趙永紅

摘要：近些年以來，我國地方政府債務(wù)在規(guī)模上迅速擴大，債務(wù)風(fēng)險不斷加劇。對此，要有效地化解和規(guī)避地方政府的債務(wù)風(fēng)險問題，就必須進行中央和地方財權(quán)和事權(quán)的劃分，強調(diào)債務(wù)監(jiān)管責(zé)任和舉債程序，同時努力拓展地方政府的稅源，并且要控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，以此建立起有關(guān)的機制和制度對地方政府的舉債行為加以約束。本文深入的分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，并且提出了有針對性的防范措施。

關(guān)鍵詞：地方政府；舉債行為；債務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險規(guī)避；控制措施

現(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)規(guī)模巨大、隱患嚴(yán)重，即便是中央和各級政府每年均采取措施試圖縮減和控制地方債務(wù)，但因缺乏科學(xué)的管理方式以及統(tǒng)一的債務(wù)管理機構(gòu)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)仍然處于失控的邊緣。筆者就我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和改革措施進行了分析。

1.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的種類

1.1 直接顯性債務(wù)

直接顯性債務(wù)主要包括了地方政府內(nèi)部的國債轉(zhuǎn)貸資金，為了解決金融風(fēng)險而借入的款項，向國內(nèi)個人、企業(yè)以及銀行的借款等。國債轉(zhuǎn)貸資金主要是指財政部將國家發(fā)行的有限國債轉(zhuǎn)借給地方政府，以用于完善地方基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的債務(wù)。解決金融風(fēng)險而借入的專項款項一般是由當(dāng)?shù)卣蛑醒胝枞氲?，這樣可以有效的清理金融機構(gòu)的專項貸款，其中的金融機構(gòu)主要有城商行、投資公司、城信社等。向國內(nèi)個人、企業(yè)以及銀行的借款通常是指地方政府向國內(nèi)一些個人、單位和金融組織借款。實際上，這部分款物是不符合法律要求的，但是在現(xiàn)實生活中卻是不可避免的。拖欠款債務(wù)一般是因為地方政府沒有能力支付而形成的拖欠工程款和拖欠工資等債務(wù)。

1.2 直接隱性債務(wù)

直接隱形債務(wù)主要是指地方政府未得到政府的明確承諾，沒有法律的明確規(guī)定，但是在社會發(fā)展的過程中政府又不得不考慮社會的整體利益，從而導(dǎo)致政府被迫承受的債務(wù)。例如，在社會保障制度或企業(yè)改革的過程中，導(dǎo)致大多數(shù)職工失業(yè)，而且這些失業(yè)人員的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等本應(yīng)該由所屬企業(yè)承擔(dān)，但是這些企業(yè)已經(jīng)改制或破產(chǎn)，從而無法滿足失業(yè)員工的需求，這時就需要地方政府來承擔(dān)這些債務(wù)，用以維護社會穩(wěn)定和緩解社會壓力。

1.3 或有顯性債務(wù)

或有顯性債務(wù)一般是在突發(fā)事件的影響下，地方政府被迫承擔(dān)的債務(wù)。其具有透明度弱、可控性小、風(fēng)險隱蔽等特點。或有顯性債務(wù)一般是由政府擔(dān)保的糧食供銷企業(yè)虧損掛賬、國內(nèi)金融組織貸款等債務(wù)。如糧食等國有企業(yè)一直采用國家壟斷的方式進行經(jīng)營，所以很難對其經(jīng)營性虧損和政策性虧損進行區(qū)別，所以非常容易引發(fā)財務(wù)掛賬增加現(xiàn)象，給當(dāng)?shù)卣斐闪藷o法彌補的損失。國內(nèi)金融組織貸款主要是指各級地方政府沒有權(quán)利向單位和個人提供資金擔(dān)保，但是在地方政府已經(jīng)參與過的擔(dān)?；顒又?，一旦債務(wù)人出現(xiàn)資金問題，地方政府需要承擔(dān)其擔(dān)保責(zé)任。

1.4 或有隱性債務(wù)

或有隱性債務(wù)主要包括國有企業(yè)的虧損以及地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)等。在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，金融機構(gòu)起到了至關(guān)重要的作用，而且與地方金融機構(gòu)有著千絲萬縷的關(guān)系，一方面地方政府會引導(dǎo)金融機構(gòu)資金的流動方向，另一方面地方政府還屬于金融機構(gòu)的股東。如果金融機構(gòu)出現(xiàn)無法消化的壞賬時，則需要由政府兜底，因為一旦金融機構(gòu)破產(chǎn)，將會給當(dāng)?shù)卦斐蔁o法彌補的損失。在國有企業(yè)改革階段，其所進行的改制、重組、破產(chǎn)、兼并等過程中所產(chǎn)生借款無法歸還時，就會轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)。

2.我國地方政府債務(wù)管理的問題

2.1 地方政府債務(wù)數(shù)額巨大

由于我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜而龐大，所以要準(zhǔn)確地了解地方政府的債務(wù)規(guī)模實屬不易。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心在一份報告里對全國各地的政府債務(wù)進行了粗略的估計：目前，我國地方政府債務(wù)最少在一萬億元以上。地方政府債務(wù)的一大特點就是舉債的普遍性，主要體現(xiàn)為從鄉(xiāng)、縣到市、省，各級政府普遍舉債和從發(fā)達(dá)地區(qū)到經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的普遍舉債。同時，因為分稅制財政體制的原因等，政府的財政收入還出現(xiàn)了向上級政府集中的現(xiàn)象。所以，債務(wù)風(fēng)險主要集中于基層政府，越往下，債務(wù)所占的比例就越大，由此形成的債務(wù)危機也日趨嚴(yán)重。

2.2 負(fù)債日益隱性化

部分地方政府在舉債的過程中，為了規(guī)避法律責(zé)任，絕大部分紛紛采取變直接舉債為間接舉債的形式，債務(wù)類型也逐漸由顯性負(fù)債轉(zhuǎn)為了隱性負(fù)債，其中表現(xiàn)最為明顯的就是城市建設(shè)負(fù)債，其主要的形式一是通過委托建設(shè)、經(jīng)營等方式將顯性債務(wù)隱性化；二是通過組建城市建設(shè)投融資公司搭建起籌資平臺；三是由各級政府的下屬的各類經(jīng)營公用事業(yè)或者企業(yè)單位出面籌資。因上述的方式均是以地方政府信用為基礎(chǔ)的，所以其債務(wù)最后依然歸地方政府買單。

2.3 地方政府負(fù)債多樣化

地方政府的債務(wù)多樣化的表現(xiàn)具體為：債務(wù)種類的多樣性和借債主體的多元化。地方政府債務(wù)主體既包括各級地方政府，也包括其所屬的職能部門和企事業(yè)單位以及公益性的單位，有時還包括了具有政府背景的企業(yè)部門和單位。從地區(qū)政府負(fù)債的種類來看，不僅有經(jīng)過中央政府特批發(fā)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市政債券等顯性的債務(wù)，還包括了社會保障欠款、工程款項、拖欠人員工資、補貼應(yīng)補未補款等隱性的債務(wù)。

2.4 債務(wù)管理低效混亂

地方政府債務(wù)管理的基本工作尚且尤為薄弱，政府債務(wù)的統(tǒng)計、核算和計量體系未能建立和完善，決策層對債務(wù)的整體情況不能十分準(zhǔn)確地把握。因各級地方政府債務(wù)的真實規(guī)模無法統(tǒng)計，所以政府債務(wù)的負(fù)債率和償債率等監(jiān)控指標(biāo)也便不能投入應(yīng)用，債務(wù)預(yù)警機制自然也就無法建立起來。

從預(yù)算管理的角度來看，政府的預(yù)算一般只反映基金預(yù)算收支、一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和國債轉(zhuǎn)貸收支等事項。地方政府的大部分借款這一項卻未能納入政府預(yù)算的核算中。另外，由于信息披露機制的不完善，對地方政府的信用評估缺乏，針對地方建設(shè)項目的社會經(jīng)濟效益進行評價的機制不能建立起來。同時，因為缺少債務(wù)的規(guī)范管理，從項目的審批、資金的使用到償債的來源等，都存在很大的隨意性。

更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前地方政府普遍缺少統(tǒng)一的組織機構(gòu)來對地方政府的債務(wù)進行全面的管理。盡管財政部門在制度上被明確授予了對地方政府債務(wù)進行全面管理的職能，但是事實上，地方財政部門只能對一小部分直接由財政部門償還的債務(wù)加以管理。從長遠(yuǎn)的角度來看，如果這些制度性的問題無法切實得到解決，地方政府的債務(wù)累計會持續(xù)加大，甚至?xí)斐蓢?yán)重后果。

3.我國地方政府債務(wù)問題的原因分析

3.1 相關(guān)的法律法規(guī)的不健全

根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，地方各級政府的預(yù)算應(yīng)該遵循量入為出、收支平衡的原則進行編制，不得列赤字，并且，除了國務(wù)院和法律另有規(guī)定的部門外，地方政府不可以發(fā)行地方政府債券，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸外，國家機關(guān)不得作為保證人。對此，對向國內(nèi)債權(quán)人舉債的債務(wù)，國家行政機關(guān)不能夠為其提供擔(dān)保。財政部將這些規(guī)定理解為各級財政也都不能提供擔(dān)保，并且還正式下文通知各級地方財政不許提供擔(dān)保。所以，由地方財政對債務(wù)提供擔(dān)保也是被法律禁止的。但是現(xiàn)行的很多法律對地方政府采取其他形式借款和金融部門等債權(quán)人向地方政府提供貸款、地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)等現(xiàn)象缺乏明確的糾錯機制和處罰措施等，也未能夠?qū)Ψ傻膱?zhí)行主體進行明確，造成了上述的諸多規(guī)定形同虛設(shè)，相關(guān)的法律法規(guī)無法起到其應(yīng)有的效用，這無疑助長了地方政府的不恰當(dāng)?shù)呐e債現(xiàn)象。

3.2 財政體制的缺陷

當(dāng)前，在分稅制財政體制改革后，使得地方稅收體制缺乏質(zhì)量和規(guī)模、地方財政收入的保障程度低且穩(wěn)定性較差等問題，具體表現(xiàn)為：地方上繳基數(shù)過高；事權(quán)的劃分不夠徹底；地方稅收體系零星化且穩(wěn)定性差、不完整，越往省級以下越是無稅收可分；真正意義上的橫向和縱向平衡的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。在此類現(xiàn)象下，很多地方財政入不敷出，因此只能求助于接濟?？梢赃@樣講，地方政府的財政存在困難是地方債務(wù)不斷膨脹的直接原因。

3.3 投融資體制的缺陷

盡管近年來我國在投融資體制的改革力度上有所強化，但仍然和市場經(jīng)濟體制的需求存在較大差距。嚴(yán)格的講，我國還未形成真正意義上的多元投資格局，地方政府在投融資活動中還扮演了十分重要的角色，政府干預(yù)的成分占了絕大多數(shù)空間。但凡出現(xiàn)問題，各級政府就不得不承擔(dān)投融資活動造成的責(zé)任和風(fēng)險。同時，政府普遍缺乏科學(xué)論證和整體規(guī)劃，效率低下，收益不能得到保證。再者，地方政府的融資渠道混亂，管理較為分散，融資的決策主體、投資失誤的責(zé)任主體和償還主體等劃分不清。因此，投融資體制中的制度性缺陷是造成地方政府債務(wù)持續(xù)擴大的又一重要因素。

3.4 政府自身行為的不規(guī)范

在我國，相當(dāng)一部分地方債務(wù)的形成原因是地方政府直接不規(guī)范行為。具體表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變之后，政府活動越位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府片面追求形象工程和政績等。

4.地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解及規(guī)避措施

首先，應(yīng)當(dāng)對中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)予以合理的劃分，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)同比例縮小，由此降低部分地方政府的舉債沖動；其次，應(yīng)當(dāng)強化舉債程序和地方政府債務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，地方政府必須本著穩(wěn)步發(fā)展和適度融資的原則對可能存在的債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)加防范；再次，要加快我國地方政府的新增稅源的論證和落實進程，提高地方政府的積極性；最后，要完善地方政府舉債的機制，強化預(yù)算管理，嚴(yán)格控制舉債規(guī)模，加強風(fēng)險預(yù)警，同時強提償債準(zhǔn)備金，提高負(fù)債的透明度。

5.結(jié)束語

綜上所述，我國在積極努力地化解現(xiàn)實地方債務(wù)的同時，必須積極審慎地運用國債手段加以配合，在宏觀上反周期調(diào)控，同時有所選擇地啟動部分地方的公債試點項目，進一步落實地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制等。

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