文 連玉明

軌道上的京津冀

文 連玉明

推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要把軌道交通這一短板做起來。一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力提高也非常關(guān)鍵。另一方面，要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

和諧號使京津連接更加緊密

國家發(fā)改委和交通部聯(lián)合制定的《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》中，提出了建設(shè)“軌道上的京津冀”的設(shè)想，一張京津冀交通一體化的藍(lán)圖正在逐漸清晰。

從國際大都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，中心城市與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系，一般在15公里以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，站點(diǎn)密集，一般1公里一站；15-30公里區(qū)域，通過大站、快線地鐵實(shí)現(xiàn)快速聯(lián)系；30-70公里區(qū)域，則通過市郊鐵路實(shí)現(xiàn)一站到達(dá)，形成半小時(shí)快速交通圈。與之相比，北京的軌道交通建設(shè)存在兩方面的不足：

一是北京市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足。與東京相比，東京小汽車擁有量達(dá)到800萬輛，比北京現(xiàn)在的車輛要多出260萬輛，但是東京的地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內(nèi)的軌道交通達(dá)到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運(yùn)營線路里程達(dá)到465公里，已經(jīng)成為世界上地鐵里程最長的城市，但是由于北京地域面積大，地鐵密度還不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年北京六環(huán)以內(nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮全市域范圍，這一比例還要更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運(yùn)載能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市發(fā)展的需要。

二是北京的市郊鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達(dá)，分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但是綜合考慮市郊鐵路，北京的整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，總里程也僅相當(dāng)于東京的28%。

京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵就是要把硬件條件做起來，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施是最基本的。如果這一硬件條件不具備，北京城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)的疏解，京津冀的協(xié)同發(fā)展都是很困難的。

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，一定要把軌道交通的短板補(bǔ)齊

事實(shí)上，北京在過去30多年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在上世紀(jì)八九十年代，北京“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一大批工業(yè)企業(yè)整體上把總部和制造環(huán)節(jié)全部搬到郊區(qū)和河北的高碑店、唐山等地區(qū)，由于不具備搬遷條件，最終以失敗而告終——企業(yè)搬遷過去了，但是沒有留住多少人才，最后企業(yè)一蹶不振。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)搬遷的過程往往就是人才流失的過程。

從北京近10年增量人口的分布也可以看出，軌道交通這一硬條件的重要性。近10年，北京新增594萬外來人口，但是新增外來人口的空間分布不平衡，主要集中在城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)，朝陽、海淀、昌平這三個(gè)區(qū)就集中了新增外來人口的53.7%，其中一個(gè)重要原因就是這些區(qū)域的交通比較便捷，通過地鐵實(shí)現(xiàn)與中心城區(qū)的快速聯(lián)系，對人口有較強(qiáng)勁的吸引力。反之，同樣屬于北京市的遠(yuǎn)郊區(qū)縣，由于不具備條件，缺乏軌道交通支撐，對人口的吸引力不強(qiáng)，平谷、密云、延慶三個(gè)區(qū)縣的新增外來人口只占全市的2%。前些年北京市也采取很多措施讓中心城區(qū)帶動郊區(qū)縣發(fā)展，但是收效不是很明顯，原因之一就是不具備基本的硬件條件。

因此，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要把軌道交通這一短板做起來。一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力提高也非常關(guān)鍵。要在北京城區(qū)范圍內(nèi)，進(jìn)行地鐵加密，在重點(diǎn)線路規(guī)劃復(fù)線建設(shè)。另一方面，要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

以軌道交通為核心推動京津冀交通一體化，從北京來說，就是要以完善功能為核心構(gòu)建城市公共交通體系，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部與外部的高效連通；從京津冀來說，就是要合理規(guī)劃建設(shè)城際鐵路、市郊鐵路，同時(shí)建設(shè)以軌道交通為核心的跨區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。

首先，要以軌道交通引導(dǎo)城市公共交通體系建設(shè)。公共交通體系關(guān)鍵是要完善功能。完善功能關(guān)鍵是三點(diǎn)，一是線，二是網(wǎng)，三是城。因此，以軌道交通引導(dǎo)整體公共交通體系建設(shè)的關(guān)鍵在于延長線，核心在于完善網(wǎng)，根本在于強(qiáng)化城。軌道交通不僅僅在于總長度，而在于是不是形成網(wǎng)。軌道交通只有形成網(wǎng)，才有效率。這個(gè)網(wǎng)既包括地鐵、高鐵、市郊快鐵的良性銜接，也包括軌道交通內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)體系、車站布局、換乘樞紐、設(shè)施配套、運(yùn)行管理的協(xié)調(diào)互動，還包括軌道交通與地面公交、公共自行車、空中走廊的高度融合。因此，北京需要下工夫解決軌道交通出口太少、換乘不方便、步行時(shí)間太長、商業(yè)設(shè)施不配套、地下環(huán)廊無法貫通等問題。更重要的是，應(yīng)當(dāng)以軌道交通樞紐建設(shè)為切入點(diǎn)，再造地下空間，再造地下新城。從國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市經(jīng)驗(yàn)看，無論是倫敦、紐約、巴黎還是東京、新加坡、香港，軌道交通樞紐所帶來的是一座地下新城，一座具有完善的市政設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、公共設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的功能新城。在這一點(diǎn)上，北京是有差距的。

其次，要以城際鐵路、市郊鐵路為重點(diǎn)打造“軌道上的京津冀”。具體可以從以下幾方面入手：一是充分利用既有的客運(yùn)專線的線路提供城際客運(yùn)服務(wù)。當(dāng)前京津冀區(qū)域內(nèi)的客運(yùn)專線和快速鐵路非常密集，還有一定的富余能力；在城際客運(yùn)需求還不是特別旺盛的情況下，可以利用既有線路資源提供城際客運(yùn)服務(wù)。二是適度超前合理建設(shè)城際鐵路新線。在區(qū)域內(nèi)建設(shè)城際鐵路時(shí)，應(yīng)避免原來純粹追求高標(biāo)準(zhǔn)的情況，不能把城際鐵路再建成客運(yùn)專線，城際鐵路應(yīng)該為沿線的中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。三是合理建設(shè)市郊鐵路，避免攤大餅?zāi)Ｊ?。目前，北京主要以地鐵的形式通往郊區(qū)各衛(wèi)星城、新城，這種狀況不盡合理。北京地鐵平均運(yùn)行速度是30～35公里，1小時(shí)通勤圈只能覆蓋六環(huán)以內(nèi)的范圍，而國外的東京都市圈、倫敦都市圈、巴黎都市圈都是以市郊鐵路的形式通往郊區(qū)各衛(wèi)星城、新城，平均時(shí)速約50～70公里，同樣40分鐘時(shí)間，行駛距離50公里左右，是北京的兩倍。因此，北京應(yīng)該大力發(fā)展市郊鐵路，但是在建設(shè)發(fā)展市郊鐵路時(shí)，應(yīng)采取相應(yīng)的措施和手段來避免攤大餅?zāi)Ｊ降倪M(jìn)一步發(fā)展。

最后，要推進(jìn)軌道交通與高鐵、高速公路同步規(guī)劃。提高跨區(qū)域軌道交通的戰(zhàn)略地位，要將京津冀跨區(qū)域軌道交通與區(qū)域內(nèi)的高鐵、高速公路網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行超前規(guī)劃、同步規(guī)劃、綜合規(guī)劃、精細(xì)規(guī)劃，通過軌道交通將機(jī)場、港口、鐵路、公路等交通樞紐點(diǎn)進(jìn)行快速有效的客流流動與疏散，將京津冀作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行戰(zhàn)略性交通網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，跨區(qū)域軌道交通沿線的土地、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共及商業(yè)設(shè)施等也應(yīng)進(jìn)行同步規(guī)劃。不僅僅規(guī)劃未來5-10年的建設(shè)項(xiàng)目，而且要規(guī)劃未來20年到50年的建設(shè)項(xiàng)目。從全局和長遠(yuǎn)出發(fā)、綜合性規(guī)劃才會避免交通基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和資金的拮據(jù)，避免建了拆，拆了建的惡性循環(huán)工程。在跨區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中軌道交通應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位，重點(diǎn)突出公交化的跨區(qū)域軌道交通系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)，并使中心城市之間的軌道交通高速化，副中心城市之間軌道交通快速化，副中心城市與其他城市及核心城鎮(zhèn)有便捷軌道交通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)覆蓋京津冀全地區(qū)的跨區(qū)域軌道交通互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。

因此建議：

第一，積極向京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組申請由國家交通運(yùn)輸部牽頭成立專門組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀軌道交通規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌軌道交通與高鐵、高速公路同步規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌跨區(qū)域軌道交通規(guī)劃與京津冀其他規(guī)劃的銜接，包括軌道交通規(guī)劃與三地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的銜接。

第二，北京市政府與天津市政府、河北省政府共同協(xié)商，按照誰受益誰投資的原則，真正明確各方受益大小，建立交通一體化建設(shè)和運(yùn)營的成本分?jǐn)偤屠婀蚕頇C(jī)制。

第三，三地政府共同研究，建立可持續(xù)的京津冀交通一體化投融資模式，在政府主導(dǎo)的同時(shí)，積極吸引社會資本共同參與，鼓勵(lì)引進(jìn)民間和社會資本建設(shè)交通物流基礎(chǔ)設(shè)施，允許合理區(qū)域的房地產(chǎn)開發(fā)，實(shí)行鐵路的多家聯(lián)營公司化運(yùn)營管理。

第四，三地積極推進(jìn)“多式聯(lián)運(yùn)”強(qiáng)化京津冀機(jī)場群、港口群和鐵路網(wǎng)之間的合作，來加強(qiáng)京津冀機(jī)場群、港口群和鐵路網(wǎng)絡(luò)之間的合作。

作者系北京市政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長

責(zé)任編輯張濤