■ 劉 蓓 副教授（中共廣西區(qū)委黨校 南寧 530021）

黨的十八大報告指出“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重”，強調要求“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農村，實行農村社區(qū)管理是加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的積極有益探索。因此，完善和創(chuàng)新農村社區(qū)管理機制，是貫徹落實黨的十八精神，加強社會建設，改善民生的重點課題。

推進農村社區(qū)建設的現(xiàn)實依據(jù)和理論基礎

隨著我國城市化進程的加快和“三農”格局的快速變革，農村居民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會保障等公共產品和服務提出了更高的質量要求。同時，農村居民的主體意識、民主權利意識也日益增強，日益要求多渠道暢通的利益表達機制。大家不僅追求經濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權、被選舉權的實現(xiàn)和參與農村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權利意識覺醒，使得農村維穩(wěn)形勢日趨復雜，農村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時，由于我國在社會建設方面長期受城鄉(xiāng)二元化的影響，公共服務資源偏向集中于城市，導致農村基礎設施落后，公共服務缺乏，社會建設滯后。在這種背景下，農村社區(qū)作為推動農村社會改革的新型農村管理和服務形式由此順應而生。農村社區(qū)建設，是農村社會的現(xiàn)代化建設；是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務功能的重要載體；是促進政府轉變職能，強化農村公共服務的重要手段；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農村生產生活條件，提高農民生活水平和生活質量的重要措施。黨的十八大明確要求，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系”?？梢姡瀼芈鋵嶞h的十八大精神，就必須積極推進農村社區(qū)建設，完善和創(chuàng)新新型農村社區(qū)管理和服務機制。

農村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言，指聚居在一定地域范圍內，以從事農業(yè)生產為主要謀生手段的農村居民所組成的社會生活共同體。農村社區(qū)是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量、凝聚力和認同感。農村社區(qū)的理論基礎主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法，引入市場機制，強調顧客導向以及注重提高公共服務質量。其特點包括：管理主體多元化。即在公共管理事務中不僅包括政府，還應包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機構和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協(xié)調者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”；服務及顧客導向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政，而是以人為本的服務行政；公共行政體系內市場機制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產品和服務的提供，以降低成本及提高服務品質；采用授權或分權的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構網絡型組織；采納企業(yè)中常用的管理方法，包括全面質量管理、成本-效益分析等，強調績效目標管理，提高工作效率；注重人力資源管理。

其實，黨的十八大報告中也蘊含著新公共管理理論的精髓，并為發(fā)展農村社區(qū)建設提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”，在加強社會建設部分提出的，“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，以及“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用”?？梢姡瑥狞h的十八大報告精神、新公共管理理論的特點和農村社區(qū)的內涵可以看出，農村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設實踐的創(chuàng)造性結合，是推進社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是建設社會主義新農村的有效途徑。

我國農村社區(qū)建設實踐的模式

由于我國目前仍處于農村社區(qū)管理的探索階段，在政治經濟文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農村社區(qū)管理實踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分，目前我國的農村社區(qū)建設實踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中，“一村一社區(qū)”是指將村委會與農村社區(qū)合二為一，即一個村委會就是農村社區(qū)；“一村多社區(qū)”是指在一個村委會內設置多個社區(qū)；“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區(qū)服務中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務。從國家、市場、社會在農村社區(qū)管理和服務體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農村社區(qū)建設實踐分為“政府主導型”、“企業(yè)主導型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導型”是指政府通過服務下鄉(xiāng)使其在農村社區(qū)管理事務中居于主導地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導型”農村社區(qū)管理模式的典型代表；“企業(yè)主導型”是指以實力雄厚的企業(yè)作為農村社區(qū)管理產品和服務的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團為依托，發(fā)展“企業(yè)主導型”農村社區(qū)管理模式的典型代表；“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表；“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動農村社區(qū)管理和服務的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表；“政府、社區(qū)、社會互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎上，同時充分發(fā)揮出社會的協(xié)作力量，形成無縫隙管理和服務的農村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。

農村社區(qū)有效管理實現(xiàn)機制探索

（一）健全農村社區(qū)管理組織體系

我國農村地域相對廣大，對于農村社區(qū)的管理組織體系構建，應根據(jù)當?shù)氐恼?、市場和社會三者在農村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農村社區(qū)管理的作用機制不同，選擇不同路徑的農村社區(qū)管理方式，更好的完善農村社區(qū)管理組織體系。具體而言，如果農村當?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農村經濟比較落后、區(qū)域內自我管理能力比較差的地方，應采用“政府主導”路徑。在采用“政府主導”路徑的模式下，必須強調各級黨委、政府將農村社區(qū)建設納入新農村建設的規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調政府各部門（包括：農業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等），集中各自資源主動將服務延伸到農村，大幅度提高農村社區(qū)的服務水平。另外，可以借助共青團、婦聯(lián)、媒體等社會公共組織，宣傳農村社區(qū)建設的重大成果，引導農村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機制。如果農村當?shù)亟洕容^發(fā)達，存在一些國家、省、市級的龍頭企業(yè)，并且企業(yè)自身已經具有相當?shù)淖晕夜芾硭?，可以采取企業(yè)、政府、村委共建農村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應對企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業(yè)大力對各種公共服務進行投入，大幅提升企業(yè)所在地公共服務能力，通過各種“以企帶村、村企合一”的管理思想，引導企業(yè)與社區(qū)融為一體，社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化，讓企業(yè)清楚的認識社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天，社區(qū)居民的未來就是企業(yè)的未來，以此調動企業(yè)更多的關注和投入公共服務。

（二）建設農村社區(qū)服務體系

要大力推進農村社區(qū)服務體系建設，應該根據(jù)農村居民最核心、最現(xiàn)實的需求出發(fā)，以實際資源為基礎，將農村社區(qū)建設分為輕重緩急事項，把直接改善農村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務項目推向農村。以建設“社區(qū)綜合服務中心”為重點，完善各種便民的服務站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設施，同時設置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護的基礎設施，使得農村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善，徹底解決長期困擾農村社區(qū)居民看病、購物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。

（三）建立農村社區(qū)多元化投入機制

對于農村社區(qū)的建設，必須結合中國農村實際情況，建立以公共財政為基礎，多元化投入的農村社區(qū)建設機制。一方面，明確公共財政作為農村社區(qū)建設的主力軍，通過專項支出和轉移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農村社區(qū)公共服務建設的保障范圍，為農村社區(qū)建設提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調動農村社區(qū)居民參與農村社區(qū)建設的積極性，營造全民參與農村社區(qū)建設的良好氛圍，在此基礎上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結對、村校結對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農村社區(qū)管理與服務中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設和發(fā)展農村社區(qū)的公共服務。

（四）完善農村社區(qū)治理監(jiān)督機制

任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監(jiān)督機制，治理監(jiān)督機制的實質就在于體系中各主體的權、責、利的分配和平衡，在此基礎上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能，最終實現(xiàn)機制的正常、高效運行。結合當前農村社區(qū)治理監(jiān)督問題，首先就是盡快完善農村社區(qū)內各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民大會制度、各類工作專項制度、社區(qū)居民公約等，將農村社區(qū)建設提升到制度建設層面，約束和規(guī)范農村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為，保證農村社區(qū)建設有序進行。其次，實現(xiàn)信息公開，設立專門的農村社區(qū)信息公開欄或網站，將農村社區(qū)建設的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的內部耗損。要建立起農村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎的規(guī)范化的績效評估機制。

（五）推動農村社區(qū)管理人才引進和培養(yǎng)

農村社區(qū)管理，必須有一批業(yè)務能力和專業(yè)素質高的農村社區(qū)管理隊伍，農村社區(qū)管理人員的綜合素質會直接影響到農村社區(qū)管理的效果，也會影響到居民對社區(qū)構建的信任感和滿意度。所以，必須將農村社區(qū)管理人才隊伍建設列為推動農村社區(qū)管理的重點工作來實施。首先，必須出臺各種優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發(fā)揮自身的主觀能動性。其次，完善農村社區(qū)管理人員績效評價體系，選拔出一些優(yōu)秀的農村社區(qū)管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農村社區(qū)服務。最后，各級黨校可針對農村社區(qū)的管理工作中的技能需求，結合農村社區(qū)發(fā)展的需要，定期對農村社區(qū)管理人員進行培訓，傳授一些管理中實用性的技能。

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