／本刊記者 徐暉／

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)投資，規(guī)范完善水電投資環(huán)境，2015年1月12日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

待建水電項(xiàng)目開發(fā)難

水電是發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)節(jié)能減排、替代化石能源的第一主力。目前，全球近五分之一的電力來自水電，水電在全球可再生能源發(fā)電中的比重更是高達(dá)85%。2014年3月，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，強(qiáng)調(diào)要通盤考慮重大水利工程建設(shè)，更多運(yùn)用成熟適用技術(shù)等十個(gè)方面重大問題。2014年5月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定提出“十二五”末和“十三五”期間加快推進(jìn)納入規(guī)劃的172項(xiàng)重大水利工程建設(shè)。此后國務(wù)院多次召開會(huì)議部署具體工作，同年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議專題研究我國能源安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)能源供給革命，大力發(fā)展非煤能源，建立多元能源供給體系。

整體來看，到2015年全國水電裝機(jī)容量將達(dá)2.9億千瓦，其中常規(guī)水電2.6億千瓦，已建成常規(guī)水電占全國技術(shù)可開發(fā)機(jī)容量的48%。到2020年，全國水電總裝機(jī)容量將達(dá)到4.2億千瓦。即未來五六年時(shí)間內(nèi)，水電容量將增加1.3億千瓦。我國水利水電行業(yè)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

2014年，我國新增的水電裝機(jī)約為2000萬千瓦，水電的年發(fā)電量也將達(dá)到萬億千瓦時(shí)。但水電的發(fā)展在取得了巨大成就的同時(shí)也存在著隱憂。2014年我國水電裝機(jī)的增速已經(jīng)明顯減慢，從2013年的新增裝機(jī)3千萬千瓦驟降到2千萬千瓦。這似乎預(yù)示著，從“十一五“期間就開始的水電開工不足的影響將逐步顯現(xiàn)。這說明，水電行業(yè)正在發(fā)生著巨大變化。截至目前，我國開發(fā)條件好的水電站址基本上已經(jīng)開發(fā)完畢，新建、待建水電項(xiàng)目越來越向邊遠(yuǎn)地區(qū)集中。這些水電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性差、開發(fā)難度大、輸電距離遠(yuǎn)，與此前開發(fā)條件優(yōu)越的電站相比，是水電行業(yè)中的“困難”戶。

隨著水電項(xiàng)目開發(fā)條件的逐步惡化，對于單位千瓦投資高、度電成本高的待建項(xiàng)目，由于經(jīng)濟(jì)效益差，投資業(yè)主往往不會(huì)推動(dòng)項(xiàng)目或者難以往下推動(dòng)，這不利水電開發(fā)。“針對今后擬建水電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性普遍差、市場競爭力下降、投資風(fēng)險(xiǎn)增大等情況，研究政府投資的支持政策。優(yōu)化政府投資方向，對藏區(qū)水電以及綜合利用任務(wù)重、公益性強(qiáng)、預(yù)期收益差的重要水電項(xiàng)目，研究通過投資補(bǔ)助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，并優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。”對此《意見》明確強(qiáng)調(diào)。

確立企業(yè)投資主體地位

我國水能資源豐富，但以往由于受到我國經(jīng)濟(jì)能力的限制，開發(fā)利用的水平始終不高。據(jù)了解，2013年我國新核定的水電站的平均預(yù)算成本已經(jīng)達(dá)到每千瓦15200元，較“十一五”期間的水電建設(shè)成本上升了一倍多。未來幾年投產(chǎn)的水電站的上網(wǎng)電價(jià)，如果繼續(xù)按照成本加成的定價(jià)方式，水電的上網(wǎng)電價(jià)超過火電，將是毫無疑問的。

新建水電站的高成本主要是外部成本造成的。隨著移民、環(huán)保在水電建設(shè)中所占的比重攀升，具有水資源調(diào)節(jié)功能的大水庫的建設(shè)成本已經(jīng)成為新建水電站的巨大負(fù)擔(dān)。所以，在現(xiàn)實(shí)中越是水庫大的水電站的建設(shè)，往往就越困難。

這種情況下，需要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，規(guī)范和完善水電投資環(huán)境?！兑庖姟诽岢?，希望為每一個(gè)投資主體創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)。通過采取業(yè)主招標(biāo)等方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資金實(shí)力、融資能力、管理能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的投資者作為項(xiàng)目業(yè)主；嚴(yán)禁隨意抬高準(zhǔn)入門檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件。

而對于中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規(guī)明確開發(fā)主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對于重要河流，除國家已明確開發(fā)主體或前期工作主體，以及特殊的戰(zhàn)略性重大工程外，原則上均應(yīng)通過市場方式選擇投資者。未明確開發(fā)主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。

《意見》還強(qiáng)調(diào)，招標(biāo)水電項(xiàng)目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源、工程技術(shù)方案等均由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主招標(biāo)完成、項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，禁止招標(biāo)暗箱操作和違法違規(guī)倒賣資源。

考慮到水電是社會(huì)性的系統(tǒng)工程，具有投資大、建設(shè)條件復(fù)雜、技術(shù)和管理要求高、投資回收周期長等特點(diǎn)，特別是大型水電項(xiàng)目，面臨地質(zhì)地震、水文氣象、移民穩(wěn)定、建設(shè)運(yùn)營等諸多風(fēng)險(xiǎn)?！兑庖姟诽岢觯侠斫缍ㄕ?zé)任和企業(yè)行為，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。原則上，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)行、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)（項(xiàng)目法人）承擔(dān)；法律、政策調(diào)整，移民搬遷安置（企業(yè)依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和依合同約定應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)除外），地質(zhì)地震、水文氣象等建設(shè)條件重大變化等風(fēng)險(xiǎn)由政府（招標(biāo)人）承擔(dān)；自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。