葛江濤

公安部副部長(zhǎng)黃明關(guān)于“普通人落戶北上廣并非無(wú)望、要足夠耐心”的說(shuō)法，在全國(guó)范圍內(nèi)引起極大關(guān)注。

在國(guó)新辦關(guān)于《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的新聞發(fā)布會(huì)上，這位副總警監(jiān)“建議不要說(shuō)沒(méi)有落戶的希望了”。

他說(shuō)，“我認(rèn)為希望是有的，但是這個(gè)希望不會(huì)像其他大城市，尤其不會(huì)像中小城市那么大。如果要盡快實(shí)現(xiàn)自己的城市夢(mèng)，中小城市比較現(xiàn)實(shí)。如果要選擇特大城市，既要積極創(chuàng)造條件，還要保持良好的心態(tài)和足夠的耐心”。

黃明解釋說(shuō)，之所以說(shuō)落戶北上廣仍有希望，“特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，也要進(jìn)行戶籍制度的改革和完善。要按照公開(kāi)、公平、有序的原則，通過(guò)積分制的辦法、階梯式的通道來(lái)進(jìn)行落戶，來(lái)合理調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏”。

“的確，現(xiàn)在北京戶口難求。”北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長(zhǎng)袁振龍說(shuō)。從他們掌握的數(shù)據(jù)看，北京市目前每年增加50萬(wàn)—60萬(wàn)人口，其中真正實(shí)現(xiàn)落戶的只有10萬(wàn)左右，包括新生兒落戶、工作調(diào)進(jìn)、人才就業(yè)以及投靠等，“北京常住人口1300多萬(wàn)，登記流動(dòng)人口800萬(wàn)左右，其中連續(xù)在北京工作5年以上的近200萬(wàn)，這表明流動(dòng)人口有趨于定居的趨勢(shì)。這種情況下，北京面臨著嚴(yán)峻的人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力，戶口確實(shí)在逐漸收緊?！?/p>

而隨著社會(huì)的進(jìn)步，一些改革仍在不斷推進(jìn)。比如高級(jí)人才、血緣關(guān)系等落戶政策于近年來(lái)都取得了突破。

在資源壓力與改革期盼之間，北京的人口政策到底何去何從？

“留京指標(biāo)”趨緊

“一方面，北上廣等特大城市一直在收緊落戶這個(gè)通道，當(dāng)然，這有其道理，城市里人口一直在增加，城市容量畢竟有限；另一方面，因?yàn)檫@些地方能夠提供更多更好的機(jī)會(huì)，大家才不斷往北上廣集中?！敝袊?guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)段成榮告訴記者，外地戶籍進(jìn)京落戶的通道勢(shì)必將越來(lái)越窄。

根據(jù)各種公開(kāi)文件以及落戶案例，記者梳理后發(fā)現(xiàn)目前約有以下幾種方式可以落戶北京。

第一種情況是應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，需要“削尖了腦袋”爭(zhēng)取“留京指標(biāo)”。

所謂“留京指標(biāo)”是指由教委下發(fā)到高校的一定比例的京外生源數(shù)字，一般由學(xué)校按綜合測(cè)評(píng)排名情況擇優(yōu)留京。當(dāng)然，這還是在北京就業(yè)落戶的前提條件，并非充分條件。如果想在京落戶，還需要由用人單位向北京市人事局申請(qǐng)的招聘京外生源統(tǒng)招應(yīng)屆畢業(yè)生的進(jìn)京指標(biāo)。只有具備這兩個(gè)條件，畢業(yè)生才能最終在京落戶。

隨著1999年開(kāi)始“擴(kuò)招”，大學(xué)畢業(yè)生逐漸開(kāi)始供大于求。就在這一年，北京市教委出臺(tái)高校畢業(yè)生就業(yè)分配的新政策——取消畢業(yè)生就業(yè)行業(yè)和所有制的限制，打破畢業(yè)生就業(yè)的地區(qū)限制，對(duì)在京院校外地生源的畢業(yè)生實(shí)行“指標(biāo)控制、擇優(yōu)留京”。

除了工資福利待遇之外，這個(gè)指標(biāo)就成為畢業(yè)生考慮一家企業(yè)待遇情況的重要因素，“學(xué)生們?cè)谡夜ぷ鞯臅r(shí)候，首先考慮招聘的單位是不是有指標(biāo)，其次才會(huì)考慮工資等等。

2003年夏天，北京一家高?！耙獌r(jià)1萬(wàn)元賣(mài)留京指標(biāo)”被媒體曝光，關(guān)于留京指標(biāo)的非法買(mǎi)賣(mài)事件逐漸露出水面，引發(fā)社會(huì)各界的關(guān)注和譴責(zé)。

2005年是應(yīng)屆畢業(yè)生進(jìn)京的高峰年，約為2萬(wàn)人。此后北京陸續(xù)調(diào)整應(yīng)屆生進(jìn)京數(shù)量，到2008年已經(jīng)減至1.5萬(wàn)人。2014年進(jìn)京指標(biāo)與2013年基本持平，約1萬(wàn)人。在2014年初北京兩會(huì)的政務(wù)咨詢會(huì)上，北京市人力社保局負(fù)責(zé)人曾經(jīng)表示，這個(gè)數(shù)字以后會(huì)進(jìn)一步“趨緊”。

為進(jìn)一步控制大學(xué)生留京的數(shù)量，北京市在2013年提出更加嚴(yán)格的規(guī)定：應(yīng)屆畢業(yè)生本科生不超過(guò)24歲、碩士生不超過(guò)27歲、博士生不超過(guò)35歲才能留京。

與畢業(yè)生相比，另一種“高端群體”是“千人計(jì)劃”，以及高端海歸、博士后等特殊需求人才。

從2008年開(kāi)始，在國(guó)家重點(diǎn)創(chuàng)新項(xiàng)目、學(xué)科、實(shí)驗(yàn)室以及中央企業(yè)和國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為主的各類園區(qū)等方面，計(jì)劃引進(jìn)2000名左右人才。到2012年7月，“千人計(jì)劃”共引進(jìn)各種高端人才2200余名。

“千人計(jì)劃”大部分落戶北京，還需要配套家屬的留京指標(biāo)，如配偶、子女等。針對(duì)此類特殊人才北京市有專門(mén)的落戶政策。地方黨報(bào)說(shuō)，組織部門(mén)在資質(zhì)審核過(guò)程中操作非常嚴(yán)格。

“高端崗位”途徑

2013年5月，北京市人力社保局發(fā)布《北京市人才引進(jìn)公開(kāi)招聘管理辦法》，明確用人單位只要有空缺崗位且屬急需人才即可申請(qǐng)引進(jìn)、落戶北京，改變了以往需要在該單位工作一定年限后再走引進(jìn)渠道的辦法，“先用后引”的模式變成“先引后用”模式。

招聘的重點(diǎn)領(lǐng)域圍繞在高新技術(shù)、現(xiàn)代制造、金融、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，范圍則限定在北京市重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及研發(fā)機(jī)構(gòu)、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位、區(qū)域重點(diǎn)企業(yè)內(nèi)，這些單位申報(bào)的高端崗位均可通過(guò)公開(kāi)招聘的形式引進(jìn)高層次人才。

上述《辦法》規(guī)定，引進(jìn)的人才須為高管或核心技術(shù)崗位——高管須為部門(mén)總監(jiān)、副總經(jīng)理以上職位；核心技術(shù)崗位須為技術(shù)專家、科技帶頭人、首席技師等職位；事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位需為七級(jí)（含）以上崗位。

“‘千人計(jì)劃針對(duì)個(gè)別群體，畢竟數(shù)量十分有限?！倍纬蓸s說(shuō)，這個(gè)通道的數(shù)字相對(duì)少，所以對(duì)北京市戶籍人口的影響并不重要。

“北京市外來(lái)人口規(guī)?？刂频睦碚撆c實(shí)踐研究（公安部）”課題第二負(fù)責(zé)人、北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華接受采訪時(shí)表示，現(xiàn)在主要控制對(duì)象還是進(jìn)京大學(xué)生及其他留京名額，包括人才的引進(jìn)、工作調(diào)動(dòng)等都在逐步減少。

陸杰華的一個(gè)舉例是，“前段時(shí)間一所著名高校要從國(guó)外引進(jìn)一個(gè)很好的老師，但是在戶口方面，學(xué)校說(shuō)人才可以先進(jìn)，而戶口指標(biāo)非常困難，并讓對(duì)方先把戶口遷回四川老家，然后再逐步解決戶口問(wèn)題?！?/p>

投靠落戶

目前北京新增戶籍最多的情況，就是父母一方為北京戶籍的新生兒。父母只要攜帶戶口本、結(jié)婚證、計(jì)劃生育服務(wù)證、新生兒的出生證明等，就可以為新生兒申報(bào)北京戶口。

這個(gè)現(xiàn)在看來(lái)非常簡(jiǎn)單的新生兒落戶規(guī)定，在十幾年前卻有著嚴(yán)格的限制：當(dāng)時(shí)規(guī)定孩子出生只能隨母親落戶。導(dǎo)致很多北京男青年不敢考慮娶外地姑娘。

直到2001年5月，根據(jù)公安部的精神，北京市啟動(dòng)隨父落戶政策，引起轟動(dòng)。許多父親帶著自己的孩子到派出所落戶口。

“投靠隨父入戶方面，從2003年之后，政策實(shí)際上一直沒(méi)有收緊?！标懡苋A表示。

中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)教授周孝正曾經(jīng)向《北京晚報(bào)》講述，1977年自家孩子降生后，按照政策只能隨他的妻子落戶到吉林。

為了讓孩子能夠接受北京的教育，他先與妻子假離婚，經(jīng)過(guò)法院的判決后，孩子隨他生活，這樣終于得到了北京戶口。之后，夫妻倆再?gòu)?fù)婚。“我們也知道這是鉆政策空子，可當(dāng)時(shí)真的是沒(méi)辦法。如今的年輕人再不用經(jīng)受這種痛苦了?！彼f(shuō)。

目前北京以投靠為基礎(chǔ)的夫妻、子女落戶的情況相對(duì)普遍。針對(duì)投靠落戶，北京市有嚴(yán)格而明確的條件限制。比如子女隨父入戶，要求包括：親生父親或母親為本市戶口；不滿18周歲的未成年子女和不滿18周歲的二胎子女（超生、非婚生除外）；已隨母親或父親在外省市登記常住戶口；符合北京市計(jì)劃生育政策。

夫妻投靠的條件則包括：申請(qǐng)人為外省市無(wú)業(yè)人員或農(nóng)業(yè)戶口，年滿45周歲；結(jié)婚需滿10年；被投靠人是本市非農(nóng)業(yè)戶口；在京有合法固定住所。

離休、退休人員投靠子女進(jìn)京入非農(nóng)業(yè)戶口的要求則包括：夫妻均達(dá)到離、退休年齡并同時(shí)提出申請(qǐng)（干部男滿60周歲，女滿55周歲；工人男滿55周歲，女滿50周歲）；申請(qǐng)人已達(dá)到離休、退休年齡，并辦理離、退休手續(xù)；申請(qǐng)人在外省、市（縣）無(wú)子女。

“商人”的機(jī)會(huì)

為北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的商人符合相應(yīng)條件，同樣可以在北京落戶。

北京市公安局官方網(wǎng)站公布的《外省市來(lái)京投資開(kāi)辦私營(yíng)企業(yè)人員辦理本市常住戶口》中，明確規(guī)定：個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的負(fù)責(zé)人、合伙企業(yè)的一名合伙事務(wù)執(zhí)行人、公司制的私營(yíng)企業(yè)以及其他組織形式私營(yíng)企業(yè)的法定代表人等私營(yíng)企業(yè)的負(fù)責(zé)人，在具備一定條件的基礎(chǔ)上，就可以申請(qǐng)北京戶口。

具體條件則包括連續(xù)3年擔(dān)任該私營(yíng)企業(yè)的負(fù)責(zé)人、合伙企業(yè)合伙事務(wù)的執(zhí)行人或者其他組織形式私營(yíng)企業(yè)的法定代表人；有本人所有權(quán)的住房；企業(yè)連續(xù)3年每年納稅80萬(wàn)元人民幣以上或者近3年納稅達(dá)300萬(wàn)元人民幣以上；企業(yè)職工中的本市人員連續(xù)3年保持在100人以上，或者達(dá)到職工總數(shù)的90%以上等。這部分人可以為本人、配偶及一名未成年子女申請(qǐng)落戶城六區(qū)。

2013年2月，北京市投資促進(jìn)局局長(zhǎng)周衛(wèi)民曾在北京市投資促進(jìn)工作會(huì)議上表示，2012年北京市投資促進(jìn)局首次獲得了為投資北京企業(yè)高管辦理北京常住戶口的資格，符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)董事長(zhǎng)、常務(wù)副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、常務(wù)副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師、總工程師、總經(jīng)濟(jì)師等高管人員都可辦理北京市常住戶口，為14名企業(yè)高管及家屬共45人辦理了北京市戶口。

進(jìn)入政府系統(tǒng)工作是落戶北京的另一個(gè)機(jī)會(huì)。比如考入中央或北京市公務(wù)員系統(tǒng)任職、進(jìn)入央企的重要工作崗位，以及考入能夠解決北京戶口的大學(xué)生村官、大學(xué)生社工崗位等。當(dāng)然，這部分群體的數(shù)字同樣相對(duì)較少，特別是很多北京市公務(wù)員崗位在招考的時(shí)候即規(guī)定了北京戶口的前提條件。

回歸戶籍登記功能

1993年頒布的《北京城市總體規(guī)劃（1991—2010年）》中提出“到2010年市區(qū)常住城市人口控制在650萬(wàn)人以內(nèi)”的計(jì)劃，但隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展導(dǎo)致人口快速集中，到1999年北京的常住人口已接近1100萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此前的規(guī)劃數(shù)字。

在上世紀(jì)60年代，依據(jù)是否擁有按計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，國(guó)家開(kāi)始將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種類型。到今日，雖然計(jì)劃供應(yīng)的商品糧早已遠(yuǎn)離人們的生活，但由此確立的二元制戶籍管理制度尚未發(fā)生根本變化。

日前公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中，在城鎮(zhèn)人口方面，首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)指標(biāo)，被人們解讀為戶籍制度的松動(dòng)。但在同時(shí)，《規(guī)劃》仍然明確嚴(yán)格控制500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。

“現(xiàn)在我們的城市格局，實(shí)際上是之前不太合理的城鎮(zhèn)化策略導(dǎo)致的結(jié)果。以北上廣為代表的特大城市，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中有很大的優(yōu)勢(shì)，吸納了大多數(shù)的人財(cái)物資源，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)人口具有一種天然的吸引力?！痹颀堈J(rèn)為，過(guò)去城市之間資源的配置，有市場(chǎng)的力量也有行政的力量在發(fā)揮作用，由于大城市本身就具有的強(qiáng)大吸引力加上政策的引導(dǎo)，導(dǎo)致大城市在資源配置中具有各種優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)人口的吸引力越來(lái)越大。

目前北京有2000多萬(wàn)人口，如此龐大的人口在這么小的區(qū)域里面工作生活，顯然會(huì)導(dǎo)致對(duì)資源環(huán)境的大量消耗，“這對(duì)一個(gè)城市的運(yùn)行顯然是相當(dāng)大的考驗(yàn)?！痹颀堈f(shuō)。

“只有將城市功能進(jìn)行科學(xué)合理的分工，這樣才有可能規(guī)避特大城市的產(chǎn)業(yè)過(guò)于集中、城市病越來(lái)越嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。戶口在里面實(shí)際上只是很小的問(wèn)題?！痹颀埥ㄗh，國(guó)家必須有一系列的頂層設(shè)計(jì)，給中小城市配套的扶持、優(yōu)惠和傾斜的政策，才是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化道路最核心的一點(diǎn)，“如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展中小城市就是一句空話。如果實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)，以后人口就會(huì)逐漸吸納到中小城市，而未來(lái)的北上廣，則要考慮如何才能留住人才的問(wèn)題，而不是對(duì)戶口進(jìn)行限制的問(wèn)題?！?