龔為綱

開欄的話：

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會提出的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。2015年改版方案中，本刊增設(shè)了“社會治理”欄目，主要刊登有關(guān)社會治理創(chuàng)新方面的一些典型案例，目的是進一步增強刊物的服務(wù)性和實用性。歡迎省內(nèi)外讀者投稿，或提供采訪線索。

最近幾年，我們對全國各地有關(guān)種糧大戶的補貼問題進行了廣泛調(diào)研，發(fā)現(xiàn)湖南省衡陽縣對種糧大戶的補貼經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣。從2009年開始，衡陽縣對全縣雙季稻生產(chǎn)的種糧大戶進行補貼，在5年的實踐過程中，家庭農(nóng)場的補貼暴露出很多問題，該縣也采取相應(yīng)的措施進行克服，積累了很多好的經(jīng)驗。

一、主要做法、

問題與應(yīng)對措施

衡陽縣作為全國糧食生產(chǎn)先進縣，肩負國家糧食安全的重任，連續(xù)9年獲得國家產(chǎn)糧大縣獎補。為了增加糧食播種面積、增加糧食產(chǎn)量，該縣從2009年開始在全縣推廣雙季稻，從產(chǎn)糧大縣的獎勵資金中，對種植雙季稻的種糧大戶進行補貼。

按照大戶種植面積劃分等級，按照等級進行補貼，這種補貼模式的問題在于，對大戶的激勵作用有限，門檻過高。2009年到2011年，對大戶分等級進行補貼，雙季稻實種面積在100畝以上獎勵1000元;200-300畝獎勵3000元;300-400畝獎勵5000元;500畝以上大戶獎勵10000元。實踐表明，一般農(nóng)戶很難達到種植雙季稻在100畝以上的補貼門檻，只有少數(shù)種糧大戶得到補貼，其他則主要是一些村干部通過將散戶集中起來，將其雙季稻記在自己名下的方式獲得補貼。這種補貼模式很不公平，很多雙季稻在100畝以下的農(nóng)戶意見很大，到縣里上訪甚至越級上訪的大戶不在少數(shù)，而且農(nóng)戶種植雙季稻的積極性受挫。

按照雙季稻播種面積進行量化補貼。從2012年開始，衡陽縣為了進一步調(diào)動農(nóng)民種植雙季稻的積極性，不再按照面積、劃分等級的方式對大戶進行補貼，而是按照大戶的實際播種面積進行補貼，將大戶的雙季稻播種面積與補貼數(shù)額掛鉤，建立一套針對大戶的量化的補貼模式：凡是種植雙季稻面積在50畝以上的農(nóng)戶都能夠獲得每畝150元的補貼。2012年的實踐種，我們發(fā)現(xiàn)這種補貼模式面臨的最大困境就是“假大戶”問題。

“假大戶”主要包括以下三種類型：

一是鄉(xiāng)村干部冒充大戶。有些村書記自己沒有種植雙季稻，或者雙季稻種植面積很少，在申報大戶面積時，由他們提供信息，農(nóng)戶在不知情的情況下，有些村干部將其他農(nóng)戶的雙季稻播種面積記在自己名下并領(lǐng)取大戶補貼。比如2012年演陂鎮(zhèn)享受補貼的9個大戶當中，就有5個是村書記式的“假大戶”。

二是沒有達到補貼門檻的農(nóng)戶拼湊大戶。有些沒有達到50畝雙季稻補貼門檻的農(nóng)戶通過“打聯(lián)手”的方式拼湊大戶，這在衡陽縣三湖鎮(zhèn)表現(xiàn)得非常明顯。2012年三湖鎮(zhèn)大部分種糧大戶的雙季稻播種面積都在20-30畝之間，達到50畝以上的不到3戶，但是2012年獲得大戶補貼的有15戶，平均每個大戶的補貼金額在7500-10000元之間，其中大部分是通過2個二三十畝之間的大戶拼湊而成。

三是通過關(guān)系制造的假大戶問題。比如2012年三湖鎮(zhèn)橋頭村的張茂榮和王志誠，有親戚在縣農(nóng)業(yè)局，他們種植的雙季稻不到20畝，但是2012年分別獲得7250元和8250元的補貼。這種通過關(guān)系獲得的大戶補貼，在農(nóng)戶中產(chǎn)生了極為負面的效果，影響了大戶補貼政策的公信度。

針對家庭農(nóng)場補貼中的“假大戶”問題，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2013年衡陽縣農(nóng)業(yè)局采取了以下應(yīng)對措施，并取得了較好的效果。

一是對存在“假大戶”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之大戶補貼進行“一票否決”。補貼實施過程中，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣農(nóng)業(yè)局上報本鄉(xiāng)鎮(zhèn)50畝以上的大戶及其面積，農(nóng)業(yè)局根據(jù)匯報的大戶面積進行核查，為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機會主義行為，縣農(nóng)業(yè)局規(guī)定，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在上報大戶的面積時造假（比如夸大雙季稻生產(chǎn)面積，或者說拼湊大戶），一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的大戶項目補貼實行“一票否決”，縣農(nóng)業(yè)局的這一規(guī)定，對于節(jié)省大戶核實的信息成本很有好處。

二是從明察暗訪到張榜公示。2012年，縣農(nóng)業(yè)局核查人員通過GPS測量儀測量大戶播種面積時，存在的一個困境是，核查人員并不知道某村的某個大戶的雙季稻究竟種在哪些地方，而是依賴鄉(xiāng)村干部引導(dǎo)，有些鄉(xiāng)村干部為了掩蓋自己拼湊大戶、套取補貼的行為，往往會將其他農(nóng)戶的雙季稻種植面積指定為自己名下的面積。核查人員開始是在進行明察暗訪，向農(nóng)戶詢問該村大戶的基本情況，如果被詢問對象恰好是那些愿意講真話或者在項目補貼中利益受損的農(nóng)戶，則可能反映真實情況。這種做法能在一定程度上對付鄉(xiāng)村干部的“套補”行為，但村干部往往會事先和村民打招呼，詢問一般的村民，礙于村干部的面子，他們一般對于本村的大戶種植面積 “諱莫如深”，不愿意談?wù)撨@些敏感話題。

為了解決大戶面積核查時所面臨的上述問題，從2014年開始，衡陽縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所上報的大戶種植面積，在村莊里進行張榜公示，公示內(nèi)容包括大戶的雙季稻種植地點、種植面積、補貼情況、舉報電話等等。張榜公示，由縣級核查人員負責(zé)，而不是由鄉(xiāng)村干部自己負責(zé);一旦各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所上報的大戶面積向村民公示，那些被村干部、或者關(guān)系戶冒名頂替的大戶就會向核查人員舉報，維護其正當權(quán)益，這是一個制約大戶補貼中“假大戶”的好辦法。

二、政策建議

2014年中央一號文件規(guī)定，以后國家新增的農(nóng)業(yè)補貼，主要向家庭農(nóng)場、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，衡陽縣在2009-2013年這5年間對大戶補貼的實踐經(jīng)驗值得總結(jié)。因此，我們建議：

第一，將對家庭農(nóng)場的補貼與國家保證糧食安全的政策目標結(jié)合起來，進而化解“國家要糧”與“農(nóng)民要錢”之間的矛盾。比如，在南方水稻種植區(qū)，可以將補貼的對象集中為種植雙季稻的種糧大戶。

第二，家庭農(nóng)場的補貼門檻不宜過高。在南方水稻種植區(qū)可以將補貼的門檻設(shè)為50畝左右的雙季稻。補貼的門檻過高之后，反而會引發(fā)農(nóng)戶的造假行為，難以真正調(diào)動農(nóng)民種植雙季稻的積極性，引發(fā)農(nóng)戶的不公平感。

第三，大戶補貼要在陽光下進行。補貼的名單和對象、補貼面積、補貼金額要進行公示，發(fā)揮群眾的監(jiān)督功能，進而防止“假大戶”的出現(xiàn)。衡陽縣2012年之所以出現(xiàn)大量的“假大戶”，與大戶補貼的封閉運行有一定關(guān)系。

第四，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大戶面積申報與縣級主管部門的核查結(jié)合起來，對鄉(xiāng)村干部的大戶申報行為建立問責(zé)機制，“假大戶”一旦發(fā)現(xiàn)，對“假大戶”所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村申請大戶補貼的資格進行“一票否決”，鄉(xiāng)村干部一般會顧忌損害那些可以享受大戶補貼的農(nóng)戶利益，而不敢輕易制造假大戶來牟利，這樣就增加了鄉(xiāng)村干部制造“假大戶”的違規(guī)成本。

第五，對于大戶補貼政策，要拿出明文的政策規(guī)定，在全縣范圍內(nèi)廣而告之，讓農(nóng)戶清晰地了解縣里的大戶補貼政策。2009-2012年，之所以鄉(xiāng)村干部式的“假大戶”層出不窮，一個重要的原因是沒有出臺明文的政策規(guī)定，只有鄉(xiāng)村干部因為參加全縣的農(nóng)村工作會議而知曉政策信息，政策信息封閉運行，大戶補貼信息也在縣鄉(xiāng)財政系統(tǒng)內(nèi)部封閉運行，這為鄉(xiāng)村干部制造“假大戶”提供了空間。而從2013年開始，衡陽縣出臺明文的大戶補貼的政策規(guī)定之后，農(nóng)戶都清晰地了解政策信息，對于自己、村干部、以及其他農(nóng)戶能否獲得大戶補貼，都心中有數(shù)，這使得大戶補貼政策在陽光下運行。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）