吉越

近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境資源約束的矛盾日益突出，環(huán)境污染情況嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境狀況堪憂，長期以來的粗放型經(jīng)濟增長模式難以為繼，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢已經(jīng)嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 針對此現(xiàn)狀，“十二五”規(guī)劃對環(huán)境治理提出了更為苛刻的要求，明確了“堅持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點。深入貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路”。國家審計作為國家治理的重要組織部分，應(yīng)加強環(huán)境審計，以便更好發(fā)揮審計服務(wù)國家治理的作用。各級審計機關(guān)要通過積極履行審計監(jiān)督職責(zé)，加強環(huán)境審計監(jiān)督，維護環(huán)境安全，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

一、政府環(huán)境審計定位

政府環(huán)境審計是指政府審計機關(guān)為落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對政府和企事業(yè)單位有關(guān)環(huán)境資源開發(fā)、環(huán)境保護的管理及經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評價或鑒證工作。政府環(huán)境審計的總體目標(biāo)是“促進(jìn)政府實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是促進(jìn)國家完善環(huán)保立法，提高法制建設(shè)和執(zhí)法水平；二是促進(jìn)完善環(huán)保治理監(jiān)督體系和專業(yè)化工作標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高規(guī)范化管理水平；三是促進(jìn)環(huán)保專項資金的合理有效使用，提高資金使用的真實、合法和績效水平；四是促進(jìn)企事業(yè)組織等微觀經(jīng)濟單位承擔(dān)社會責(zé)任，提高全社會的環(huán)保意識。這些全面性目標(biāo)的提出標(biāo)志著環(huán)境審計地位的不斷提升，契合了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在需求，也有利于政府環(huán)境審計在推進(jìn)國家治理方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、新形勢下我國政府環(huán)境審計在推進(jìn)國家治理中的作用

2008年以來，國家審計署先后組織了環(huán)渤海水污染防治資金專項審計調(diào)查、長江上游水污染防治資金專項審計調(diào)查、黃河上游水污染防治資金專項審計調(diào)查等水域環(huán)境審計、節(jié)能減排資金審計及重點行業(yè)節(jié)能減排審計調(diào)查、城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項資金審計、土地出讓金及礦產(chǎn)等資源審計，均取得了良好的效果，為進(jìn)一步貫徹落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，服務(wù)國家治理發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用。

（一）監(jiān)督政府環(huán)境管理，促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實和完善

國家審計機關(guān)通過對國家環(huán)境保護專項資金的征收、管理和使用情況的審計監(jiān)督，可以揭露和查處專項資金分配、管理和使用中存在的各類問題，確保政府投入環(huán)保資金的安全、有效；通過對森林、濕地、草原、自然保護區(qū)、重點物種保護等生態(tài)建設(shè)方面的審計監(jiān)督，可以揭示資金分配管理使用過程中擠占挪用、虛報冒領(lǐng)、個人侵占等問題，客觀公正評價工程建設(shè)和實施后的生態(tài)效果；通過對節(jié)能減排工程項目等應(yīng)對氣候變化方面的審計監(jiān)督，可以揭示節(jié)能減排專項資金分配、管理和使用情況，維護項目資金的安全、高效使用。同時可以通過關(guān)注節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行情況，揭示生態(tài)保護領(lǐng)域政策法規(guī)落實不到位或缺失、不完善等問題并分析原因，為維護我國生態(tài)安全提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。

（二）創(chuàng)新審計方法，拓展審計范圍，促進(jìn)審計自身的發(fā)展

政府環(huán)境審計可以突破傳統(tǒng)審計只關(guān)注環(huán)境保護資金、環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行、環(huán)境保護建設(shè)項目的局限，進(jìn)一步關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境責(zé)任履行情況和環(huán)境效益的履行情況，在環(huán)境合規(guī)性審計和環(huán)境財務(wù)審計的基礎(chǔ)上， 拓展環(huán)境審計的范圍和內(nèi)容， 把環(huán)境審計同財政審計、金融審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、投資審計、專項審計調(diào)查等專業(yè)審計有機結(jié)合起來，實行聯(lián)動審計。在審計方法上，環(huán)境審計的有效開展要突破審閱資料、實地核查、審計抽樣、分析性復(fù)核等傳統(tǒng)財務(wù)審計的思路和方法，大量應(yīng)用行為觀察法、技術(shù)鑒定法、實驗分析法、專家咨詢法、問卷調(diào)查法、工藝流程法、以及成本效益法、人力資本法、風(fēng)險評估法和在線檢測法等新的審計技術(shù)，促進(jìn)新的審計技術(shù)方法在全系統(tǒng)審計中的推廣應(yīng)用，推動審計自身的全面健康發(fā)展。同時，以國家審計機關(guān)為主導(dǎo)做好環(huán)境審計，不僅可以豐富我國環(huán)境審計理論體系、提高環(huán)境審計實踐水平，還能通過其產(chǎn)生的社會影響帶動和推進(jìn)社會中介機構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)等其他主體共同參與環(huán)境審計，實現(xiàn)全面覆蓋的環(huán)境審計格局的構(gòu)建。

（三）監(jiān)督檢查現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況，完善相關(guān)制度體系建設(shè)

政府環(huán)境審計通過對環(huán)境管理系統(tǒng)實施相應(yīng)的監(jiān)督檢查和績效評價，可以揭示國家環(huán)境利用、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域隱含或潛在的風(fēng)險，關(guān)注各種重要生態(tài)領(lǐng)域政策不完善、法規(guī)不健全、現(xiàn)有制度不合理等問題，并從體制、機制和制度層面分析問題產(chǎn)生的原因，前瞻性地提出進(jìn)一步建立健全有關(guān)規(guī)章制度、政策措施，促進(jìn)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)的建議，促進(jìn)國家有關(guān)環(huán)境政策法規(guī)制定的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性，提高我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)水平。例如，在2010年節(jié)能減排審計調(diào)查中，審計署將促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為重中之重，注重查找政策、制度和管理中的問題和漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現(xiàn)實問題的辦法和措施。依據(jù)上述思路，審計署共編發(fā)審計信息29篇，其中《重要信息要目》12篇，以審計長信函送有關(guān)省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)7篇，《審計署值班信息》1篇，轉(zhuǎn)送有關(guān)部委和地方人民政府辦公廳9篇，相關(guān)信息得到了相關(guān)部門的高度重視，在建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制、機制、制度方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

（四）依法查處相關(guān)責(zé)任人員，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)

通過環(huán)境審計，可以加大環(huán)境審計結(jié)果的責(zé)任追究和處理處罰力度，并形成責(zé)任追究制度，加強對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究。通過有效監(jiān)督地方政府及其部門履行環(huán)保職責(zé)的過程，對未認(rèn)真履行環(huán)境保護責(zé)任的行為進(jìn)行問責(zé)、追責(zé)，并將環(huán)境責(zé)任履行情況作為考評、任用、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)之一。以此來提高責(zé)任人的環(huán)境保護意識，增強其履行保護環(huán)境、節(jié)約資源職責(zé)的主動性和積極性。同時，通過環(huán)境審計，可以揭示擠占、挪用、滯留、閑置、虛報冒領(lǐng)、個人侵占環(huán)境專項資金和環(huán)境保護政策落實不到位以及工程建設(shè)過程中招標(biāo)、施工等環(huán)節(jié)存在的弄虛作假等違規(guī)違法問題，與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機制，加強與這些部門的溝通配合，針對審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題，及時查處和公開曝光相關(guān)責(zé)任人，既能起到了懲前毖后的作用，又可以為國家挽回經(jīng)濟損失，推動反腐倡廉建設(shè)。

（五）促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會

建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會就是要求經(jīng)濟由高能耗、高污染的粗放型發(fā)展模式逐漸向以低能耗、低排放、低污染為特征的低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟政策也從追求高速增長或“保增長”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”。深化政府環(huán)境審計可以適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，防止和糾正“先污染后治理”、“犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長”、“重經(jīng)濟指標(biāo)輕環(huán)境指標(biāo)”的短視行為，推動生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)同步。例如，通過政府環(huán)境審計，加強對環(huán)境信息的披露，既可以鼓勵發(fā)展技術(shù)密集型、節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)，又可以督促企業(yè)重視生態(tài)效益評價，開發(fā)符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的產(chǎn)品，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強企業(yè)發(fā)展?jié)摿?；又如，通過對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護與開發(fā)利用情況的審計監(jiān)督，可以揭露粗放型生產(chǎn)方式帶來環(huán)境污染、破壞浪費等重大環(huán)境問題，引起全社會對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、高效科學(xué)利用自然資源緊迫性和重要性的認(rèn)識，從而提高資源利用效率，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會。

總之，政府環(huán)境審計通過審計的監(jiān)督、鑒證、評價職能，發(fā)揮其揭示環(huán)境問題、評價環(huán)境管理效果、監(jiān)督環(huán)保資金使用和環(huán)保政策執(zhí)行的作用，可以促進(jìn)國家環(huán)境保護政策的落實和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，保障國家環(huán)境安全，推動生態(tài)文明建設(shè)。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）