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自回歸以來(lái)，香港一直面臨著如何實(shí)施有效管治的問(wèn)題。從許多方面看，管治狀況在回歸之后有惡化的趨勢(shì)。突出表現(xiàn)在，特區(qū)政府處于弱勢(shì)，處處受制于各種反對(duì)力量，行政權(quán)力被立法會(huì)和法院“篡奪”，政策推行不通暢而且“朝令夕改”。其結(jié)果就是，政府難以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生狀況這兩大領(lǐng)域發(fā)揮積極有為的作用，招致港人對(duì)特區(qū)管治的不滿，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)政治斗爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，反對(duì)派占據(jù)上風(fēng)，成功地將這一“管治危機(jī)”論述為“受認(rèn)性”（合法性）問(wèn)題，迫使中央加快香港的政制民主化步伐，削弱愛(ài)國(guó)愛(ài)港/建制陣營(yíng)的力量，并讓自己可以獲得上臺(tái)執(zhí)政的機(jī)會(huì)。而一部分反對(duì)派在境外反華勢(shì)力的策應(yīng)下，其實(shí)質(zhì)目標(biāo)在于促成香港的“獨(dú)立政治實(shí)體地位”，而這又是中央根本不能接受的。

理解回歸以來(lái)的香港管治問(wèn)題，行政立法關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵線索。為了有利于平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)回歸與過(guò)渡，中央曾許諾回歸后原有制度和生活方式“五十年不變”，這無(wú)疑是一個(gè)帶有極大保守和妥協(xié)性的安排，十足反映了當(dāng)年中央為推進(jìn)改革開(kāi)放戰(zhàn)略而極其倚重和需要香港的現(xiàn)實(shí)。然而，就回歸后的政制體制而言，還是發(fā)生了若干根本性變化。最主要的改變就是立法機(jī)關(guān)脫離了行政機(jī)關(guān)，變成了獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察者、制衡者與競(jìng)爭(zhēng)者。其結(jié)果是，特區(qū)的立法會(huì)與政府的關(guān)系既相互配合，又相互制衡。原先中央希望以相互配合為主，但實(shí)際上卻以相互制衡，甚至相互對(duì)立為主。其具體表現(xiàn)，則是行政與立法機(jī)關(guān)雙方對(duì)于權(quán)力灰色地帶的爭(zhēng)奪，權(quán)力相互制約經(jīng)常陷于失衡狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，管治困難的癥結(jié)，即在于行政立法之間不斷的爭(zhēng)斗，立法過(guò)程不單緩慢，而且充滿變數(shù)，施政過(guò)程存在不少的不確定性?！痘痉ā冯m然立意在于推行“行政主導(dǎo)”的政制體制，但在現(xiàn)實(shí)層面，已無(wú)法做到。

殖民地時(shí)期，立法機(jī)關(guān)從屬于行政機(jī)關(guān)，施政效率自然有保證。之所以能如此，是因?yàn)樗辛⒎ㄗh員都是由香港總督委任，其基本任務(wù)是擁護(hù)和配合殖民政府施政。正因?yàn)榱⒎ň质侵趁裾疁仨樀墓苤位锇椋趁裾畯南虮恢趁裾哒故酒溟_(kāi)明姿態(tài)，以及向國(guó)際社會(huì)標(biāo)榜香港為所謂的“治理櫥窗”的動(dòng)機(jī)出發(fā)，把一些原本沒(méi)有打算被立法局運(yùn)用的權(quán)力交給它，特別是關(guān)乎財(cái)政資源和人事安排方面的權(quán)力。當(dāng)立法機(jī)關(guān)在回歸后不再?gòu)膶儆谛姓C(jī)關(guān)，而立法議員特別是反對(duì)派，又希望不斷擴(kuò)大立法權(quán)力的時(shí)候，那些殖民地時(shí)期細(xì)碎和繁瑣的安排便成為立法會(huì)掣肘行政機(jī)關(guān)的利器，或成為立法議員與特區(qū)政府討價(jià)還價(jià)的籌碼。此外，為了大力提高立法機(jī)關(guān)為香港最重要的政治機(jī)構(gòu)，英國(guó)人在香港撤退前夕，努力營(yíng)造一個(gè)政府向立法局“負(fù)責(zé)”的印象，企圖為將來(lái)的特區(qū)起創(chuàng)制和垂范的作用，實(shí)際上要讓《基本法》規(guī)定的行政主導(dǎo)體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

香港著名學(xué)者、前特首首席顧問(wèn)劉兆佳在其新著《回歸十五年來(lái)香港特區(qū)管治及新政權(quán)建設(shè)》中，系統(tǒng)地診斷了新政權(quán)建設(shè)所遇到的障礙和管治困難。他認(rèn)為，一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的立法會(huì)在幾個(gè)方面必然與政府產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的結(jié)構(gòu)性矛盾。其一，立法會(huì)具有本身的機(jī)構(gòu)性或制度性的利益與觀點(diǎn)，自然希望得到更多的憲制權(quán)力。其二，立法會(huì)議員認(rèn)為它比特首更具民意授權(quán)，也更具政治代表性和“認(rèn)受性”。其三，不同的選舉安排導(dǎo)致立法會(huì)和特首具有不同的社會(huì)支持基礎(chǔ)，在施政方針和政策路線上無(wú)可避免地會(huì)出現(xiàn)分歧。

由于《基本法》禁止特首有政黨背景，事實(shí)上不允許在香港發(fā)展政黨政治，特區(qū)政府和立法機(jī)關(guān)之間也就不存在政黨這一通常的聯(lián)系機(jī)制。政府在立法會(huì)雖然與一些友好黨派建立了某種合作關(guān)系，但始終沒(méi)有穩(wěn)定、可靠與持久的大多數(shù)議員的支持，難以推進(jìn)強(qiáng)勢(shì)有效的施政。政府的法案、財(cái)政預(yù)算案及政策方針能否得到立法會(huì)的支持，經(jīng)常存在未知數(shù)。在涉及中央權(quán)力、中央與特區(qū)關(guān)系和政制體制等問(wèn)題上，建制派議員對(duì)特區(qū)政府的支持是有保證的，因?yàn)樗麄儾幌Ｍ谶@些事情上得罪中央。不過(guò)，若是涉及社會(huì)、勞工和民生事務(wù)的話，來(lái)自商界的議員不一定支持官方的立場(chǎng)。即使支持，往往政府也要耗費(fèi)大量時(shí)間和人力去游說(shuō)，并經(jīng)常要通過(guò)政治交易才能獲得他們的支持?；貧w之后，特區(qū)政府官員花費(fèi)在游說(shuō)立法會(huì)審批通過(guò)數(shù)量眾多但甚為瑣碎的財(cái)政和人事事務(wù)方面的時(shí)間和資源極為龐大，并因此大大減少了能用于思考、制定和推行政策的時(shí)間和空間，或者與社會(huì)各方面接觸的機(jī)會(huì)，間接降低施政效能。

劉兆佳分析，中央反對(duì)政黨政治，不愿意組織一個(gè)能夠同時(shí)掌控行政和立法機(jī)關(guān)的地方性執(zhí)政黨，也不容許行政長(zhǎng)官有政黨聯(lián)系，有著非?，F(xiàn)實(shí)的考慮。尤為要緊的一點(diǎn)就是，一個(gè)有政黨聯(lián)系的特首，必須履行他對(duì)所屬政黨的責(zé)任，從而不能夠?qū)χ醒胪耆е?，使得中央不可以通過(guò)他來(lái)全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針。中央必須提防，一個(gè)整合了的建制勢(shì)力在選舉的壓力下，逐步演化為面向本地市民的群眾性政黨，而這一市民人口的相當(dāng)部分，對(duì)中共執(zhí)政仍然抱有疑慮。

也即是說(shuō)，假如允許行政長(zhǎng)官有政黨身份的話，那么他是否忠誠(chéng)于中央則成為一個(gè)疑問(wèn)。鑒于在整個(gè)特區(qū)的政治體制中，特首是唯一的中央與特區(qū)的接觸點(diǎn)和連接點(diǎn)，中央絕對(duì)依仗特首來(lái)確?！耙粐?guó)兩制”方針政策在香港準(zhǔn)確落實(shí)，不容有任何差池。容許香港出現(xiàn)管治聯(lián)盟或執(zhí)政黨，也意味著中央愿意對(duì)政黨政治開(kāi)方便之門(mén)，即是說(shuō)同意讓政黨管治香港，以及接著可能出現(xiàn)的政黨輪流執(zhí)政的局面，甚至容許反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府的場(chǎng)面發(fā)生。這些都是至關(guān)緊要的問(wèn)題。

中共的基本原則非常明確，它是包括香港在內(nèi)的全國(guó)的執(zhí)政黨。但中共在香港卻不但不直接管治，而且不公開(kāi)活動(dòng)，也不參加香港的各項(xiàng)選舉。劉兆佳認(rèn)為，到目前為止，中央還沒(méi)有明確搞清楚作為國(guó)家的執(zhí)政黨與參與管治香港的建制力量的關(guān)系。如果這些力量不受中共節(jié)制，則中共確保執(zhí)政黨的地位就成一疑問(wèn)。在諸多根本問(wèn)題沒(méi)有厘清之前，中央對(duì)政黨政治只能是禁止，對(duì)于管治聯(lián)盟的組成也只能是處于兩難之局。而在中央未有明確表態(tài)之前，特首能夠整合建制勢(shì)力的空間亦有限。

由于“執(zhí)政黨”抑或更為緊密的管治聯(lián)盟這兩種方案都無(wú)眼下施行的可能，我們?cè)诙唐趦?nèi)尚看不到解決這一困境的方法。而無(wú)論如何，就算在有執(zhí)政黨可以同時(shí)控制行政和立法兩個(gè)機(jī)關(guān)的情況下，行政立法矛盾也不宜化解。美國(guó)和臺(tái)灣的情況便可見(jiàn)一斑。

如何落實(shí)《基本法》規(guī)定的行政主導(dǎo)、立法和行政既制衡又配合這一政治體制，劉兆佳認(rèn)為，解決之道還是應(yīng)建立特區(qū)政府和建制派的管治聯(lián)盟。廣義上說(shuō)，管治聯(lián)盟包括所有在利益或信念上與政權(quán)相近，且鼎力支持它的政治和社會(huì)力量，特別是指政權(quán)可以依靠的政治精英，而那些政治精英則散布在權(quán)力架構(gòu)（尤為關(guān)鍵的是立法會(huì)）與社會(huì)各領(lǐng)域之中。與此同時(shí)，管治聯(lián)盟的成員又能夠通過(guò)各種紐帶與群眾聯(lián)系起來(lái)，在有需要時(shí)發(fā)動(dòng)他們支持政府或者反制政府的對(duì)手。管治聯(lián)盟可以不同的組織形式表現(xiàn)出來(lái)。較高級(jí)的形式是有嚴(yán)密組織和森嚴(yán)紀(jì)律的政黨，較低級(jí)的形式則是松散的、以個(gè)別領(lǐng)袖為核心的恩主與附庸網(wǎng)絡(luò)。在大多數(shù)情況下，政黨是從事管治工作最為常見(jiàn)的組織形式。

但香港無(wú)疑不屬于這一情況。香港問(wèn)題的特殊性和復(fù)雜性也就在這里。