【摘 要】農(nóng)村集體建設用地是我國建設用地的重要組成部分，本文通過分析當前農(nóng)村集體土地流轉問題現(xiàn)狀，比較國內現(xiàn)行的流轉模式，分析它們的優(yōu)缺點，并從嚴格規(guī)定農(nóng)村集體建設用地的流轉主體、提高集體建設用地的市場化程度、優(yōu)化流轉利益分配原則和加強流轉的立法建設四個方面提出完善農(nóng)村集體建設用地流轉的構想，以期進一步促進農(nóng)村集體建設用地的流轉模式研究的發(fā)展，保障農(nóng)民的合法的土地權益。

【關鍵詞】農(nóng)村集體建設用地；流轉模式；流轉收益

農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地是建設用地的兩大組成部分，當前國家對國有建設用地的使用有很明確的法律體系規(guī)定。然而，我國直到20世紀90年代才開始了農(nóng)村集體建設用地流轉模式的試點，由于試點時間起步晚，嚴重影響了農(nóng)村集體建設用地的巨大作用的發(fā)揮。據(jù)國土資源部的測算，我國當前除交通設施和水利資源占用的土地外，農(nóng)村集體建設用地占我國建設用地的很大比例，約為70%。我國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平越來越高，土地資源的資本價值也越來越高。近些年，郊區(qū)和經(jīng)濟較為發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，其利用價值越來越高，流轉模式也越來越多樣化，對農(nóng)村集體建設用地流轉模式進行比較性研究，有利于規(guī)范農(nóng)村集體建設用地的合理利用和促進農(nóng)村的快速發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設用地流轉現(xiàn)狀及存在問題

當前，我國農(nóng)村集體建設用地流轉出現(xiàn)可以稱為混亂的狀態(tài)，出現(xiàn)諸多問題，具體表現(xiàn)為以下四個方面：首先，流轉產(chǎn)權制度不完善，缺乏統(tǒng)一的流轉模式指導。再次，流轉的法律依據(jù)薄弱。當前對于農(nóng)村集體建設用地流轉的法律依據(jù)不充分，現(xiàn)有的法律有的已經(jīng)過時，缺乏對流轉中明確的操作指導體系。最后，流轉中，頻繁出現(xiàn)利益分配不均的現(xiàn)象。農(nóng)村集體建設用地的流轉收益理應歸屬于擁有土地所有權的農(nóng)民，但是現(xiàn)行我國流轉收益大部分歸政府所有，收益所得也不透明公開，嚴重影響了農(nóng)民的利益收入。

二、農(nóng)村集體建設用地流轉模式

20世紀90年代，東部地區(qū)部分省市開始嘗試以集體建設用地進入市場的“流轉”為代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了農(nóng)村集體建設用地流轉模式，這一流轉模式以“轉讓權利，統(tǒng)一出讓”為原則。隔年，南海市被列為首個集體建設用地使用權流轉的基層自發(fā)試點。1999年，安徽蕪湖正式被國土資源部批準開展流轉試點，從此，全國各地紛紛積極試點并形成了多個模式的流轉方式，目前，國內形成了九個地區(qū)典型的流轉模式，按照政府與市場的職能模式主要分為三類。

1.以政府主導型的主體流轉模式

當前，農(nóng)村集體建設用地流轉模式中，多數(shù)以政府為主導型，政府是流轉中執(zhí)行的主體，在這些地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地流轉都是由政府充當流轉主體，然后根據(jù)一定的比例對流轉收益進行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、蕪湖模式、安陽模式、蘇州模式、古田模式。

2.以市場主導型的主體流轉模式

農(nóng)村集體建設用地流轉大多以政府為主體方式進行流轉，政府起著主要執(zhí)行者。廣東省作為我國的經(jīng)濟較為發(fā)達的大省，其兩個地區(qū)的兩種流轉模式則都以市場為主導型的流轉模式，把土地流轉推向市場，參與市場競爭。如海南模式、順德模式。

3.以政府和市場并重型的主體流轉模式

目前流轉典型模式中只有湖州模式以政府和市場為并重的流轉模式。湖州市通過當?shù)仄髽I(yè)擴大規(guī)模使用租賃和一定年限的作價入股方式獲得集體土地使用權?！昂菽Ｊ健敝挟?shù)卣越鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)處置作為原始初衷，對湖州市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，主要進行農(nóng)村集體建設用地的存量建設用地流轉。通過這一方式，大大的促進了湖州當?shù)卦S多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時也維護了集體土地所有者的權益，廣大農(nóng)民也獲得了一定的租賃收入或其他方式的經(jīng)濟補償。

三、農(nóng)村集體建設用地流轉模式評價

由于農(nóng)村集體建設用地流轉缺乏相應的法律體系方面的指導，農(nóng)村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率較低，導致了土地所有者的權益受到了損害，無法適應新時期的社會發(fā)展的變化。各個地區(qū)的發(fā)展狀況不一樣，各有其流轉方式的特點，流轉模式不一定適用于各個地區(qū)，現(xiàn)行的流轉模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“蘇州模式”、“湖州模式”和“蕪湖模式”，這三個地區(qū)的農(nóng)村集體建設用地流轉模式都是基于這三個地區(qū)高度發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一方面，能增加政府的財政收入以及土地所有者的經(jīng)濟收益，另一方面，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了基礎設施建設的支持。但是三種模式也存在著一定的缺陷：無法做到公開民主，同時，流轉過程中身為土地所有者的農(nóng)民處于被動地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，這兩個模式的相似之處都在于以轉權讓利的模式進行流轉。不管從流轉主體還是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府對土地進行執(zhí)行控制，明顯具備計劃經(jīng)濟時期的特征，其實質是政府利用職權從中謀取更大利益，而土地所有者的農(nóng)民只能有一小部分的收益，嚴重損害了他們的利益。

3.“成都模式”和“安陽模式”，“成都模式”中，政府為了擴大城鎮(zhèn)建設用地，對流轉的集體建設用地的價格進行了嚴格規(guī)定，并規(guī)定不低于一定的區(qū)域保護價格，并且流轉獲得收益優(yōu)先用于社會保障支出。

4.“南海模式”和“順德模式”，這兩種流轉模式都結合了政府和市場的作用，作為中國經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海省份，一方面保留了集體土地所有權，另一方面又保護了集體土地所有者的權益，對其他地區(qū)的土地流轉模式都有很好的借鑒意義。

四、農(nóng)村集體建設用地流轉模式的政策建議

針對當前的幾種集體建設用地流轉模式存在著諸如流轉主體不明確、市場化程度低、收益分配不均以及缺乏相應的法律指導體系等問題，提出了以下幾個方面構想，以期完善農(nóng)村集體建設用地流轉模式。

1.加強土地產(chǎn)權登記，確定農(nóng)民的流轉主體地位

農(nóng)村集體建設用地使用權流轉建設的首要工作就是“確權頒證”，繼續(xù)實施土地權屬登記制度。農(nóng)村集體建設用地流轉中，政府一般是流轉的主體和執(zhí)行者，這嚴重損害了作為土地所有權的農(nóng)民的切身利益，應當明確界定農(nóng)民是農(nóng)村集體建設用地流轉的主體，土地的處置聽從農(nóng)民的安排，加強農(nóng)民對土地產(chǎn)權的控制，國家對農(nóng)村集體土地的征用，應本著公平公正的市場交易原則進行，流轉收益歸農(nóng)民所有。

2.提高并加強流轉的市場化程度

嚴格按照市場運行模式，對土地進行流轉，根據(jù)不同的位置，做好對土地用途及價格的評估。建立相應的土地經(jīng)營公司和土地監(jiān)管機構，禁止炒地行為，嚴格管制土地交易的面積和用途。做好交易的試點工作，提供諸如農(nóng)地信托、農(nóng)地抵押和農(nóng)地保險等中介服務工作，保障土地健康有序的進行流轉。

3.優(yōu)化受益分配機制，讓流轉收益的利益相關者實現(xiàn)利益共享

地確權登記只是對權利主體的明確，但要實現(xiàn)有秩序的農(nóng)村集體建設用地流轉，離不開政府、集體經(jīng)濟組織以及其他主體的共同努力。通過稅制改革和法律明確規(guī)定受益分配原則，充分考慮各利益相關者的收益，調動他們的積極性，不斷推進農(nóng)村集體建設用地流轉的規(guī)范性。

4.加強農(nóng)村集體建設用地流轉的立法建設

首先對現(xiàn)有的適用法律能被更好的執(zhí)行，其次從法律上嚴格規(guī)定農(nóng)民是土地的流轉主體并對流轉流程流轉收益分配違反流轉規(guī)定的相應處理方法做出立法建設。法律上嚴格規(guī)定流轉中的具體程序和形式、審批管理的規(guī)定、相關的違法交易等制定明確的規(guī)定。讓農(nóng)村集體建設用地的流轉做到按照法律法規(guī)的相關規(guī)定流程辦事情，充分保障農(nóng)民的合法權益。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地流轉是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，其流轉模式在全國已經(jīng)具有很高的普遍性，尤其是在城鄉(xiāng)結合部的郊區(qū)以及經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更為明顯。流轉中如何使土地所有者的農(nóng)民的流轉收益得到保障也成為人們關注的焦點問題，因此，加強農(nóng)村集體建設用地流轉模式制度的建設，保障農(nóng)民的合法權益，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的更進一步發(fā)展，更有利于規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，形成一個積極向上健康的良好的用地市場。

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作者簡介：

周亮華（1981-），男，福建省長汀縣人，福建行政學院講師，主要從事土地資源管理研究。