整理/陳貝蕾 盧敬春

法治政府面臨的最大挑戰(zhàn)是削權(quán)
——專訪司法部司法研究所原所長、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院兼職教授王公義

整理/陳貝蕾 盧敬春

黨的十八大提出了到2020年依法治國方略全面落實(shí)、法治政府基本建成的奮斗目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出了具體部署，提出了明確要求。防止亂作為、不作為，讓政府工作人員尊法、學(xué)法、守法、用法，按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的行政許可原則，增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力，是建設(shè)法治政府的重要保證。

今年是《決定》實(shí)施的開局之年，目前，我國法治政府建設(shè)的情況如何？面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？地方建設(shè)法治政府應(yīng)該遵循什么原則？就這些問題，《中國法治文化》采訪了司法部司法研究所原所長、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院兼職教授王公義。

《中國法治文化》：目前，我國法治政府建設(shè)正處于加快推進(jìn)過程中，您能否介紹一下法治政府建設(shè)的基本情況？

王公義：目前，我國法治政府建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十一屆三中全會(huì)以來，法治政府的建設(shè)一直在進(jìn)行中，過去相關(guān)政府部門出臺(tái)的文件等屬于宏觀規(guī)制，都是法治的延續(xù)。黨的十八大以后，法治政府建設(shè)步入快車道。

黨的十五大提出，到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系。2011年3月，在第十一屆全國人民代表大會(huì)上，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在工作報(bào)告中宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。加上憲法，當(dāng)時(shí)的有效法律是239部，這239部法律構(gòu)成了中國特色社會(huì)主義法律體系的核心內(nèi)容。隨著不斷完善，現(xiàn)在的有效法律已有240多部。這些法律的80%～90%都是規(guī)范政府行為的，規(guī)范個(gè)人行為的比較少。

政府有權(quán)力，要管理社會(huì)，因此，要規(guī)范政府行為。否則，政府行為很可能侵犯個(gè)人的財(cái)產(chǎn)安全、人身安全等權(quán)利。

依法治國的關(guān)鍵是依法行政，依法行政的關(guān)鍵是依法治官。把官治好，把政府治好，是依法治國的要求，是依憲治國的要求，也是建設(shè)法治政府的要求。

《中國法治文化》：法治政府建設(shè)就是要建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府。這六個(gè)層面相互之間的關(guān)系是怎樣的？其核心內(nèi)容是什么？

王公義：法治政府的六個(gè)層面是相輔相成的關(guān)系，但最關(guān)鍵的是職能科學(xué)和權(quán)責(zé)法定兩個(gè)層面。

職能科學(xué)是法治政府建設(shè)的方向。政府的職能規(guī)劃必須科學(xué)，如果不科學(xué)，政府的作為就可能出問題。該管的事沒管，不該管的事卻管了。屬于個(gè)人的事政府不能伸手管。目前，我國政府的職能規(guī)劃還不科學(xué)，職能太大，管事太多，直接從政府管到了家庭、個(gè)人。

建設(shè)法治政府，社會(huì)要發(fā)展起來，要建設(shè)小政府大社會(huì)?，F(xiàn)在我國的社會(huì)和社會(huì)組織都很弱，有的社會(huì)組織是虛的，什么都不管；有的是政府職能的延伸，沒有承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。例如，解決農(nóng)民工工資問題，目前的情況是，如果農(nóng)民工討不到工資，就到政府請?jiān)?，政府相關(guān)部門會(huì)替農(nóng)民工討要工資，政府這樣做是對的，但這不應(yīng)該是政府部門的事。我國法律規(guī)定，要工人集體談判工資，工會(huì)有權(quán)力代表工人集體談判工資，但還沒有哪個(gè)工會(huì)代表工人談判，替工人維權(quán)。婦聯(lián)是社會(huì)組織，婦女維權(quán)應(yīng)該由婦聯(lián)負(fù)責(zé)，婦女的權(quán)益受到侵害，就應(yīng)該找婦聯(lián)。社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府過多承擔(dān)的職能也會(huì)越來越少。

建設(shè)法治政府離不開權(quán)責(zé)法定，法律規(guī)定才能作為，法無規(guī)定不能作為。政府是人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該做什么由人大說了算。全國人民代表大會(huì)授予政府什么權(quán)力其就能管什么，不授予就不能管。從改革開放這三十年的經(jīng)驗(yàn)來看，政府的權(quán)力很大，像火車頭一樣，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但也出現(xiàn)了一些問題。例如，有人想辦一個(gè)正常手續(xù)，本來法律規(guī)定可以辦，但現(xiàn)在是人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，如果不找人幫忙就會(huì)辦得很慢，也很難辦成。政府非常強(qiáng)大，要想侵犯公民的權(quán)利非常容易。但這樣不行，政府必須按照法律，而不是按照個(gè)人的意愿管理社會(huì)。

《中國法治文化》：“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”是建設(shè)法治政府最關(guān)鍵的標(biāo)志。您能否詳細(xì)解釋一下，政府到底應(yīng)該“為”什么？

王公義：政府應(yīng)該管別人不管，個(gè)人不能管，社會(huì)管不了的事。具體來說，包括以下幾個(gè)方面：維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，監(jiān)管公共事務(wù)。給社會(huì)提供平臺(tái)和保障，如扶貧，某些人沒飯吃，生活過不下去了，政府要給予其生活保障；對老弱病殘、失業(yè)者，政府要給予幫助和救濟(jì)。貧富差距加大，要通過制度減小貧富差距。貧富差距大說明制度、稅收有問題，在澳大利亞不可能一夜暴富，因?yàn)槠湎拗坪芏?，也限制得很死?/p>

人類社會(huì)最初處于原始狀態(tài)，沒有政府，也不需要政府。經(jīng)過長期訓(xùn)練，人們把野鴨訓(xùn)練成家鴨，把野牛訓(xùn)練成家牛，把野馬拴到樁上。這時(shí)人們發(fā)現(xiàn)，需要有人巡邏看護(hù)這些動(dòng)物，否則其就可能被人偷走，這樣政府的第一個(gè)職能就產(chǎn)生了，即“看家護(hù)院”。于是，出現(xiàn)了一部分專門負(fù)責(zé)晚上治安的人，他們晚上巡邏白天睡覺，大家則拿出糧食等物品供養(yǎng)這些人。這實(shí)際上是警察的職能，即管理社會(huì)治安，西方國家把管理治安的人叫“守夜人”。

后來人們又發(fā)現(xiàn)，村里的生活污水等無法排放，需要公共設(shè)施，政府就有了公共服務(wù)職能。社會(huì)上有人打架斗毆怎么辦？需要有人出來裁判，于是政府又有了裁判職能。所有這些職能加起來就形成了政府的職能：管治安的公安，管公共事務(wù)和監(jiān)管的政府，管裁判的法院等。國家由此產(chǎn)生。

國家產(chǎn)生后，權(quán)力是從哪里來的？是公民讓渡一部分權(quán)力給政府，讓政府管理社會(huì)。政府不能自己設(shè)定權(quán)力，特別是不能減損公民的權(quán)力，不能給公民增加義務(wù)。

人民組織政府是因?yàn)樽约簺]辦法管理，需要政府幫助他們發(fā)展。如果這個(gè)政府沒有能力，把事情管得亂七八糟，那就可能是能力問題，需要改革，或者是換人。國民黨管理不好，把國家管亂了，人民就把它推翻了。當(dāng)年共產(chǎn)黨和國民黨談判的時(shí)候，張治中是國民黨談判的首席代表，談判一開始他就講，“我們管理國家失敗了”。這個(gè)“家”，他當(dāng)“大哥”的沒管好，所以交給“小弟弟”（共產(chǎn)黨）來管理。張治中說得對，管理社會(huì)的是一個(gè)班子，這個(gè)班子沒有管好，人民不滿意，就要換一個(gè)來管。

《中國法治文化》：目前，建設(shè)法治政府面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？

王公義：最大挑戰(zhàn)是削權(quán)。簡政放權(quán)，實(shí)際上是還權(quán)于民。把老百姓的權(quán)力還給老百姓，把社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，把大家的積極性調(diào)動(dòng)起來，這樣政府的權(quán)力自然就小了，事也少了。

政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些行政行為阻礙了社會(huì)發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家，登記公司非常簡便，就像人出生了需要登記，企業(yè)是法人，成立時(shí)也應(yīng)該到政府部門登記，意味著接受政府管理，尊重該國法律，剩下的就是法人和法人之間的事了。如果談判、訂合同等某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，企業(yè)可以拿著合同到法院打官司。但是政府要對其進(jìn)行監(jiān)管，企業(yè)成立的時(shí)候是不是欺詐，企業(yè)運(yùn)行是否規(guī)范、是否有違法行為，生產(chǎn)的產(chǎn)品是否摻假，破產(chǎn)的時(shí)候首先要滿足工人的工資，以免帶來其他社會(huì)問題。這是一個(gè)自然的過程。我國過去就存在政府管理過度的問題，例如成立一家公司要蓋幾十個(gè)章，這樣一來，設(shè)立一個(gè)新的企業(yè)就有很大難度。政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)管得多，而對該管的食品安全、排污等的監(jiān)管方面的事管得反而少了。這就形成了長期以來存在的“越位”和“缺位”問題，不但影響了民間的創(chuàng)造積極性，也影響了社會(huì)的健康發(fā)展。

以前出現(xiàn)的“一放就亂，一管就死”現(xiàn)象，就是因?yàn)檎艿锰嗔?。政府將能做的都替人民做了，社?huì)又發(fā)展不起來。過去是皇權(quán)不下縣，最小的官是縣官，縣以下的鄉(xiāng)由鄉(xiāng)紳自治?，F(xiàn)在由政府管到鄉(xiāng)級(jí)，鄉(xiāng)以下的村按照我國的法律原則是由人民自治，但實(shí)際上政府對其管得也很多。政府怕亂，才把手往下伸。事實(shí)上，政府可以監(jiān)督，而不是自己去做。改革開放后，社會(huì)發(fā)展快了，是因?yàn)榻o了公民和社會(huì)更大的自由，把億萬老百姓的積極性調(diào)動(dòng)起來了，實(shí)踐證明有些事情政府放手不管并不會(huì)出現(xiàn)混亂。

中央政府比較通達(dá)，放權(quán)力度比較大。現(xiàn)在主要矛盾不在中央，而在地方。地方政府、地方官員不愿意放權(quán)，造成這種情況的原因很多。

中國幾千年來基本上是人治大于法治，缺乏依法治理社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。過去中國一直是農(nóng)業(yè)社會(huì)，自己管自己。中國封建社會(huì)以皇帝為中心，實(shí)行皇權(quán)至上和皇權(quán)專制的政治制度。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土社會(huì)中，家長制是鄉(xiāng)土秩序得以維持的倫理基礎(chǔ)，但家長制容易使權(quán)力集中，個(gè)人主義盛行。所以，皇帝把自己視為“老子”，把人民視為自己的“兒子”。老子就要管兒子的事，從古到今都是這樣，這是中國的傳統(tǒng)文化。

此外，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想影響，政府總要幫助老百姓規(guī)劃。還有些官員認(rèn)為自己有權(quán)力，就比別人聰明、能干，一定要管別人。綜合因素形成了政府官員愿意管事的特點(diǎn)。

美國和中國的文化完全不一樣，美國在建國時(shí)是一片荒地，你占一塊、他占一塊搞自治，后來就形成了州?，F(xiàn)在的美國總統(tǒng)管不了鎮(zhèn)長，鎮(zhèn)長由全體居民選舉產(chǎn)生，州長由州民選舉產(chǎn)生。美國的聯(lián)邦法官由總統(tǒng)任命，一般都是法學(xué)家和專家；其他法院的法官、檢察官都是由選舉產(chǎn)生，大部分都是學(xué)法律的。

解決這些問題應(yīng)從三方面入手：一要加強(qiáng)人民的權(quán)力，加強(qiáng)人民保護(hù)自己的權(quán)力；二要健全人民代表大會(huì)制度，真正發(fā)揮人大的作用；三要削減政府的權(quán)力。

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。要健全人民代表大會(huì)制度，讓人民代表大會(huì)起到應(yīng)有的作用。全國人大應(yīng)立法削減政府的權(quán)力，規(guī)定其什么事不能管，什么事應(yīng)該是社會(huì)的事，政府應(yīng)按照全國人大的授權(quán)精簡機(jī)構(gòu)。另外，政府每增加一份權(quán)力都應(yīng)由人大授權(quán)，減少權(quán)力也一樣。

此外，人民代表要有參政議政的能力，要真正發(fā)揮代表的作用?，F(xiàn)在每年政府都會(huì)向人大報(bào)告工作，人大代表多以表揚(yáng)為主。表揚(yáng)可以，但也要敢于說“不”。

《中國法治文化》：目前，很多地方政府都確定了未來幾年法治政府建設(shè)的具體措施，并表示力爭在2020年前基本建成法治政府。對于地方建設(shè)法治政府，您有什么建議？

王公義：地方建設(shè)法治政府值得認(rèn)可，但應(yīng)遵循三個(gè)原則：第一，要遵守憲法，按照憲法的原則依法行政。嚴(yán)格依法辦事，法律授權(quán)地方政府做什么就做什么，沒有授權(quán)的不能做，不能侵犯公民的權(quán)利。第二，要按照中央政府的要求建設(shè)。這次立法把很多立法權(quán)下放給地方，地方的權(quán)力越來越大。政府是為人民服務(wù)的，不能想辦法給自己攬權(quán)，削減公民的權(quán)利，中央放權(quán)了，地方也應(yīng)該同時(shí)放更多的權(quán)力，這樣社會(huì)治理就比較順暢了。第三，要把人民放在首位。心中有人民立法才有用，心中沒有人民立什么法都沒用。必須養(yǎng)成為人民服務(wù)、做人民公仆的思想，不要把公仆變成人民的“老子”，從根本上解決門難進(jìn)、臉難看、事難辦問題。人民有事找政府，政府幫助其解決了，人民會(huì)感覺很親切，這樣的政府人民就會(huì)很擁護(hù)；否則，不為人民辦事的地方政府就會(huì)失去人民的信任。