許濤

我國(guó)以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為代表的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在近30幾年中取得了一系列輝煌成績(jī)。但在成績(jī)背后，也存在諸多問題，尤其是將代際更替因素考慮在內(nèi)，涌現(xiàn)的問題在不同的經(jīng)濟(jì)層面影響著我國(guó)微觀經(jīng)濟(jì)生態(tài)、中觀經(jīng)濟(jì)模式和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

微觀層面：企業(yè)創(chuàng)新能力不高

企業(yè)自主創(chuàng)新能力不高。當(dāng)前我國(guó)用于科技研發(fā)領(lǐng)域的投入不斷增加，但企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力并沒有與之形成正比例而提高。開發(fā)區(qū)企業(yè)自主創(chuàng)新能力不高是我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心問題，企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步主要來源于技術(shù)改造和技術(shù)引進(jìn)，自主創(chuàng)新能力始終較弱。具體表現(xiàn)在：我國(guó)規(guī)模以上企業(yè)有專利申請(qǐng)的僅占總數(shù)的不到10%，研發(fā)工作在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行的僅占總數(shù)的不到40%，企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入比重低于1%，對(duì)外技術(shù)依賴度達(dá)50%，這些核心指標(biāo)均與技術(shù)先進(jìn)國(guó)家內(nèi)的企業(yè)有不小的差距。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，走技術(shù)模仿道路有利于中短期經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。但是，實(shí)踐表明后發(fā)國(guó)家并不能僅僅通過技術(shù)模仿實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)領(lǐng)先國(guó)的技術(shù)趕超。尤其是對(duì)我國(guó)這樣的經(jīng)濟(jì)大國(guó)來說，企業(yè)自主創(chuàng)新能力的不斷提高是強(qiáng)國(guó)之本。

企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不健全。開發(fā)區(qū)內(nèi)至少存在三類企業(yè)：上游企業(yè)、下游企業(yè)和服務(wù)性企業(yè)。上游企業(yè)為開發(fā)區(qū)主導(dǎo)型企業(yè);下游企業(yè)為上游企業(yè)提供配套產(chǎn)品以滿足其生產(chǎn)性需求;服務(wù)性企業(yè)為上、下游企業(yè)提供服務(wù)產(chǎn)品，三類企業(yè)構(gòu)成一個(gè)簡(jiǎn)單的生態(tài)系統(tǒng)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，由于上游企業(yè)經(jīng)濟(jì)總量大、經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)等特點(diǎn)，基本享受了更加優(yōu)惠的土地價(jià)格和政策支持，成為各地開發(fā)區(qū)招商引資的重點(diǎn)。然而，下游企業(yè)和服務(wù)性企業(yè)由于得不到開發(fā)區(qū)政府的足夠重視，運(yùn)營(yíng)成本較上游企業(yè)偏高，因而存在發(fā)展無(wú)規(guī)劃性問題。同時(shí)，在與上游企業(yè)進(jìn)行合作時(shí)存在惡性競(jìng)爭(zhēng)，這些問題直接導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)不健全將直接影響開發(fā)區(qū)的良性發(fā)展，限制開發(fā)區(qū)今后的轉(zhuǎn)型。

開發(fā)區(qū)政策下的“劣幣驅(qū)逐良幣”。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)開發(fā)模式是依靠土地紅利和政策紅利吸引企業(yè)。這使得有些企業(yè)更加看重開發(fā)區(qū)的土地出讓政策和稅費(fèi)優(yōu)惠政策，這些企業(yè)以追尋最優(yōu)惠政策為目的，在不同開發(fā)區(qū)中進(jìn)行遷移，一旦政策優(yōu)惠期限過期，企業(yè)又向下一個(gè)政策溫床轉(zhuǎn)移，形成“候鳥現(xiàn)象”。與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)管理者表現(xiàn)出的并不是培育企業(yè)的能力，而是轉(zhuǎn)移和吸納企業(yè)的能力，即便存在有創(chuàng)業(yè)意識(shí)和創(chuàng)新理念的企業(yè)和團(tuán)隊(duì)，在這種環(huán)境下，面臨著傳統(tǒng)管理模式的“急功近利”，也只能選擇向管理理念層次較高的開發(fā)區(qū)集聚。而在新的開發(fā)區(qū)內(nèi)由于高科技企業(yè)的大量集中，又加劇了競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)的生存環(huán)境進(jìn)一步惡化，形成了“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。所以，我國(guó)開發(fā)區(qū)中，“候鳥現(xiàn)象”和“劣幣驅(qū)逐良幣”這兩種現(xiàn)象常常是伴生的，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)微觀生態(tài)系統(tǒng)的突出問題。

中觀層面：開發(fā)模式面臨新挑戰(zhàn)

縱觀開發(fā)區(qū)的改革歷程，開發(fā)區(qū)一方面突破了一系列體制障礙，取得了實(shí)實(shí)在在的發(fā)展成績(jī);另一方面在經(jīng)歷了一代人的發(fā)展歷程后，原先突破體制障礙所運(yùn)用的手段和途徑，為進(jìn)一步發(fā)展升級(jí)帶來了障礙。

開發(fā)區(qū)開發(fā)模式面臨新挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)開發(fā)模式中，開發(fā)區(qū)管委會(huì)成立開發(fā)公司，通過土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓不斷挖掘所轄土地的財(cái)富效應(yīng)，逐漸形成和鞏固了“借貸開發(fā)” 、“資金大循環(huán)” 的發(fā)展模式。這種開發(fā)模式有效解決了開發(fā)區(qū)成立初期資金缺乏，公共設(shè)施建設(shè)不足的難題，使開發(fā)區(qū)管委會(huì)不斷呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)類政府的特點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為組織行為的核心。實(shí)際上，開發(fā)區(qū)的開發(fā)模式就是政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，土地流轉(zhuǎn)政策和財(cái)政政策幫助政府篩選擬引進(jìn)的和重點(diǎn)扶持的企業(yè)，有一定的“計(jì)劃”成分。通過這種開發(fā)模式，開發(fā)區(qū)在較短時(shí)期內(nèi)集聚了大量企業(yè)，并隨之帶來了一定的經(jīng)濟(jì)利益，卻無(wú)法帶來良性的企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)和有效的“產(chǎn)學(xué)研”關(guān)系。企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)的不合理，不利于傳統(tǒng)開發(fā)模式向開發(fā)區(qū)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型，也不利于開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提高。

傳統(tǒng)開發(fā)模式帶來體制難題。傳統(tǒng)開發(fā)模式所利用的土地紅利有較強(qiáng)的“擴(kuò)張沖動(dòng)”，在我國(guó)大多數(shù)開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程中，都存在著開發(fā)面積不斷擴(kuò)大的情況。因此，在經(jīng)歷過一個(gè)較長(zhǎng)的開發(fā)周期后，開發(fā)區(qū)面臨的首要問題并不是是否走向企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，而是在開發(fā)面積不斷擴(kuò)大的情況下，是否與鄰近行政區(qū)進(jìn)行“區(qū)政合一”。“區(qū)政合一”意味著開發(fā)區(qū)的管理體制向傳統(tǒng)行政體制回歸，以往的事權(quán)合一、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的管理體制將向完整的行政建制轉(zhuǎn)型。普遍的情況是，“擴(kuò)張沖動(dòng)”使開發(fā)區(qū)無(wú)法停下通過“區(qū)政合一”獲得新土地的腳步，然而在這一過程中帶來更多的體制難題：一是合并新增機(jī)構(gòu)和崗位，帶來更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)和社會(huì)民生事務(wù)，兩種工作思路往往存在掣肘的問題;二是不斷擴(kuò)大的行政建制拉遠(yuǎn)了較合理的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的距離;三是民生和社會(huì)領(lǐng)域?qū)ω?cái)政支出的需求在擠占了新增開發(fā)項(xiàng)目的資金投入的同時(shí)，并沒有改變傳統(tǒng)開發(fā)模式，使得開發(fā)公司在“擴(kuò)張沖動(dòng)”中負(fù)債開發(fā)的程度加大，由于投資回報(bào)率不高，使一些開發(fā)區(qū)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

大學(xué)作為社會(huì)創(chuàng)新主體長(zhǎng)期缺位。開發(fā)區(qū)一直鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研合作，但大學(xué)一直都不是開發(fā)區(qū)內(nèi)的核心主體。傳統(tǒng)開發(fā)模式通過土地和政策紅利集聚企業(yè)，開發(fā)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展到房地產(chǎn)業(yè)和以大學(xué)城為代表的教育產(chǎn)業(yè)。大學(xué)在和企業(yè)互動(dòng)過程中，逐漸轉(zhuǎn)型為創(chuàng)業(yè)型大學(xué)，成為區(qū)域創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者。我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展的實(shí)踐證明，一些較成功的開發(fā)區(qū)無(wú)不與所鄰近的大學(xué)緊密合作。如北京的中關(guān)村園區(qū)與區(qū)域內(nèi)的著名大學(xué);陜西的農(nóng)業(yè)科技示范園與所依托的西北農(nóng)林科技大學(xué);深圳特區(qū)在區(qū)域內(nèi)在沒有著名大學(xué)的情況下，通過推動(dòng)知名大學(xué)異地辦學(xué)興建研究院的方式，充分吸收大學(xué)的創(chuàng)新科技和應(yīng)用型人才，完成了從“科技沙漠”到“科技綠洲”的轉(zhuǎn)變。因此，我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有開發(fā)模式首要任務(wù)是建立“政府——大學(xué)——產(chǎn)業(yè)”三者充分合作的三螺旋社會(huì)創(chuàng)新模式，使大學(xué)成為開發(fā)主體之一。

宏觀層面：法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后

從開發(fā)區(qū)的上一級(jí)政府直至省級(jí)地方政府，給予開發(fā)區(qū)在土地、財(cái)政、稅收等領(lǐng)域更大的自主性的同時(shí)，亦試圖通過地方開發(fā)區(qū)調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一“政府——開發(fā)區(qū)——企業(yè)”的調(diào)控模式在發(fā)展過程中也存在一系列的問題。

與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)相配套的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)度過了當(dāng)年的先試先行階段，大多數(shù)成熟開發(fā)區(qū)進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)期”，一些新興的開發(fā)區(qū)正在汲取和學(xué)習(xí)現(xiàn)存開發(fā)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。但是，不論是地方還是中央的法律法規(guī)制定部門，都沒有進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)。這使得開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位尚沒有得到相關(guān)法律明確，開發(fā)區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)、財(cái)政優(yōu)惠等政策手段進(jìn)行擴(kuò)張開發(fā)的手段并沒有得到相關(guān)法律法規(guī)約束。

在發(fā)展開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)忽略了城市化的影響。近30年我國(guó)的城市化率近乎上升了30個(gè)百分點(diǎn)。在這一過程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市中的開發(fā)區(qū)，成為工廠工人，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)也成為我國(guó)城市化的加速器。城市化率的快速上升，必然帶來土地價(jià)格的快速增長(zhǎng)。這一方面推高了土地價(jià)格，使得企業(yè)的用地成本不斷提高，擠占了科技研發(fā)的投入;另一方面刺激了開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的拿地沖動(dòng)，一些核心企業(yè)以給開發(fā)區(qū)帶來巨額經(jīng)濟(jì)量為籌碼，要求開發(fā)區(qū)給予劃撥大塊土地，這也成為了園區(qū)內(nèi)企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)惡化的主因。另外，伴隨著開發(fā)區(qū)的不斷擴(kuò)張，同一地市內(nèi)的開發(fā)區(qū)與相鄰行政區(qū)之間、相鄰地市間的開發(fā)區(qū)之間在發(fā)展規(guī)劃、利益歸屬方面的矛盾、協(xié)調(diào)難度不斷加大，有條件的省市通過成立國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步利益整合，而在條件相對(duì)滯后的省市，這種利益沖突已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題的難點(diǎn)。

警惕開發(fā)區(qū)發(fā)展中的“腫瘤化”趨向。我國(guó)是一個(gè)后發(fā)不均質(zhì)大國(guó) ，各地開發(fā)區(qū)所處發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自東向西呈現(xiàn)出較為明顯的由高到低的“雁型結(jié)構(gòu)”。這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征是包括“亞洲四小龍”在內(nèi)的先發(fā)國(guó)家所不存在的。我國(guó)宏觀產(chǎn)業(yè)與科技發(fā)展政策雖然在指導(dǎo)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技發(fā)展方面有一定的區(qū)分性，但明顯對(duì)于各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)因地制宜的發(fā)展有時(shí)滯性。宏觀經(jīng)濟(jì)政策的“投資驅(qū)動(dòng)”特性在開發(fā)區(qū)內(nèi)表現(xiàn)尤為明顯。土地開發(fā)模式、新區(qū)開發(fā)模式、新城開發(fā)模式已經(jīng)成為地方政府，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府刺激經(jīng)濟(jì)和表現(xiàn)政績(jī)的主要手段。地方政府在開發(fā)過程中形成的地方債進(jìn)一步綁架政府，使得“城市空心化”、“開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)化”成為地方經(jīng)濟(jì)的腫瘤。宏觀經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)滯性和低效率，與地方政府的投資開發(fā)驅(qū)動(dòng)模式，已使得部分開發(fā)區(qū)表現(xiàn)出“無(wú)限增殖并破壞正常細(xì)胞”的“癌細(xì)胞”特性，這一點(diǎn)是宏觀政策部門和地方政府要格外重視和警惕的。

在經(jīng)歷了30幾年的高速發(fā)展后，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)成本不斷提高，政府和公眾對(duì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期待已由發(fā)展之初對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的要求，逐漸擴(kuò)展為對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新能力的提高、企業(yè)生態(tài)格局的良性發(fā)展、開發(fā)區(qū)管理模式的高效轉(zhuǎn)型、開發(fā)區(qū)法治環(huán)境的不斷健全等方面的要求。一方面，我們要警惕開發(fā)區(qū)固有的傳統(tǒng)開發(fā)模式逐漸向“腫瘤化”發(fā)展的趨向，從而進(jìn)一步影響所在城市的宏觀經(jīng)濟(jì);另一方面，我們要充分認(rèn)識(shí)開發(fā)區(qū)現(xiàn)存問題中可能孕育的發(fā)展機(jī)遇。作為一個(gè)區(qū)域大國(guó)，我國(guó)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)所應(yīng)選擇的產(chǎn)業(yè)變革和宏觀背景，或許與今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市化進(jìn)程和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化分不開。

（作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①王勇，朱雨辰：論開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)性和政府的作用邊界——基于雙邊市場(chǎng)理論的視角[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2013年11月：12-19。

②亨利·埃茨科威茲：國(guó)家創(chuàng)新模式——大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府“三螺旋”創(chuàng)新戰(zhàn)略[J].北京：東方出版社，2014年2月。

責(zé)編/高驪 ? 美編/于珊