■ 王佳銳（內蒙古財經大學工商管理學院 呼和浩特 010070）

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的內涵與必要性分析

（一）自然壟斷行業(yè)與政府管制的內涵分析

自然壟斷，指的是由于資源的稀缺性以及規(guī)模效益的存在，使得提供單一服務或是物品的企業(yè)或是提供多種物品及服務的企業(yè)聯(lián)合形成一家公司（即壟斷），或是由此形成的極少數企業(yè)（稱為寡頭壟斷）的概率增加。這種由于其技術愿意或是其他特別的經濟因素而形成的壟斷或寡頭壟斷，我們稱之為自然壟斷。政府管制指的是政府依照相關的法律體系對本國的自然壟斷行業(yè)的價格決定、市場進入、服務條件以及產品質量等進行直接的行政干預，以規(guī)范市場經濟的環(huán)境、維護百姓最大權益。

（二）我國自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性

自然壟斷行業(yè)的界定決定了其形成具有經濟的合理性以及天然性，但是，由于其屬于市場失靈的典型案例，市場功能的競爭機制在其整體的發(fā)展中很難發(fā)揮作用，因此，立足于社會整體利益，政府對自然壟斷行業(yè)的管制顯得十分必要。政府對自然壟斷行業(yè)的管制主要是在價格管制、市場進入管制以及產量的管制三個方面。價格管制指的是由政府來確定自然壟斷行業(yè)的產品或服務的定價以及相關收費標準，防止自然壟斷行業(yè)損害消費者利益的情況發(fā)生；進入管制關鍵是通過對某一具體行業(yè)的企業(yè)數目進行限制，避免惡性的競爭出現；產量管制是對產品或服務的數量進行限制，防止由于投資或產出數量與市場實際需求的不適應所帶來的價格非正常性波動，造成資源的浪費或是有效供給的不足。對于自然壟斷行業(yè)在經濟環(huán)境中的正當性以及政府管制的必要性，我國有必要對自然壟斷行業(yè)進行適度壟斷經營，同時，要對自然壟斷的管制進行必要的改革。

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的現狀及存在問題

我國自1998年以來對自然壟斷行業(yè)進行了以拆分一系列為主要形式的改革，但是因為經濟體制等客觀因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然壟斷行業(yè)，僅有的幾個企業(yè)以協(xié)議等方式對市場進行分割，嚴重違背改革的初衷。自然壟斷行業(yè)具有資本密集以及規(guī)模效益等特點，在一定程度上對其他競爭者的進入形成了很大阻礙，同時造成了行業(yè)低效以及壟斷的高利潤，使得我國的相關行業(yè)市區(qū)創(chuàng)新的動力，制約了本領域的技術進步以及效益的提高。我國自然壟斷行業(yè)中濃厚的官僚作風，更進一步損害了消費者的利益。對我國自然壟斷行業(yè)現有存在問題的研究探討，有利于有針對性地提出適合我國國情的自然壟斷行業(yè)的管制措施和改革建議。

（一）政企沒有明確劃分

我國自然壟斷行業(yè)的政企沒有明確的劃分，這一問題主要是由我國政府管制的特殊性有關。自然壟斷的形成是由生產技術的規(guī)?；斐傻模窃谖覈?，自然壟斷的形成根本原因在于行政壟斷，是通過政府頒布的限制競爭的相關政策以及法令等一系列政府的規(guī)制措施導致。建國后所實行的計劃經濟體制使得政府幾乎將所有的行業(yè)壟斷，經濟處于絕對意義上的行政壟斷下，雖然自改革開放后逐步確立了市場化的目標，但是計劃經濟體制的影響依舊根深蒂固。同時，由于中央集權的逐步放松以及受到地方經濟利益的驅動，以部門、區(qū)域為主要形式的行政壟斷也進一步擴張。這在很大程度上造成了當前我國自然壟斷行業(yè)中存在的政企不分問題。

由于我國的自然壟斷行業(yè)長期實行的是國有化體制，政企不分問題普遍存在。在我國自然壟斷行業(yè)中，國有企業(yè)是壟斷經營的主體，地方政府或部門是管制的主體，但同時國有企業(yè)又是歸政府所有，這在一定程度上造成了管制的主體與管制者二者的復雜關系。在該體制下，行業(yè)的價格以及投資等重要的決策都是由政府管轄的，國有企業(yè)不是真正的決策者，僅僅是政策的執(zhí)行者，并且在執(zhí)行的過程中，這些政策不僅在于盈利，同時也會出于政治目的執(zhí)行某些非營利性的決策。由于國企不是真正決策者，不用承擔相應的運營與決策風險，政府會對這些行業(yè)企業(yè)的運營效益負責，并發(fā)放政府補貼，使得自然壟斷企業(yè)缺乏其利益最大化的目標動力，同時其所面臨的倒閉風險降低，最終導致成本的膨脹，效率的低下以及資源的浪費。

（二）按行業(yè)政府管制機制相對分散且缺乏獨立管制機制

在我國的自然壟斷行業(yè)中，管理的職權過度分散問題十分突出。我國實行的是由不同部門分管不同管制職權的管制機制，其監(jiān)管的機構設置相對狹隘，缺少全局性和綜合性，很多有內在關系的壟斷行業(yè)或領域往往會被人為地分割在不同的監(jiān)管機構中，造成了管制的復雜和低效。例如，在交通運輸這一領域，公路和水路的運輸是歸屬交通部管制，自2008年起民用航空局也并入交通部，但是鐵路行業(yè)卻有其獨立的管理部門。

（三）缺乏對管制者的監(jiān)督

目前，我國自然壟斷行業(yè)的政府管制中普遍存在透明度和公開性不足的問題。腐敗、不作為以及低能等一系列問題的存在，使得政府管制的公開性受到很大制約。根本原因在于政企不分，由于管制的機制與行業(yè)自身存在著各種或利益或政策性關系，管制行為的公開可能會造成對企業(yè)或行業(yè)利益的損害。

（四）相關法律滯后

在我國的自然壟斷行業(yè)政府管制的改革中，一般各都是先于立法存在，現行的相關法律條例相對簡單粗糙，而且基本都是由部門立法，帶有著明顯的部門、行業(yè)的保護色彩。受政企不分體制影響，行業(yè)法律的制定者和被管制的企業(yè)之間存在著密切的聯(lián)系，在制定行業(yè)的立法以及對法律的實施進行監(jiān)管的同時還參與著行業(yè)的整體運營決策與實施，這直接造成了在立法與執(zhí)法時明顯偏向被管制的企業(yè)或行業(yè)，不能實現社會利益的最大化目標。

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的路徑與優(yōu)化對策

（一）增強管制機制的獨立性

為了有效打破部門間的分散管理機制，“各自為政”局面，我國需要建立起有針對性的適用于特定行業(yè)或者是在技術方面具有相似之處的部門的創(chuàng)新型跨行業(yè)管理部門，并制定相應的管理機制。特定行業(yè)的新型管理機制的建立，畢竟可以獲得更多有用的相關信息，減少由于信息的不對稱所導致的低效或是與利益最大化、成本最低的管制宗旨性違背，同時可以在一定程度上增強其管制體制的專業(yè)性。管制機制的建立要體現其獨立性，即管制者與被管制者彼此成為相互獨立的主體存在，同時，要遵循管制專業(yè)化以及管制只能集中化原則，改變目前管制職能相對分散的局面，打造綜合性、高效性的管制機制。

（二）抑制自然壟斷行業(yè)的壟斷定價

在我國的自然壟斷行業(yè)中，壟斷定價的現象很普遍，在不受外部約束的情況下，受壟斷利益的驅使，其行業(yè)的定價將會比成本高上很多，進而造成效率分配的扭曲，給整個社會的利益帶來損害。因此，政府對自然壟斷行業(yè)的價格進行適當的管制顯得十分必要。

（三）適度地引入競爭機制

由于，缺少有效的競爭，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)普遍對其內部的管理以及技術的創(chuàng)新有所懈怠，同時，壟斷行業(yè)利用其市場壟斷的優(yōu)勢通過對價格以及產量進行控制以獲取壟斷利潤。由于技術的進步，傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)所含范圍進一步縮小，市場競爭機制的引進，可以有效提高整個行業(yè)的經濟效益。引入適當的競爭機制，通過對市場結構進行重組，將可以競爭的部分市場結構從整體壟斷性的市場結構中分離，形成可以進行有效競爭的市場格局，政府可以對壟斷企業(yè)進行一定標注、劃分，采取培養(yǎng)行業(yè)新的有利競爭對手或采取相對放松的市場進入管制機制來實現引入競爭機制這一目的。在這一過程中，政府應當發(fā)揮其主導作用，通過多方的論證分析，減少盲目性，以避免重大失誤的發(fā)生，循序漸進推行這一舉措。

（四）加強政府管制相關立法與對管制者監(jiān)督機制的建設

在管制的相關立法方面，我國并沒有明確的諸如《反壟斷法》這類法律條令出臺。針對并適用于壟斷競爭行業(yè)的法律的出臺，不僅能夠維護市場的公平競爭，鼓勵創(chuàng)新，同時還可以很大程度地促進生產力發(fā)展以及整體社會福利的保障。對現行的管制立法進行完善、加強，不僅是對被管制者進行進一步的規(guī)范，更重要的是對管制者的監(jiān)督與約束。針對目前我國管制監(jiān)督方面所存在的低效等問題，可以借鑒西方的社會監(jiān)督、聽證制度以及消費者組織等經驗，在自然壟斷行業(yè)建立專業(yè)的監(jiān)督機構，同時加強輿論監(jiān)督以及群眾的監(jiān)督。

（五）對產權制度進行深化改革

行之有效的產權制度能夠在一定程度上促進對市場競爭的制約，在我國自然壟斷行業(yè)實施產權制度改革的目的在于改變目前國有資本一家獨大，嚴重妨礙市場競爭機制、損害到中小型投資方利益的產權多元化格局。政府可以通過對部分國有企業(yè)進行股份制改革，國家對部分股權進行轉售、轉讓，以形成投資主體多元化的局面，從而塑造出混合型、多層次的資本結構。產權多元化市場的構建，需要政府放松其管制，保護民營產業(yè)的產權，同時，要對市場進入者的進入以及經營、退出等一系列行為進行規(guī)范，將民營資本加入競爭的環(huán)節(jié)，并且對現有的壟斷企業(yè)實行股份制的改革措施，推進其進一步轉型為產權多元化的現代性公司制企業(yè)。

政府管制實例分析—我國電力行業(yè)

受計劃經濟體制影響，在早期中央垂直壟斷的管理體制下，由于政府對電力工業(yè)的高度干涉，嚴重限制了非政府準入，對電力工業(yè)的競爭機制造成了很大程度地軟化，同時，由于投資渠道的缺乏以及電力行業(yè)的不健康發(fā)展，曾經一度造成長達數十年嚴重缺電的情況。自改革開放后電力工業(yè)先后進行了三輪大規(guī)模的改革。

1985年起進行的第一次改革開辟了電力工業(yè)全國范圍內集資辦電的新局面，由此完成了電力投資體制的歷史性轉變。通過吸引社會資金投資辦廠、放松電力行業(yè)的準入條件和價格機制等措施，形成了電力行業(yè)建設多元化局面，并進一步帶來利益多元化；第二輪電力改革的標志性事件是國家電力公司的成立，實行政企分開管理機制。至此，原電力部所擁有的對電力的行政管理職能轉交給國家經貿委，國家電力公司僅僅作為生產商存在，不在具備政府職能，相關的項目審批以及用電的定價等權利也由中央有關的部門掌管。20世紀90年代末，電力行業(yè)進行第三輪改革，此次改革所面臨的是發(fā)電市場上，擁有著調度權和壟斷電網的國家電力公司給獨立發(fā)電的公司帶來了強大的競爭壓力，電力市場資源配置低，電力市場具有明顯的地方保護主義。通過對整個電力工業(yè)進行拆分以及重組，分開后的廠由華電、華能五大集團構成，而分開后的電網由國家電網以及中國南方電網兩大公司構成，進一步加強了電力行業(yè)的競爭機制。同時，政府部門還成立了國家電力監(jiān)督委員會，以維護電力市場的公平公正。作為典型的自然壟斷行業(yè)，電力行業(yè)的改革一直受到政府及社會各界的廣泛關注。我國的電力行業(yè)改革至今已有近30年，取得了一定的成效，但是仍未從根本上改變電力行業(yè)高度壟斷的情況，即中國電力公司一家獨大，其他發(fā)電企業(yè)僅僅作為補充從屬而存在，該體制是當前我國電力行業(yè)運營效率低效的重要因素。堅持電力行業(yè)的政府管制機制改革，是改變當前格局迫切的需要。

綜上所述，自然壟斷行業(yè)政府管制機制的改革關系到整個國民經濟的效益，政府管制機制改革方向的確立以及改革措施的研究必須立足于我國當前的自然壟斷行業(yè)的現狀，結合我國經濟格局的特殊性，從產權制度、壟斷定價、立法等多個角度著手，對現有的管制機制實行有效的改革，從根本上改變當前壟斷行業(yè)效率低、成本高的格局，提高消費者福利。

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