盛洪 山東大學經(jīng)濟學教授

前些日子，張維迎與林毅夫在上海有一個跟楊小凱“后發(fā)劣勢”相關的學術辯論，后來有記者打電話給我，想就楊小凱首先提出的“后發(fā)劣勢”演講做采訪，一個重要的原因是這個演講當年是在天則所發(fā)表的，并且有當時演講及討論的完整記錄。

關于“后發(fā)劣勢”的說法，似乎有很多誤讀。這主要是因為一個觀點往往會被簡化或意識形態(tài)化。簡化的好處是容易記憶和理解，但代價就是偏離原意。簡化的“后發(fā)劣勢”似乎是這樣的：

后進國家只學習先進國家的技術，并因有所成就而認為自己的制度也是好的，從而放松了對制度的改革，反而會因為制度落后而永遠落后。

根本規(guī)則在改變

用這種“后發(fā)劣勢”理論來套中國，就可以說，當時中國二十多年的改革，主要是學習西方國家的技術，出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟發(fā)展，或被稱為“中國奇跡”。但這一成就會使人認為，中國現(xiàn)有的制度無需改革，從而落入低效的陷阱中，從長期看會阻礙中國的發(fā)展。

由于演講畢竟是不夠充分和嚴謹?shù)?，時間也受限制，小凱的“后發(fā)劣勢”理論似乎有不少破綻。一是他斷言，中國改革開放以后的經(jīng)濟成績主要依賴于引進技術，而在制度上沒有什么改變，這是有著重大疏漏的。實際上，自1978年以來的改革，更根本的，是制度變革。社會的基本原則可能寫入憲法，也可能并沒有寫入憲法。

自從1978年以來，中國社會實際上發(fā)生了180度的轉彎。如果沒有根本規(guī)則的改變，這一轉彎是不可思議的。第一個重要原則的改變是，將政神分開。中共中央《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中申明，“禁止一切形式的個人崇拜”，從此以后，政治領導人只是凡人，他們會犯錯誤，因此不能以自己“一貫正確”拒絕批評，更不能堅持錯誤?！懊^過河”就是鄧小平等當時的領導人承認自己并沒有全盤把握和明察秋毫，而是根據(jù)改革或政策的結果進行調整。這是一個根本性的改變。另一個派生的結果，就是結束了政治領導人的終身制?，F(xiàn)在基本上形成了一代領導人執(zhí)政兩屆十年一個周期的慣例。在現(xiàn)實中，只要不是永久掌權，就會對領導人本身產生強有力的約束。

第二個原則的改變是，把經(jīng)濟發(fā)展和人民福利作為標準。其經(jīng)典表述就是鄧小平的“不管白貓黑貓，捉住老鼠就是好貓”。這為中國社會帶來了價值評價的根本改變。如央視播出的電視劇《歷史轉折中的鄧小平》中所重現(xiàn)的那樣，那時沒有政治審查的高考，促進知識交流的國外書籍的引進和譯介，避免挨餓的“包產到戶”，推動國際經(jīng)濟合作的外商投資，提高土地配置效率的土地出租，都遭到禁止或反對。

第三，由以上原則派生出來的一個最重要的成果，就是中國社會把市場制度當成一個基礎性制度，甚至是“在配置資源中起決定性作用”。這是因為，若要推進經(jīng)濟發(fā)展和增進人民福利，市場是最好的制度。它改變了政府與市場的邊界，官方與民間的邊界。在計劃經(jīng)濟時期，用權力配置資源，就必然要限制人的自由；且由于政府控制了幾乎所有資源，弱小的個人就沒有任何可以逃遁的空間，也不會有任何表達自己意見的可能。當市場邊界擴展了，也就意味著人的自由的邊界擴展了。

今天，這種自由的觀念已是常識。當我們通過《歷史轉折中的鄧小平》回顧過去時，突然發(fā)現(xiàn)在1970年代末農民不能養(yǎng)超過四只的鴨子，知識青年必須在云南農場工作，感到恍如隔世。這是真正的制度變遷。

反過來，如果中國沒有進行市場化的改革，先進技術也不能很好推廣。因為計劃經(jīng)濟制度下，沒有使用新技術的壓力和動力。改革開放前我曾在國企工作過，親眼看到新技術推廣之艱難。只有幾個技術員在推廣，而工人們沒有積極性去使用。在大鍋飯的體制下，他們?yōu)槭裁匆傻酶?？因而，技術創(chuàng)新雖然在某些時候單獨發(fā)揮過作用，但更根本的是制度變遷。好的制度，如專利制度，是技術創(chuàng)新的重要原因。因而，用只吸收外國的先進技術作為中國奇跡的解釋，似乎是不充分的。

但是，以楊小凱之聰明，為什么沒有觀察到如此深刻的制度變革呢？原因似乎在于，他把英美制度的外在形式當作法治制度的普遍形式了，“毛澤東是人不是神”和“不管白貓黑貓，捉住老鼠就是好貓”太不像基本原則了。一個社會正常運轉需依賴一組基本原則，社會治理的所有具體規(guī)則都由此派生出來，保證這一組基本原則能被實施，是一個社會最重要的事。在說到法治時，一般就是指限制政府權力。

談到限制政府權力，這是古今中外政治中的重要難題。人類社會各個文明也都作出過各種努力。除了現(xiàn)代的民主制度，宗教對世俗政權的約束也是西方社會的一種“限政”措施。如廣義來看，中國漢代的天人感應說也是一種“限政”努力。而諫議制度、史官制度、太傅制度和監(jiān)察制度等，都是限制權力的制度創(chuàng)設，并且取得了一定成果。

最核心的思想，是儒家認為有一種高遠深邃、凡人無法企及的天道，政治領導人作為一個凡人不可能完全把握天道并始終遵循天道。這就需要有一種制度結構，通過約束或鼓勵使政治領導人盡可能地使自己的治理符合天道。士大夫集團就在這個制度結構中起著約束和限制權力的重要作用。

因而，限權資源不獨只存在于英美，還遍布全球，在中國也很豐富。中國人是應該全面吸收全世界的優(yōu)秀的遺產，但也不應獨獨不對本國資源開放。中國的治理資源不僅豐富，而且因其具有中國的文化形式而更容易被中國人所接受。

政府與市場，邊界到底在哪

林毅夫不否認市場是有效的，但強調政府在經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。

毅夫也不同意小凱的上述看法。在“后發(fā)優(yōu)勢和后發(fā)劣勢”（《經(jīng)濟學季刊》，2003年7月）一文中，他用非英美的其它國家的經(jīng)濟成績，來說明經(jīng)濟社會體制并非有一個唯一正確模式，并強調制度的內生性。只是在他與張維迎的辯論中，英美的制度似乎被簡化為主要是以市場為主的制度，而中國的制度則是側重于政府的更多介入。于是論題轉換為，政府的一些干預是否經(jīng)濟發(fā)展所必需，政府的這些干預是否說明政府作為一種制度（在一些方面）比市場更基本和更有效。

毅夫不否認市場是有效的，但強調政府在經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。一個重要的方面是在基礎性科學研究方面。他指出因為這類研究具有較強的外部性，因而需要政府的補助和激勵。針對維迎說“孔子并沒有政府資助”的反駁，毅夫強調現(xiàn)代科技需要更多的資金。但這個論據(jù)并不十分有力。因為僅以現(xiàn)代科學為例，牛頓是在劍橋大學休學的兩年中思考出具有奠基性的現(xiàn)代物理理論體系；而愛因斯坦在寫出相對論的論文時，只是一個專利員。不少有關科學創(chuàng)新的研究表明，科學家內在的好奇心，超常持久的思考熱情，自由的討論空間，充分的信息交流，比外在的貨幣激勵更重要。

關于技術發(fā)展，毅夫列舉了美國政府對計算機、互聯(lián)網(wǎng)和其它技術的初期投入，為后來民間企業(yè)的技術創(chuàng)新奠定了基礎。這當然是事實。但要指出，這并非在戰(zhàn)略上不可或缺。從制度來講，政府在這里所扮演的角色并不是基礎性制度，而是在市場制度基礎上的輔助性推動。換句話說，如果沒有政府而只有市場，技術創(chuàng)新的速度可能會慢一些；但如果只有政府而沒有市場，則這種技術創(chuàng)新幾無可能。這可以從蘇聯(lián)和計劃經(jīng)濟時期的中國的教訓中看到。毅夫這一論據(jù)更為脆弱的地方在于，他竟然舉的是美國的例子。這正是小凱認為已經(jīng)建立了限權制度的地方；這也并不能說明，中國政府對經(jīng)濟的過多干預是有效的。

毅夫所主張的有為政府的另一個用武之地是“產業(yè)政策”。他提出“產業(yè)甄別和因勢利導”的六個步驟。第一向比自己高一個臺階的國家看是否有適合本國發(fā)展的產業(yè)；第二看國內是否有企業(yè)引進了該產業(yè)；第三，如果沒有則招商引資；第四看是否還有企業(yè)進入到了其它有潛力的產業(yè)；第五是改進企業(yè)的軟硬件環(huán)境；第六是給創(chuàng)新企業(yè)一定的補助。

然而前四步似乎并非惟有政府可以做，且做得最好，而是企業(yè)可以做，且比政府做得更好。因為如果有這樣的產業(yè)發(fā)展空間，有戰(zhàn)略眼光的企業(yè)一定不會放過。而后兩步則是一個政府的本分。第五步是為企業(yè)提供一個更好的生存與發(fā)展的市場環(huán)境；而第六步是在因為有些技術創(chuàng)新的風險偏大，且市場自發(fā)的技術創(chuàng)新投入均衡低于因軍事競賽而決定的技術創(chuàng)新投入均衡，所以要由政府予以補貼。我們知道，這類似于市場失靈。任何一個市場經(jīng)濟國家都不會拒絕在市場失靈時加以補救。

關于產業(yè)政策的有效性，歷來都有爭論。即使在宣稱產業(yè)政策起了作用的日本，也有大量質疑。如日本通產省曾認為日本汽車企業(yè)過多，想通過強制合并和限制進入提高日本汽車產業(yè)的集中度，但沒有實現(xiàn)。相反在競爭的壓力下，日本汽車產業(yè)向海外擴張，成功地占有了國際汽車市場的大量份額。而后來形成的產業(yè)集中化，是企業(yè)認為有利而自動實現(xiàn)的。日本汽車產業(yè)的成功恰恰不是因為產業(yè)政策，而是對抗住通產省的壓力才實現(xiàn)的。

回到爭論。毅夫的最后一個論據(jù)是，如果說中國政府干預過多做錯了，為什么過去35年還保持著相當高的增長速度。這個論據(jù)似乎沒有區(qū)分35年中的不同階段。顯然，中國的經(jīng)濟奇跡，是因為上世紀80~90年代的改革使民營經(jīng)濟從0%發(fā)展為今天的68%，而并不是因為中國還有32%經(jīng)濟受政府控制。就是在2000年以后的這十幾年，盡管出現(xiàn)過國進民退，經(jīng)濟高速成長基本依賴于民營經(jīng)濟的增長。在這十幾年，我們只能如本田宗一郎那樣說，“如果沒有政府的干預，經(jīng)濟本來可以發(fā)展得更快。”

而自2000年以來，國有單位城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)以每年1.4%的速度減少，而非國有單位城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)以每年6%的速度增長，其占城鎮(zhèn)總就業(yè)的比重從2000年的65%增加到了2012年的82%。非國有部門不僅吸收了全部13951萬人的就業(yè)增量，而且還彌補了1263萬國有單位減少的就業(yè)機會。因而可以說，假定國有企業(yè)和非國有企業(yè)的技術改進及管理水平提高的速度是一樣的，國有單位在這十多年的經(jīng)濟增長的增量中幾乎沒什么貢獻。

取消行政部門自我授予的權力

經(jīng)濟是一個復雜系統(tǒng)，經(jīng)濟的演進更復雜；對之進行完全深切的把握是理性不及的。理性有限的經(jīng)濟學家們也是如此，他們盡可能近似地描述這個復雜系統(tǒng)及其演進。因而，經(jīng)濟學家們就像盲人摸象，都能說出經(jīng)濟系統(tǒng)的一部分現(xiàn)象或特征，但并沒有完整描述。

小凱言不及義的“后發(fā)劣勢”論有很多破綻，但觸及了核心問題；毅夫對小凱的批評是說，政治結構的發(fā)展并非狹義英美制度一途，但似乎錯將我們的缺點當成另一種優(yōu)勢；維迎顯然并不反對在中國挖掘資源，他在《博弈與社會》一書的最后部分，專門討論了“儒家社會規(guī)范”，但指出毅夫所說政府的積極干預其實并不是很有效率，也不是中國發(fā)展模式的真正優(yōu)點。

就這樣，三個經(jīng)濟學家，就湊成了一個諸葛亮。如果將小凱的“后發(fā)劣勢”用毅夫的批評加以修正，將毅夫的主張用維迎的批評加以修正，也許可以這樣說，中國三十多年的改革開放本身就經(jīng)歷了重大基本規(guī)則的變革，才會出現(xiàn)中國奇跡。但不能將這一奇跡歸因于那些沒變的制度，也不能因為中國經(jīng)濟的成績而忽視這些制度存在的問題。相反，正是這些沒有經(jīng)歷改革的制度正在妨礙我國的前進，且在侵蝕和瓦解我們已取得的成果。而要繼續(xù)進行改革，就不僅要借鑒其它國家的資源，還要挖掘中國自身的資源。

在這方面，我們要珍視小凱“后發(fā)劣勢”演講中的忠告。這些年我們在相關研究中感到震驚的是，行政部門沒有扮演彌補市場失靈和縮小市場分配的差距的角色，反而在破壞市場的正常功能、加大收入分配差距和社會的不平等。如1993年規(guī)定了國有企業(yè)可以暫時不上交利潤（《關于實行分稅制財政管理體制的決定》），但一“過渡”就是十幾年，沒有交一分錢利潤。在2007年迫于輿論壓力開始名義上最多上交10%，但在總體上，又將上交的利潤回投到國有企業(yè)中，正負相抵還是負數(shù)；2008年到2011年為-79億元（天則所，《國有企業(yè)的性質、表現(xiàn)與改革》，2011）。

在全部占有國企利潤的前提下，相關行政部門又在2001年規(guī)定國企可以自主決定發(fā)放工資和獎金（《關于深化國有企業(yè)內部人事、勞動、分配制度改革的意見》（國經(jīng)貿企改〔2001〕230號））。這相當于將允許國有企業(yè)管理層作出擠占屬于全國人民的利潤的決定。其后果，就是具有壟斷性質的企業(yè)的平均收入比社會平均水平高六倍。這是一個令人無法接受的人為造成的收入差距。這是毅夫也看到的問題。而在另一方面，這兩個規(guī)定使得國有企業(yè)管理層覺得，這個企業(yè)就是他們自己的，由于他們深知他們在市場上競爭不過民營企業(yè)，所以傾向于利用他們的體制優(yōu)勢為企業(yè)獲得市場之外的好處。

我們看到的是，不少國有企業(yè)通過一紙行政文件獲得了古今中外罕見的壟斷權。如石油領域本是一個競爭性領域，但通過頒布38號文件和72號文件建立了一個上下一體、內外通吃的壟斷體系（天則所，《原油與成品油市場放開的理論研究與改革方案》，2013）。

在對構成石油壟斷的法律文件的梳理過程中，我們發(fā)現(xiàn)，這些文件沒有一個可以被稱為“法律”。絕大多數(shù)文件是行政部門制定的行政文件。除了兩個次要的文件勉強符合“部門規(guī)章”的一個條件——由部長簽字，其余都是立法法不予承認的、沒有法律效力的文件。被認為構成關鍵文件的“38號文件”（《關于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》）和“72號文件”（《關于進一步清理整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》）都只是“意見”，即使作為行政文件，層級也是很低，卻用來決定用限制其它企業(yè)進入的方法將競爭性的石油產業(yè)，改變?yōu)閴艛喈a業(yè)，并將壟斷權交給一兩個企業(yè)。這本是全國人民代表大會才能決定的事。之所以能夠出現(xiàn)這種情況，正是小凱所擔憂的問題，在沒有有效約束和監(jiān)督的前提下，它們可以僭越立法權，并利用手中的行政執(zhí)行權落實非法的壟斷權。

之所以能有這樣的結果，是因為我國治理結構中存在兩個重要問題。一是國企高管與官員的身份可以互換。

另一個嚴重問題，就是執(zhí)法者同時擁有著實際的立法權。他們通過起草法案，制定法律實施細則，以及直接頒布部門條例，甚至干脆以一個“通知”或“辦法”，就把法律篡改或扭曲了。社會似乎沒有有效的手段阻止。因此，改革首先要限制行政權力，清理和廢止行政部門多年來所頒發(fā)的行政文件，取消行政部門自我授予的權力，才是推動中國前進最應做的。

張維迎并不反對在中國挖掘資源，但指出毅夫所說政府的積極干預其實并不是很有效率。

改革可以挖掘中國傳統(tǒng)資源

我們要繼續(xù)進行改革，其資源不僅來自某些特定國家，而是來自全球，當然也包括中國自己。

我們要繼續(xù)進行改革，其資源不僅來自某些特定國家，而是來自全球，當然也包括中國自己。維迎也注意到，在中國，關于立法者與治理者的分離，可以追溯到《尚書》的“皋陶謨”，其提出的“天敘有典”，是典章規(guī)則出于天的最早闡述，從而也就是高懸于世俗統(tǒng)治者之上的天道秩序。學者秋風指出，由此又產生了立法者和治國者兩分的局面，如伊尹之于商湯，周公之于成王（《華夏治理秩序史》第一卷，233頁）。

到了漢朝，立法者所立之法與統(tǒng)治者之間的區(qū)分更為清楚。當漢文帝因有人驚駕而大怒時，廷尉張釋之說這只是“擋馬罪”，罰款即可。漢文帝雖一時不能接受，但后來還是承認張釋之的裁斷是對的。到了唐朝，唐太宗因有人不聽警告，想殺雞儆猴，受到了大理少卿戴胄的阻攔。太宗說：“卿自守法，而令朕失信耶？”戴胄說：“法者，國家所以布大信于天下；言者，當時喜怒之所發(fā)耳。陛下發(fā)一朝之忿，而許殺之，既知不可，而置之以法，此乃忍小忿而存大信，臣竊為陛下惜之。”太宗說：“朕法有所失，卿能正之，朕復何憂也！”這兩段故事雖是簡短對話，而政治領導人能最后接受“法高于君”的說法，除了他們有從諫如流的品德外，還因為司法人員所說之話，在那時已經(jīng)具有很強的“政治正確性”。

關于國家是否應該壟斷商業(yè)利益，儒家早已建立了基本原則?！洞髮W》說，“國不以利為利，以義為利也?！钡谝粋€“利”是指商業(yè)利益，第二個“利”是指根本利益。意思是說國家不應把追求商業(yè)利益作為自己的根本利益，而應向社會提供公平與正義這樣的公共物品，人民自然愿意納稅和支持國家，從而國家可以長治久安。

《鹽鐵論》是一個辯論國家壟斷是否正當?shù)臅h記錄，賢良文學們提出“天子不言多少，諸侯不言利害，大夫不言得喪”。是對“國不以利為利”的進一步闡釋，即中央政府不該用商業(yè)手段獲取利益，地方政府不應通過買賣謀求財富，官員不該作商人。這種原則，顯然對解決國企問題有著重要意義。即是“企業(yè)”，就要營利；又加上“國家”兩字，就與“國不以利為利”矛盾?！皣灰岳麨槔边€有第二義，就是如果國“以利為利”，就不能“以義為利”。

中國的傳統(tǒng)上，至少自秦漢以后，每個穩(wěn)定的朝代都有國庫和皇室私庫之分。在唐代分別稱為左藏庫和大盈庫，宋代則稱為左藏庫和內藏庫，明代則統(tǒng)稱為國庫和內庫。而“拔葵去織”的成語告訴我們，早在春秋時期，一個人一旦為官，就認為不應再在市場上出售自己家中的產品，以免“與民爭利”。唐代法律明確規(guī)定，如本人或叔伯堂兄弟以內的親屬經(jīng)商，不得為官。中國傳統(tǒng)的士大夫群體一直有著守護道統(tǒng)的志向，不愿甚至輕視進行商業(yè)活動。

因而，現(xiàn)在那些以“國家”名義追逐利益，并濫用行政權力、僭越立法權的行為，不能用“中國特色”來辯護；解決這些問題，也就不像“后發(fā)劣勢”預言得那樣悲觀。