收稿日期：2015-01-17

基金項目：國家社科基金重點項目“轉變文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的目標、思路和支持系統(tǒng)研究”(10AZD009);國家社科基金藝術學重大項目“國家文化治理能力和體系現(xiàn)代化建設研究”(14ZD04)

作者簡介：孫鳳毅,男,中央財經(jīng)大學副教授,中國傳媒大學 文化發(fā)展研究院博士生,主要從事文化經(jīng)濟研究。

基于文化規(guī)劃的絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展策略探究

孫鳳毅1，2

(1.中央財經(jīng)大學,北京 100081; 2.中國傳媒大學 文化發(fā)展研究院,北京 100081)

規(guī)劃本身屬于公共產(chǎn)品,不論是文化規(guī)劃還是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,都屬于一項公共政策或者說是一項政府公共政策,規(guī)劃的最終目的在于充分利用好城市或地區(qū)的區(qū)位資源優(yōu)勢,促進經(jīng)濟增長,滿足城市和城市化背景下人們的居住和就業(yè)需求,實現(xiàn)社會公共利益的最大化。我們所說的絲綢之路經(jīng)濟帶,是在古絲綢之路概念基礎上提出的一個新的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域,是在點軸理論、區(qū)域經(jīng)濟理論基礎上所形成的特色文化產(chǎn)業(yè)要素空間有效配置或布局的帶狀經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域;它依托“絲綢之路”品牌價值優(yōu)勢和沿線豐富的文化旅游資源以及現(xiàn)代交通干線便捷條件而形成的特定經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。它的形成與發(fā)展除了借助區(qū)域內自然與人文資源稟賦帶來的優(yōu)勢外,更需要在國家層面或大區(qū)域發(fā)展層面的統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。因為一個經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域如果想要對外部資源有吸引力并獲得持續(xù)發(fā)展的動力,其根本前提是要具有連續(xù)性的專項規(guī)劃、宏觀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃以發(fā)揮地區(qū)優(yōu)化與提升資源配置能力的功能,很好地滿足區(qū)域內各方長久利益,實現(xiàn)區(qū)域內各方經(jīng)濟社會利益的最大化。

為實現(xiàn)這樣的目標,絲綢之路經(jīng)濟帶建設在制定規(guī)劃時,應當是宏觀層面戰(zhàn)略而非具體項目,實施過程中不宜就事論事,必須統(tǒng)籌考慮文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,注意到社會經(jīng)濟文化因素及其互動關系，若忽略或單一強調、放大某一方面,則可能增加不必要的發(fā)展成本,甚至付出代價。絲綢之路經(jīng)濟帶,作為一個經(jīng)濟合作區(qū)域,涵蓋地域廣闊,涉及省份或國家地區(qū)眾多,為了更好地促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)步健康發(fā)展,在推動絲綢之路經(jīng)濟帶建設,著重進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時,更應當重視文化規(guī)劃,以文化為紐帶,把絲綢之路經(jīng)濟帶與絲綢之路文化對接起來,加強區(qū)域內的經(jīng)濟、文化的交流與合作。既要重視制定區(qū)域內本地特色經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,更要在空間集聚內協(xié)調文化發(fā)展規(guī)劃、周密安排,借助新絲綢之路經(jīng)濟帶建設已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略層面的契機,加快實現(xiàn)從“交通走廊”向“文化產(chǎn)業(yè)帶”轉變,逐步構建起跨地域、跨行業(yè)的協(xié)調發(fā)展、特色各異、功能互補、差異開發(fā)的新絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)帶,綜合制定絲綢之路經(jīng)濟帶的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與絲綢之路文化發(fā)展規(guī)劃,“雙輪驅動”,共同將絲綢之路打造成為世界知名的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟帶。

一、絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃的內涵與外延

西方國家的文化規(guī)劃最早出現(xiàn)于20世紀90年代,在北美、澳大利亞和歐洲開始廣泛興起,在中國的實施是從20世紀80年代開始的。由于文化規(guī)劃是一個新興的領域,不同的學者有著不同的定義,英國De Montfort大學國際文化規(guī)劃和文化政策研究所對于文化規(guī)劃的界定得到廣泛認可:文化規(guī)劃是城市和社區(qū)發(fā)展中對文化資源戰(zhàn)略性以及整體性的運用。文化規(guī)劃是針對文化發(fā)展和文化資源的規(guī)劃,涉及的范圍包括城市設計、公共藝術、交通、安全、文化工作場所和文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、相關的文化產(chǎn)業(yè)鏈以及文化設施的不同層級等等。*Hubbard. P.(1996): Urban design and city regeneration: social representation of entrepreneurial landscapes, Urban Studies,33(8).pp.1441-1461。文化規(guī)劃不僅僅同物質環(huán)境的規(guī)劃相聯(lián)系,同時也同經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、社會公正、娛樂休閑規(guī)劃、住宅和公共領域相聯(lián)系。

文化是絲綢之路經(jīng)濟帶最重要的資源稟賦,成為絲綢之路經(jīng)濟帶的“血脈”,是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的橋梁和紐帶;文化的交流與匯通是推進絲綢之路經(jīng)濟帶建設的有效捷徑。絲綢之路經(jīng)濟帶蘊藏著豐富的歷史、人文和自然景觀,“古絲綢之路”文化成為經(jīng)濟帶共同的文化紐帶,以絲綢之路文化為核心的經(jīng)濟發(fā)展與文化資源分布具備了明顯的經(jīng)濟帶特征。絲綢之路沿線本身的區(qū)域交通優(yōu)勢和文化構造帶上的連續(xù)性也使其具備了獨一無二的區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)帶的優(yōu)勢;因此,以文化為核心的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以充分發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟帶的區(qū)域資源優(yōu)勢和輻射帶動作用,打破行政區(qū)劃和區(qū)域空間割據(jù)的限制,在更大范圍內整合特色文化資源,促進特色文化產(chǎn)業(yè)各要素的自由流動和優(yōu)化配置,逐步構建起跨地域、跨行業(yè)的資源共享、協(xié)調發(fā)展、特色各異、功能互補、差異開發(fā)的區(qū)域性特色文化產(chǎn)業(yè)帶,使其成為推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎,從而,把絲綢之路經(jīng)濟帶與絲綢之路文化帶有效地銜接起來,推動地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展。

與此同時,以文化為核心的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有著深厚的文化傳統(tǒng)底蘊,但同時又充滿著持續(xù)的創(chuàng)新活力,它在展示傳統(tǒng)“古絲綢之路文化”的同時還不斷融合創(chuàng)造著新鮮的現(xiàn)代絲綢之路文化,它除了開發(fā)并傳播本土的絲綢之路文化外也吸收引入其他地區(qū)的文化觀念與藝術形式。所以,絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃應當以公共利益與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為導向,科學合理地確定戰(zhàn)略規(guī)劃布局,采取“以點帶軸、以軸帶面”方法,依托大城市和城市群,努力找到各方利益匯聚點,尋求絲綢之路經(jīng)濟帶內的合作“最大公約數(shù)”,提高資源要素區(qū)域流動的可達性程度,促進區(qū)域特色文化要素的空間有效配置,最終形成絲綢之路經(jīng)濟帶與文化產(chǎn)業(yè)帶一體化協(xié)調發(fā)展的內在機制。

絲綢之路經(jīng)濟帶的人們居住在同一區(qū)域,公共利益無處不在。區(qū)域內的經(jīng)濟帶建設不可能脫離城區(qū)而單獨存在,它們的設置和運行需要緊密依托所在城市的各自要素資源及其集聚區(qū)的支撐。至于公共產(chǎn)品性質的設施,特別是道路等作為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的組成部分需要各方參與做文化規(guī)劃。作為絲綢之路經(jīng)濟帶的城市或地區(qū)規(guī)劃者,如果將勞動者、市民、企業(yè)家和客戶作為利益關聯(lián)者看待并納入城市或地區(qū)的規(guī)劃中,通過文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃綜合考慮,不但有助于提高資源的使用效率,推動經(jīng)濟持續(xù)增長,而且還能夠有效地分享和利用公共性質的財產(chǎn),滿足大多數(shù)人的利益。事實上,絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃本身就是一個大型的公共產(chǎn)品,區(qū)域內的各種集聚以及與區(qū)域內外相互之間總是存在正、負外部性,成功的文化規(guī)劃關鍵在于識別、限制與引導經(jīng)濟外部性,以利于居民生活質量的提高與經(jīng)濟發(fā)展;對絲綢之路經(jīng)濟帶進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與文化規(guī)劃的統(tǒng)籌規(guī)劃的目的就在于對公共利益和公共產(chǎn)品做空間性、地域性與經(jīng)濟性的合理計劃和引導,將絲綢之路經(jīng)濟帶內的重要城市與地帶貫穿起來,形成一條充滿活力的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶,帶動整個西北區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

二、絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃者需要具有創(chuàng)新思維

我們知道,規(guī)劃的實現(xiàn)最終要通過不同層面的政策來完成。規(guī)劃是宏觀層面的戰(zhàn)略步驟和方案,而政策是準則和指南,是規(guī)劃的實施手段之一。由于文化規(guī)劃涉及太多的外部性和公共產(chǎn)品,市場失靈是常見的現(xiàn)象,需要政府介入以組織市場、降低開發(fā)的交易成本、保障長期利益和平衡各方權益。規(guī)劃具有鮮明的公共產(chǎn)品性質,需要政府部門的參與,但這并不是說一定要用指令性計劃或強制性手段加以管理。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設中,政府的作用在于引導,而非主導;政府的參與可以是間接的,也可以用市場化的手段提供服務。

絲綢之路經(jīng)濟帶建設重點在于做好實施政策設計,處理好戰(zhàn)略利益與商業(yè)利益的關系,對具有戰(zhàn)略意義的發(fā)展規(guī)劃提供政策支持。因此,絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實施者們需要具有創(chuàng)新思維能力。通過政策的不斷創(chuàng)新,更好地推動文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標的實現(xiàn)。在同一座城市里,各個政府職能部門因投入與產(chǎn)出和利益分享程度差別而產(chǎn)生不同的立場,影響到規(guī)劃質量和執(zhí)行力度與進度。城市之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財力有差別,規(guī)劃的受益面不均勻,產(chǎn)業(yè)之間存在競爭關系,如果不存在行政隸屬關系,協(xié)調規(guī)劃的難度更大。當城市之間、產(chǎn)業(yè)結構之間出現(xiàn)相似跡象時,每個城市政府為了實現(xiàn)自身利益最大化,會做出與鄰近城市競爭的行動,表現(xiàn)在城市規(guī)劃上、特別是產(chǎn)業(yè)布局結構雷同。這樣的規(guī)劃思路與跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)間實現(xiàn)專業(yè)化分工的趨勢是相悖的,與絲綢之路經(jīng)濟帶建設初衷相背離,而這些都需要我們的決策者有新的思維方式面對新問題。

不應熱衷于追求當期當屆利益,脫離地區(qū)產(chǎn)業(yè)實際。盡管政府管理部門和開發(fā)商們都意識到了絲綢之路經(jīng)濟帶建設潛藏著巨大社會利益和商機,然而絕大多數(shù)因絲綢之路經(jīng)濟帶建設而興起的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)皆因缺乏合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和盲目投資導致了社會資源的嚴重浪費,即便有些文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)能夠勉強運行,但為此付出的社會代價遠超過了園區(qū)所創(chuàng)造出的社會經(jīng)濟價值。其中重要的原因是政府官員們受短期利益目標的約束,熱衷于追求當前特別是當屆任期內的利益,過度雄心壯志導致某些因絲綢之路經(jīng)濟帶建設而盲目上馬的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)開辦和經(jīng)營脫離區(qū)域內城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐與相關配套設施的支持,走上盲目與無序擴張的道路,失敗自然難以避免。

缺乏執(zhí)政新思維,誤讀規(guī)劃意圖。絲綢之路文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的本意是吸引高附加值、產(chǎn)生高稅收的產(chǎn)業(yè)入駐,但是以稅收減免為激勵的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃是很難完成上述任務的。政策優(yōu)惠的核心應當是降低社會交易成本,而非稅收成本。至于那些僅僅是借絲綢之路經(jīng)濟帶之名而開展的園區(qū)招商和經(jīng)營效果主要依靠稅收杠桿調節(jié),政府基本上不使用直接的干預政策,經(jīng)營成功與否主要由私人企業(yè)和機構負責。換言之,依靠完善的產(chǎn)業(yè)價值鏈、穩(wěn)定的政策和軟環(huán)境吸引來的文化企業(yè)才有持續(xù)經(jīng)營的生命力。絲綢之路經(jīng)濟帶的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃與設置必須符合發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟與集聚經(jīng)濟效應的原則,符合絲綢之路經(jīng)濟帶建設的整體頂層設計與布局。

區(qū)域合作協(xié)調機制仍沒有建立。絲綢之路經(jīng)濟帶的區(qū)域內各省市間應當錯位發(fā)展,合作大于競爭。然而,從目前的情況來看,由于絲綢之路經(jīng)濟帶的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃不到位以及區(qū)域協(xié)調合作機制缺乏,致使絲綢之路經(jīng)濟帶的產(chǎn)業(yè)結構雷同,圍繞基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)平臺搭建和項目招商等方面競爭激烈;發(fā)展定位不明確,導致各省際間難以錯位發(fā)展。經(jīng)濟帶內核心城市的職能作用未能有效發(fā)揮,區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調能力明顯不足,區(qū)域性基礎設施網(wǎng)絡尚未形成,特別是在一些區(qū)域性平臺、跨區(qū)域快速通道建設中,缺乏必要的統(tǒng)籌安排,自成體系或相互傾軋。為此,需要在更高層面推進區(qū)域合作的體制機制、分工協(xié)作、功能互補、產(chǎn)業(yè)互撐、基礎設施共享、統(tǒng)籌規(guī)劃、利益補償、制度法規(guī)等方面的頂層規(guī)劃設計。

三、絲綢之路經(jīng)濟帶的建設需要文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃兼顧

從根本上說,規(guī)劃的焦點并不僅僅是空間,持續(xù)發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿蛽碛械馁Y源才是規(guī)劃的主要著眼點。任何產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展都是生產(chǎn)要素不同組合的結果。由于自然、歷史和開發(fā)程度等原因,各類生產(chǎn)要素在地區(qū)間的分布比例存在著差別,每一個城市或地區(qū)總會擁有相對豐富的生產(chǎn)要素,對于這些要素的密集使用會形成產(chǎn)業(yè)分工。有些產(chǎn)業(yè)形成和空間布局依賴于特殊的生產(chǎn)要素特別是勞動者技能,只在特定適宜的城市或地區(qū)存在,例如，世界級的影視制作中心在洛杉磯、演出產(chǎn)業(yè)在紐約和奢侈品制造與銷售在巴黎等等。任何產(chǎn)業(yè)都需要有其他產(chǎn)業(yè)作為支撐,并且依賴市場實現(xiàn)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素之間的循環(huán),而在同一地域上的集聚是市場和要素交易與流動的最基本形式,這種集聚發(fā)揮出規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的效應,換言之,產(chǎn)業(yè)集聚是絲綢之路經(jīng)濟帶建設中城市發(fā)展及其分布格局演變的主導力量。

一個城市或地區(qū)的發(fā)展與該地區(qū)的文化資源之間有著緊密聯(lián)系。絲綢之路經(jīng)濟帶蘊藏著豐富的歷史、人文和自然景觀,以絲綢之路文化為核心可以推動該區(qū)域文化經(jīng)濟發(fā)展。而文化規(guī)劃恰恰是對于該城市或社區(qū)發(fā)展文化資源所進行的戰(zhàn)略性以及整體性的運用,這些文化資源也是該區(qū)域內制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的主要依據(jù)。由于各地的自然環(huán)境、資源條件、社會經(jīng)濟發(fā)展的條件、機遇、程度各不相同,區(qū)域內的產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟的支柱與潛力、區(qū)位的優(yōu)勢與劣勢等不同,形成不同的區(qū)位經(jīng)濟特色;所謂特色就是指“比較優(yōu)勢”,也就是差異化競爭優(yōu)勢。絲綢之路經(jīng)濟帶所擁有的文化資源天然地具有這種差異化、個性化特征,具有了打造特色經(jīng)濟的優(yōu)勢,成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新亮點。特色文化資源既可以提升了絲綢之路經(jīng)濟帶內城市的產(chǎn)業(yè)核心競爭力,還可以避免該區(qū)域內的城市或地區(qū)發(fā)展出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”現(xiàn)象。特定區(qū)域內的歷史、地理、人文、藝術等地域特色文化資源的積累與存量可以通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃得以表現(xiàn)和強化,成為絲綢之路經(jīng)濟帶內的城市或地區(qū)發(fā)展的無形資產(chǎn),能夠創(chuàng)造出有效的經(jīng)濟價值。

文化規(guī)劃應當首先從絲綢之路經(jīng)濟帶內的所在城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略入手,其原因在于產(chǎn)業(yè)是該地區(qū)賴以存在和運轉的生命線,也是該城市或地區(qū)社會經(jīng)濟質量提升和地域范圍擴大的動力。文化規(guī)劃的目的在于有策略地運用當?shù)匚幕Y源,通過合理的文化規(guī)劃與設計、經(jīng)濟再生的結合,延續(xù)地區(qū)空間的文化特色,促進城市或地區(qū)的活力和競爭力。譬如,新疆具有豐富、神奇的自然資源,地形地貌多種多樣,自然景觀豐富多彩,有茫茫的森林、廣袤的沙漠、神奇的溫泉、迷人的地質奇觀。只要從文化的眼光和理念去審視,深入挖掘其文化內涵,進行文化提升和包裝,并用產(chǎn)業(yè)的理念去經(jīng)營,市場的手段去推動,就會成為重要的極具潛力的特色文化產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)和文化需要作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃,文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不是先各自做出來后再疊加起來的規(guī)劃,不是先做文化規(guī)劃,再補做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要性也不能理解為只是文化規(guī)劃的從屬或點綴。

在制定絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃過程中,應當注意避免的問題。近年來,在絲綢之路經(jīng)濟帶的沿線省市中出現(xiàn)的一些文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃,之所以成功者寥寥,原因就在于僅僅從園區(qū)自身進行規(guī)劃,局限于功能區(qū)域的定位和類型劃分,而未從整個絲綢之路經(jīng)濟帶的整體角度做出前瞻性的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。盡管為數(shù)眾多,但是真正實現(xiàn)當初設計構想并發(fā)揮實際效用并不高,一些文化產(chǎn)業(yè)園投資多則上百億,少則五六億,但只有少數(shù)能維持收支平衡,多數(shù)園區(qū)在短期內難以實現(xiàn)盈利,陷入經(jīng)營困境。政府在進行絲綢之路經(jīng)濟帶的文化規(guī)劃時,不僅僅要對絲綢之路文化進行規(guī)劃設計布局,還應該把區(qū)域經(jīng)濟帶內的本地產(chǎn)業(yè)和資源特點與區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)帶的產(chǎn)業(yè)定位有機結合起來,兼顧文化規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,形成一個絲綢之路經(jīng)濟帶文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略共同體,進而實現(xiàn)資源共享、共贏、彰顯區(qū)域特色文化的發(fā)展格局。

收稿日期：2015-02-16