力上講，《物權(quán)法》出臺(tái)較《土地管理法》晚，同時(shí)該法還對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性進(jìn)行了專門規(guī)定，因此按照新法優(yōu)于舊法、特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的法理原則顯然應(yīng)該適用《物權(quán)法》的規(guī)定將其視為物權(quán)；第二，從權(quán)利特征上講，根據(jù)物權(quán)法定性原理物權(quán)產(chǎn)生于法律的明確規(guī)定，即“只要存在將某項(xiàng)權(quán)利列入物權(quán)范疇之規(guī)范，即便其他法規(guī)沒有進(jìn)行規(guī)定，仍應(yīng)準(zhǔn)用有關(guān)物權(quán)之規(guī)定”；第三，從征收實(shí)踐上講，目前法定的征地補(bǔ)償款與土地出讓后的建設(shè)用地使用權(quán)之間存在巨大差額，但無(wú)論是政府、村集體都難以找出合理依據(jù)將其列入財(cái)政收入，繼續(xù)堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性將擴(kuò)大征地矛盾。

對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性則首先應(yīng)該體現(xiàn)在征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。建設(shè)用地使用權(quán)的產(chǎn)生是以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅作為代價(jià)的，因此建設(shè)用地使用費(fèi)用即應(yīng)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，由原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得，而非政府征地的財(cái)政收入，這是因?yàn)椋菏紫?，從主體資格上看，《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體資格進(jìn)行了限定，只有村集體或具有集體身份的農(nóng)戶才能作為其權(quán)利主體；其次，從權(quán)利內(nèi)容上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府征收的目的在于改變用途，亦不具有作為權(quán)利主體的合理性；最后，從權(quán)利性質(zhì)上看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源是集體所有權(quán)，而集體所有權(quán)的權(quán)源是農(nóng)民私有土地所有權(quán)，之間不存在任何對(duì)價(jià)關(guān)系，故政府無(wú)獲得的依據(jù)。因此，建設(shè)用地使用費(fèi)應(yīng)該全額作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償對(duì)價(jià)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性還體現(xiàn)在土地征收補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞缴?。征收方式的不同決定了補(bǔ)償分配模式的差異，顯然，作為一種獨(dú)立的物權(quán)，土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該分開補(bǔ)償：首先，從權(quán)利主體的角度看，村集體與農(nóng)戶是各自獨(dú)立的民事權(quán)利主體，各自擁有土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，征收行為應(yīng)該分別進(jìn)行；其次，從物權(quán)先后性的角度講，國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)的征收發(fā)生于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定之后，土地所有權(quán)變更并不會(huì)導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必然變更，要進(jìn)行之后的建設(shè)用地使用權(quán)出讓就必須進(jìn)一步獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；最后從權(quán)利保護(hù)的角度看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為法定權(quán)利受到法律保護(hù)，村集體屬于被征收的對(duì)象而非執(zhí)行主體，不應(yīng)參與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更。因此，建設(shè)用地使用費(fèi)應(yīng)該作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收對(duì)價(jià)全額補(bǔ)償給農(nóng)戶。

征收權(quán)力的制衡路徑：補(bǔ)償對(duì)象的清晰界定

首先，改革現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償分配方式。在目前的征地法律體系中并沒有統(tǒng)一的征地補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)，各地地方政府制定了地方土地征收補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)，即征地補(bǔ)償款統(tǒng)一補(bǔ)償給村委會(huì)，再由村委會(huì)根據(jù)各地方政府標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配，而村委會(huì)本身在征地過程中就是利益主體，在征地補(bǔ)償款統(tǒng)一下發(fā)的情況下，村委會(huì)的土地所有權(quán)補(bǔ)償與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償存在利益沖突，這一點(diǎn)從近年來(lái)頻發(fā)的村委會(huì)與農(nóng)戶補(bǔ)償款分配糾紛就可得到印證，因此對(duì)于土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償政府應(yīng)分開進(jìn)行，分別補(bǔ)償。

其次，改革現(xiàn)有的征地協(xié)議模式。土地所有權(quán)征收合同不應(yīng)包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，如上文所述，所有權(quán)的變更并不會(huì)影響其上的用益物權(quán)，平度市委為證明征地合法性曾經(jīng)出示過村委會(huì)主任所簽署的征地合同，但村民卻毫不知情，說明村委會(huì)在征地過程中基于自身所涉及的利益不適宜作為村民的代理人。進(jìn)一步講，根據(jù)2010年出臺(tái)的《村委會(huì)組織法》，村委會(huì)并不具有代表村民全權(quán)處理其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，對(duì)于涉及數(shù)十萬(wàn)上百萬(wàn)的征地補(bǔ)償協(xié)議，更妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ浅怯写迕衩鞔_、具體授權(quán)，否則應(yīng)該由政府、開發(fā)商與村民直接協(xié)商。

最后，改革現(xiàn)有的征地補(bǔ)償價(jià)格實(shí)現(xiàn)機(jī)制。征收的實(shí)質(zhì)是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重設(shè)為建設(shè)用地使用權(quán)，從《土地管理法》的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，限制補(bǔ)償數(shù)額的目的在于防止政府負(fù)擔(dān)過重而影響公共利益的實(shí)現(xiàn)，但從目前土地征收的實(shí)際情況看，政府征收土地不但無(wú)需出資甚至可以增加財(cái)政收入，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用《城市房地產(chǎn)管理法》第13條所規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格確定方式，即通過公開向開發(fā)商拍賣、招標(biāo)的方式確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償數(shù)額。

事實(shí)上，在真正確定所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開補(bǔ)償?shù)那闆r下，公權(quán)力就可以被有效制衡，因?yàn)檎涂梢宰龅秸嬲娜ダ婊?，其所真正需要補(bǔ)償?shù)氖羌w土地所有權(quán)，而這一標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)考慮到政府本身的財(cái)政支付能力，從而制訂全國(guó)統(tǒng)一的土地所有權(quán)補(bǔ)償辦法。

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