范宏云

香港基本法賦予提名委員會獨(dú)立的憲制地位，提名委員會不隸屬于任何部門，它是一個單一政治職能的機(jī)構(gòu)，就是提名行政長官候選人。提名委員會是一個委員會制的機(jī)構(gòu)，委員會制不同于首長制，委員會制是一個代表機(jī)構(gòu)，它的組成應(yīng)該具有廣泛的代表性，同時委員會制的決策原則也要求具備充分的民主性。香港基本法第45條規(guī)定普選行政長官要先由提名委員會按照“民主程序”提名，但是基本法對該“民主程序”沒有作進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定。在首輪政改咨詢期間，香港社會各界對于“民主程序”的具體含義有不同的理解，但是社會主流意見傾向認(rèn)為“民主程序”是指提名委員會內(nèi)部民主的議事決策規(guī)則。民主雖然是一個具有爭議性的問題，但是，民主的本意就是少數(shù)服從多數(shù)，程序的本意就是方法和步驟，故民主程序就是少數(shù)服從多數(shù)的方法和步驟，這一點(diǎn)已經(jīng)構(gòu)成國際社會的共識。因此，多數(shù)決定制是提名委員會決策的基本原則。提名委員會的提名“民主程序”就是提名委員會按照少數(shù)服從多數(shù)提名行政長官候選人的方法和步驟。少數(shù)服從多數(shù)是民主程序必須遵循的基本原則，多數(shù)制投票表決是貫徹落實(shí)該基本原則的必要方法和機(jī)制。選擇什么樣的投票表決機(jī)制來貫徹落實(shí)提名委員會的民主程序，不僅是民主程序設(shè)計(jì)中的一個技術(shù)問題，更是一個政治與法律問題。

一、少數(shù)服從多數(shù)是民主的基本原則

民主的一個基本原則就是少數(shù)服從多數(shù)（多數(shù)原則）。羅伯特·達(dá)爾在其《論民主》一書中指出多數(shù)原則體現(xiàn)了人民主權(quán)和政治平等，和其他決策機(jī)制相比，多數(shù)原則更能夠保護(hù)少數(shù)，因?yàn)樯贁?shù)派更容易形成聯(lián)合以推翻他們不愿意接受的結(jié)果。任何社會秩序、社會組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的秩序，以及為維護(hù)或變更這種秩序而制定的法律、決議、規(guī)章制度和政策等，在實(shí)踐中不可能在每一條文、每一個細(xì)節(jié)上都百分之百地為全體社會成員或某一社會組織機(jī)構(gòu)的全體成員所一致贊同或執(zhí)行。既然如此，社會全體或組織機(jī)構(gòu)的全體成員在制定法律、規(guī)章制度時，就只能盡可能照顧到多數(shù)人的意志。在通過這些法律規(guī)章與重大決策的時候，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行表決，要求少數(shù)人服從多數(shù)人的意志，并由多數(shù)人的意志來代表社會全體的意志和整個機(jī)構(gòu)的意志。這種以多數(shù)人的意志作為全體代表的主張，是社會全體或組織機(jī)構(gòu)全體共同遵守的原則，是切實(shí)可行的民主原則。

有人認(rèn)為，少數(shù)服從多數(shù)原則，犧牲了少數(shù)的利益，這沒有體現(xiàn)民主。少數(shù)服從多數(shù)原則，“對于處于服從者地位的少數(shù)來說，少數(shù)服從多數(shù)的原則并不意味著多數(shù)人的絕對統(tǒng)治，不是多數(shù)人對少數(shù)人的獨(dú)裁，而恰恰是民主”。[1]因?yàn)樯贁?shù)服從多數(shù)原則承認(rèn)了少數(shù)存在的權(quán)利，保障了少數(shù)的民主參與權(quán)利，少數(shù)雖然不得不放棄或保留自己的意見而服從多數(shù)，但是這種服從是以事先的民主參與為前提?！半m然通過的決定沒有反映或沒有完全反映少數(shù)的意志，沒有采納少數(shù)的主張，這不是他們所愿意的，但不能因此說這就是不民主。因?yàn)殡m然少數(shù)人的意志不能合法地代表全體的意志，但是他們還是作為參與決策的一分子享受了自由發(fā)表意見與進(jìn)行投票表決的民主權(quán)利，因此，他們的主張也多少有影響多數(shù)人的意志的可能，從而可以牽制或防止多數(shù)人對少數(shù)人的意志與利益的絕對漠視。在真正民主的制度里，多數(shù)也必須尊重少數(shù)，保護(hù)少數(shù)，聽取少數(shù)人的合理意見，容許少數(shù)人有保留意見的權(quán)利。至于少數(shù)自愿地服從多數(shù)，也是少數(shù)人享有民主權(quán)利的表現(xiàn)?！盵2]

少數(shù)服從多數(shù)的民主原則離不開多數(shù)表決制。正是通過多數(shù)表決制，少數(shù)服從多數(shù)的民主原則才可以轉(zhuǎn)化為社會整體或某組織機(jī)構(gòu)整體的決定或意見。多數(shù)表決制通常有兩種途徑：一是絕對多數(shù)，絕對多數(shù)是指出席人數(shù)的三分之二、四分之三或五分之四以上，才能通過。如三分之二以上通過，反過來說就是只要三分之一以上的反對，就不能通過。這就是說是這三分之一的少數(shù)迫使多數(shù)人服從他們。三分之二的多數(shù)要尊重這三分之一的少數(shù)。絕對多數(shù)制適用于決定特別重大問題，但是存在某項(xiàng)決定不獲通過的危險。二是比較多數(shù)。比較多數(shù)制只要出席的法定人數(shù)中過半數(shù)，即可通過，又叫簡單多數(shù)。比較多數(shù)制使決定較為容易獲得通過。但有時會產(chǎn)生少數(shù)人即可通過決定的弊端，因?yàn)榉渤鱿^半數(shù)即達(dá)到會議的法定人數(shù)，而通過決定時又只要出席者中的過半數(shù)，這樣，即只需超過全體人數(shù)的四分之一，就可以通過議案。四分之一這個少數(shù)即變成了多數(shù)，代表了全體。在英國，上議院有九百人，按照議事規(guī)則，只要有三人出席就達(dá)到法定人數(shù)，于是兩人贊成即可通過議案，按此辦理，則兩個人代表了九百人。當(dāng)然，實(shí)際上上議院在習(xí)慣上是由三十人出席才開會，眾議院則只要達(dá)到法定人數(shù)四十人，即可開會。這仍然是少數(shù)代表了多數(shù)。所以，為了避免這種情形，有些投票制度規(guī)定，無論出席會議人數(shù)多少，只要贊成票超過全體人數(shù)（包括出席會議和沒有出席會議）的一半，決定才獲得通過。比如，由1000人組成的委員會，委員會決定必須以過500票的有效票通過，無論出席會議的人數(shù)是501人還是1000人。只有這樣才能保證少數(shù)服從多數(shù)的真正民主，才能保證通過的決定或獲得當(dāng)選的人具有認(rèn)受性。

少數(shù)服從多數(shù)同樣是提名委員會的“民主程序”應(yīng)該遵循的原則，多數(shù)表決機(jī)制是該“民主程序”的基本方法和步驟。提名委員會作為一個由眾多提名委員組成的單一政治職能機(jī)構(gòu)，其功能就是依照投票權(quán)平等和少數(shù)服從多數(shù)原則形成提名委員會的意志和決定，產(chǎn)生若干名行政長官候選人。在提名委員會制度下，對于愛國愛港人士，無論他是屬于某個政黨或政治團(tuán)體，還是獨(dú)立的社會人士，人人都有平等的被提名的機(jī)會，人人必須接受少數(shù)服從多數(shù)原則和多數(shù)制投票表決機(jī)制的檢驗(yàn)，只有這樣才能獲得提名委員會的正式提名。提名委員會必須遵循少數(shù)服從多數(shù)的“民主程序”，因而就不可能做到事先確保任何人獲得正式提名。但是，反對派和某些社會團(tuán)體認(rèn)為，只有確保少數(shù)派獲得正式提名的程序才算是“民主程序”。如香港大律師公會政改意見書認(rèn)為，“如果一個人只有獲得提名委員會簡單多數(shù)的通過才能被提名，那么政治上的少數(shù)派不可能會有真正的合理的機(jī)會參選，以確保選民自由和真正選擇候選人的機(jī)會”。顯然大律師公會意見書的觀點(diǎn)是，確保少數(shù)派“出閘”的程序才是民主的程序。正如上文所述，任何人都必須經(jīng)過少數(shù)服從多數(shù)原則和多數(shù)投票機(jī)制的檢驗(yàn)，任何提前確保某個人或某個少數(shù)派人士“出閘”的程序不僅違背少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，而且使提名委員會的民主陷入“人人說了算”、“人人說了又不算”的癱瘓局面。

二、多數(shù)制投票制度分析

體現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)原則的投票制度，即多數(shù)制投票制，目前在選舉實(shí)踐中經(jīng)常被采用的主要有以下幾種：

一是領(lǐng)先者當(dāng)選制。領(lǐng)先者當(dāng)選制是多數(shù)制的最簡單形式，得票最多的一名或幾名候選人贏得選舉，即便當(dāng)選人沒有得到絕對多數(shù)的有效票。采取該制度，在議會選舉中對大黨有利，容易導(dǎo)致兩黨制，如英國國會選舉。在國家元首或行政領(lǐng)導(dǎo)人選中，有可能導(dǎo)致當(dāng)選人的認(rèn)受性不足。如1987年韓國總統(tǒng)選舉，在野黨候選人金大中、金泳三的主要支持者重疊，導(dǎo)致選票分散，于是執(zhí)政黨候選人盧泰愚以不足40%的得票率當(dāng)選總統(tǒng)。2000年臺灣地方領(lǐng)導(dǎo)人選舉，國民黨籍連戰(zhàn)和無黨籍宋楚瑜的主要支持者重疊，導(dǎo)致泛濫選票分散，于是在野黨民進(jìn)黨籍陳水扁以不足40%的得票率當(dāng)選。

二是兩輪選舉制。兩輪選舉制指選舉無法一次選出結(jié)果，采用兩輪投票的選舉制度。如果沒有候選人在第一輪投票中得到一定比例的選票（常常是過半數(shù)），那么就進(jìn)行第二輪投票。法國的總統(tǒng)和議會選舉都采用兩輪選舉制。法國總統(tǒng)選舉，第一輪投票中得到過半數(shù)選票的候選人當(dāng)中得票最多的候選人當(dāng)選。法國國民議會選舉，如得票過半數(shù)即可當(dāng)選。兩輪選舉制一定程度上可以緩解領(lǐng)先者當(dāng)選制票源分散當(dāng)選者認(rèn)受性不足的困境。

三是排序復(fù)選制。選民在選票上把候選人按照自己的選擇排列優(yōu)先次序，計(jì)票時，首選位最少的人被淘汰，其得票按照排序復(fù)選制的規(guī)則分配給余下的候選人，取得過半數(shù)的候選人當(dāng)選，其選票也按照排序復(fù)選制的方式再分配給其他候選人，計(jì)票程序按此進(jìn)行下去，直至選出所有席位。排序復(fù)選制會導(dǎo)致與領(lǐng)先者當(dāng)選制不一樣的結(jié)果。如圖，只有B>C>A是把B排在第一位的，因此B是最少選票（10票）放在第一位的，所以直接淘汰B，于是12張選票選擇了A>C，有10＋11=21張選票選擇了C>A，按照排序復(fù)選制，C獲勝。

但是，如果是只記首選項(xiàng)的話，按照領(lǐng)先者當(dāng)選制，則是A當(dāng)選，而A的得票率實(shí)際上只有36.4%，屬于少數(shù)當(dāng)選。如圖：

排序復(fù)選制雖然能夠克服少數(shù)當(dāng)選的局限性，但是多次計(jì)票會增加選舉結(jié)果的不確定性。有時會存在“黑馬”在后幾輪逆轉(zhuǎn)取勝的情況。排序復(fù)選制還可能選出激進(jìn)的候選人。比如某個激進(jìn)分子得到30%選票而其余7個溫和候選人由于搶票而每個人只得到10%的選票的情況。也可能會埋沒一些有廣泛群眾基礎(chǔ)的人。如果某提名參選人是大量投票者的第二選擇，但可能很少人把他作為第一選擇，這樣，他在第一次計(jì)票中就被淘汰了。

四是全票制（全額連記制或多議席多票制）。全票制適合于多議席選舉或多人當(dāng)選。投票者擁有與既定當(dāng)選人數(shù)相等的選票，得票最多的前幾名候選人當(dāng)選。假設(shè)要從七名候選人中選出三人，每名投票者擁有三張選票，以得票最多的前三名候選人當(dāng)選。該制度可以使群眾基礎(chǔ)最廣泛的提名候選人在提名中獲勝，減少偏激的候選人勝出的機(jī)會。它比領(lǐng)先者當(dāng)選制更能體現(xiàn)投票者的態(tài)度。全票制鼓勵那些原本因?yàn)闊o法做出唯一選擇而干脆放棄投票的人參與投票。例如：有42名支持A但不愿意放棄B的人選擇了A和B，有58名最想支持C但不愿意放棄B的人選擇了C和B，于是B得到42＋58=100票并勝出，而A只有42票，C只有58票。投票結(jié)果：B得票最多，B獲勝。

上述案例，如果改成每張選票只能寫上一個人的領(lǐng)先者當(dāng)選制。

投票結(jié)果：被多數(shù)人所喜歡的C獲勝。而在可以多選的全票制下，C卻會輸給B。

如果投票者不選擇某個候選人的話，也可能會使他更偏愛的人落選。例如：

三、“過半數(shù)”的提名委員會投票機(jī)制

2014年8月31日全國人大常委會發(fā)布了關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官2017年普選和2016年立法會產(chǎn)生辦法的重大決定，決定指出提委會必須由多余半數(shù)決定候選人名單。基于行政長官應(yīng)向中央政府負(fù)責(zé)和向香港特區(qū)負(fù)責(zé)，候選人必須愛國愛港。全國人大決定是具有權(quán)威性的法律文件，也是設(shè)計(jì)提名委員會的民主程序和投票機(jī)制的指導(dǎo)性文件。根據(jù)全國人大決定，提名委員會的民主程序不僅僅是一個民主程序設(shè)計(jì)的技術(shù)性問題，而且是一個政治問題。因?yàn)橹醒朐谙愀厶厥灼者x問題上已經(jīng)明確了政治底線，那就是香港特首必須符合“愛國愛港”的標(biāo)準(zhǔn)，簡單地說，必須設(shè)計(jì)一套既符合民主、又有利于“愛國愛港”人士出線的民主程序和投票機(jī)制。首輪政改咨詢期間，香港社會各界針對提名委員會的民主程序設(shè)計(jì)了多種投票方案。泛民團(tuán)體方案都是確保泛民代表“出閘”的方案，如香港2020方案、18學(xué)者方案、真普聯(lián)方案、學(xué)界方案等。湯家驊曾建議采用排序復(fù)選制，正如上文所述，排序復(fù)選制的選舉結(jié)果具有很強(qiáng)的不確定性，不能派出泛民代表“出閘”的可能性。建制派方面設(shè)計(jì)的投票機(jī)制大都利于“愛國愛港”人士出線。如民建聯(lián)、工聯(lián)會和鄉(xiāng)議局提出的全票制加過半數(shù)方案，但是全票制容易導(dǎo)致票源分散，如果提名委員會中的建制派支持票分擔(dān)，就不能派出泛民人士“出閘”的可能性。新民黨、自由黨、經(jīng)民聯(lián)提出領(lǐng)先者當(dāng)選制，即提名委員會一人一票，得票最多的三至四人出線，毋須過半數(shù)。在此方案下，如果建制派提委選票分散，泛民人士有非常大的“出閘”機(jī)會，而且毋須過半數(shù)也不符合人大決定的精神。

饒戈平教授提出的“逐個陳述、逐個表決”方案具有極高的參考價值?！爸饌€陳述、逐個表決”是一種“一一過關(guān)”的贊成投票制。具體而言，提名委員會確定參選人選之后，要求每個參選人向提委會陳述政見，以保障全體提名委員的知情權(quán)，以及保障參選人的陳述權(quán)利。之后，提委會逐個表決，結(jié)果公開，選票最多的N個參選人可成為候選人。根據(jù)饒戈平教授的初步設(shè)計(jì)，該方案嚴(yán)格依照基本法和2007年全國人大常委會的決定，也符合“公平、公正、公開”的“三公原則”及羅伯特·達(dá)爾關(guān)于民主程序的標(biāo)準(zhǔn)。全部過程向社會公開，有助于體現(xiàn)全體選民對提名委員會工作的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！爸饌€陳述、逐個表決”可以說是既民主又安全的投票機(jī)制?！爸饌€陳述、逐個表決”方案泛民人士幾乎沒有“出閘”機(jī)會，因此該方案必然會遭到泛民陣營的極力反對。為了減少阻力，提名委員會的投票機(jī)制可以選擇“逐個陳述、逐個表決”和兩輪選舉制相結(jié)合的方案。具體操作如下：第一輪可以采取較低門檻，目前比較多的意見是八分之一委員推薦，就可成為參選人，此階段可能有一至兩名泛民代表成為參選人；第二輪采取“逐個陳述、逐個表決”，獲半數(shù)支持才能出線，成為正式候選人，泛民參選人根本無出閘可能。這樣設(shè)計(jì)的好處是，第一輪設(shè)計(jì)照顧了泛民的參與要求，第二輪設(shè)計(jì)保證了中央政策底線的絕對安全。

[1][2]郭道暉.論少數(shù)服從多數(shù)的表決制[J].政治與法律，1985（1）.