曹?chē)?guó)勇

(宜春學(xué)院 計(jì)財(cái)處，江西 宜春 336000)

為解決日益嚴(yán)重的城市中低收入家庭住房問(wèn)題，保障性住房建設(shè)受到中央政府高度重視。2011年9 月28 日，我國(guó)頒布了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件要求合理確定居民住房的保障范圍、方式以及標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善住房保障的相關(guān)政策，以逐步形成我國(guó)保障性住房安居工程的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及相關(guān)的管理機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)中，由于保障房本身較低的收益率，很難吸引到社會(huì)資金，從而阻礙了保障性住房的建設(shè)。以北京百億保障房投資計(jì)劃—— “藍(lán)德計(jì)劃”為例:自2010 年6 月份成立以來(lái)，截至2011 年8 月末，實(shí)際募集到位的資金為110 億元左右，僅為總募集資金的40%，遠(yuǎn)低于預(yù)期方案中290 億元募集規(guī)模。如此大的資金缺口嚴(yán)重捆縛了保障房正式入市的腳步。

一、保障性住房建設(shè)資金短缺現(xiàn)狀

2010 年1 至8 月份，中央財(cái)政年初預(yù)算安排的692 億元和追加安排的100 億元保障性住房建設(shè)資金已全部到位，但地方政府的保障性住房資金投入不足預(yù)算的30%。2011 年保障房建設(shè)計(jì)劃為1000 萬(wàn)套，其中，第一，廉租房大約160 萬(wàn)套;第二，經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房大約200 萬(wàn)套;第三，公租房大約220 萬(wàn)套;第四，棚戶區(qū)改造大約420萬(wàn)套。根據(jù)相關(guān)部門(mén)估算，其中，保障房建設(shè)一共需要1.3 萬(wàn)億元資金，而中央財(cái)政預(yù)算撥款、加上地方的預(yù)算支出、部分土地出讓金、公積金的增值收益，以及中央代地方政府發(fā)債，等各項(xiàng)資金來(lái)源匯總，大體解決5000 億元，尚有缺口8000 元，這個(gè)缺口必須向社會(huì)籌集。2012 年實(shí)際在建的保障性住房大約有1800 萬(wàn)套，一共需要1.8－2 萬(wàn)億元保障性資金，其資金缺口比2011 年還要更大。

表1 2009—2011 經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金需求結(jié)構(gòu)

表2 2009—2011 廉租房建設(shè)資金需求結(jié)構(gòu)(單位:億元)

二、現(xiàn)有保障性住房融資體制的缺陷

(一)地方政府缺乏資金配給的主動(dòng)性

對(duì)于中央和地方來(lái)說(shuō)，它們之間沒(méi)有適合的定位，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用方面，權(quán)限也是一個(gè)制約因素，缺乏有效的激勵(lì)相容機(jī)制提高地方政府投資保障房的積極性，地方政府缺乏資金配給的主動(dòng)性。根據(jù)保障性住房的特性，這就有很強(qiáng)的瓶頸。雖然在轉(zhuǎn)移性支付方面在資金支持力度上有所增強(qiáng)，但是還是不能滿足當(dāng)前的市場(chǎng)需求，這樣資金上就得不到保障。

(二)保障性住房資金來(lái)源渠道狹窄

我國(guó)保障性住房建設(shè)資金主要來(lái)自土地出讓金、商業(yè)銀行貸款、公積金增值凈收益，而其他的途徑，如地方財(cái)政預(yù)算、公積金貸款以及地方債券資金來(lái)源有限。政府財(cái)政資金主要為直補(bǔ)，而用于增信、以及擴(kuò)大融資能力與貼息的比例相對(duì)較少。同時(shí)，地方債券并非均用于保障性住房建設(shè)，僅有一少部分用于此用途。商業(yè)銀行的貸款部分主要用于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房與兩限房，而較少用于廉租房與公租房建設(shè)，主要原因在于這兩類(lèi)房成本回收較難，租金較低，資金占用時(shí)期較長(zhǎng)，因此，商業(yè)銀行對(duì)此兩類(lèi)保障性住房放貸較為謹(jǐn)慎。此外，保障性住房資金受?chē)?guó)家發(fā)展政策影響較大，如宏觀經(jīng)濟(jì)政策的改變，經(jīng)濟(jì)體制改革等，而資金規(guī)模、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等因素左右著保障性住房的融資。

(三)保障性住房融資模式單一，金融工具缺乏創(chuàng)新

目前，我國(guó)保障性住房的融資模式較為單一，缺乏創(chuàng)新和多樣化。主要模式是金融機(jī)構(gòu)的貸款與政府的內(nèi)源性融資，并且供應(yīng)時(shí)間不確定，間斷性非常明顯，而且風(fēng)險(xiǎn)較大。另外，保障性住房股權(quán)融資、債券融資工具相對(duì)貧乏，處于探索階段?，F(xiàn)有保障性住房融資擔(dān)保機(jī)制也不夠完善。

三、保障性住房融資體制改革方向

(一)要正確界定中央和地方的職權(quán)范圍

需要明確我國(guó)地方政府在土地供給、保障性住房資金安排、金融支持，以及財(cái)稅方面的優(yōu)惠支持等方面的責(zé)任;而且要在中央與地方設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，包括金融機(jī)構(gòu)，來(lái)管理地方保障性住房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，管理和落實(shí)保障性住房財(cái)政撥款、稅收減免、租金控制、抵押貸款等方面的實(shí)施。中央和地方要形成重要的兩級(jí)合作體制，通過(guò)開(kāi)展全面合作和信貸擔(dān)保，中央和地行已與學(xué)院建立了戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，促進(jìn)了雙方的共同發(fā)展，呈現(xiàn)了雙贏的良好局面。同時(shí)，充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要提供在保障性住房資金投入、土地提供、金融支持政策和財(cái)稅優(yōu)惠等方面的措施，進(jìn)一步完善我國(guó)兩級(jí)管理職權(quán)范圍。

(二)拓寬保障性住房資金來(lái)源渠道

首先，需進(jìn)一步加大政府財(cái)政資金對(duì)保障性住房的支持，各級(jí)政府需要加強(qiáng)保障性住房資金預(yù)算管理，通過(guò)各種辦法，包括注入資本金、增加投資補(bǔ)助、以及貼息貸款等方式加大對(duì)保障房的投入。土地出讓收益用于保障性住房建設(shè)的比例不低于15%。對(duì)于那些財(cái)政預(yù)算資金投入不足的地方需要增加土地出讓金投入比例。省財(cái)政加大對(duì)保障性住房專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的支持力度。其次，要完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)民間資本的誘導(dǎo)和利用。再次，將保險(xiǎn)資金引入保障房建設(shè)。規(guī)范各類(lèi)資金保障性住房市場(chǎng)的方式和具體要求、運(yùn)作模式。

(三)創(chuàng)新保障性住房融資模式

圖1 保障性住房REITs 運(yùn)作模式

圖2 保障性住房ppp 運(yùn)作模式

首先，要積極穩(wěn)健推進(jìn)REITS 融資模式、BT融資模式、PPP 融資模式、ABS 融資模式，創(chuàng)新金融工具，廣泛籌集社會(huì)資金。REITS 融資模式又叫房地產(chǎn)投資信托基金融資模式，通過(guò)發(fā)行收益憑證來(lái)向投資者進(jìn)行融資，設(shè)立專(zhuān)門(mén)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)和管理，將投資所得按融資比例分配給相關(guān)投資者的信托基金。PPP 融資，又叫公私合伙融資模式，具體是指政府、企業(yè)與其他非營(yíng)利性組織三者為解決項(xiàng)目資金問(wèn)題而相互合作的形成的一種融資模式。ABS 融資模式又叫資產(chǎn)證券化融資模式，這是一種以項(xiàng)目的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，并以項(xiàng)目未來(lái)的收益作為保證，在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)進(jìn)行資金籌集的一種融資方式。BT 模式是政府利用非政府資金來(lái)解決一些基礎(chǔ)性且非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目資金時(shí)所采用的一種融資方式。采用該模式融資資金進(jìn)行保障性住房建設(shè)，中標(biāo)公司可先墊付建設(shè)資金，而項(xiàng)目所有人可在項(xiàng)目完成后2－3 年還本付息，所以此模式對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房與兩限房建設(shè)較為適用。其次，要規(guī)范發(fā)展企業(yè)債券融資。企業(yè)債券具有期限長(zhǎng)、利率低等特點(diǎn)，比較適合保障性住房融資。但必須要防范債券融資的風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)債券融資的監(jiān)管力度，增加債務(wù)與收益的透明度，強(qiáng)化債卷融資的評(píng)級(jí)，建立債券融資的長(zhǎng)效機(jī)制，確保保障性住房建設(shè)的順利進(jìn)行。再次，要以商業(yè)銀行為依托，通過(guò)發(fā)行各種理財(cái)產(chǎn)品募集民間資金，支持保障性住房建設(shè)。

(四)建立健全保障性住房融資擔(dān)保機(jī)制

住宅貸款擔(dān)保機(jī)制是為了完善住房發(fā)展制度，由那些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的西方國(guó)家在住房建設(shè)制度過(guò)程中，通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而建立與發(fā)展起來(lái)的。該機(jī)制的動(dòng)作模式在各國(guó)不盡相同，但提高了中低收入家庭的購(gòu)房能力。因此，我國(guó)應(yīng)盡快建立健全保障房的擔(dān)保機(jī)制，合理調(diào)配保障性住房的融資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。密切關(guān)注國(guó)家融資擔(dān)保機(jī)制政策的動(dòng)向及變化，關(guān)注國(guó)家融資政策、擔(dān)保政策的變化可能對(duì)保障性住房經(jīng)營(yíng)和公司財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生的負(fù)面影響，特別要關(guān)注有關(guān)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)債情況，防止該有關(guān)方經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況發(fā)生變化或有重大異常情況發(fā)生，有關(guān)主體應(yīng)主動(dòng)采取保全措施，確保保障性住房融資擔(dān)保機(jī)制正常運(yùn)行。

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