嚴(yán)堃

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，車輛數(shù)目猛增，城市對(duì)道路的需求量也越來越大。大量的市政道路工程如雨后春筍般的出現(xiàn)，在提供出行便利的同時(shí)，也為道路兩邊的居民造成了諸多不便，如空氣與噪音的污染，對(duì)社會(huì)帶來了很大的損失。政府作為這種外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)起者，應(yīng)該如何解決這種行為帶來的負(fù)外部效應(yīng)呢？

關(guān)鍵詞：政府行為；負(fù)外部效應(yīng)；測(cè)度；矯正

一、問題的提出

近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，據(jù)公安部交管局統(tǒng)計(jì)，2008年末，全國民用轎車保有量2438萬輛，增長(zhǎng)24.5%，2010年9月底，我國機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)1.99億輛，其中汽車8500多萬輛，且每年新增機(jī)動(dòng)車2000多萬輛。為了應(yīng)對(duì)機(jī)動(dòng)車保有量的突增，市政道路工程成為建設(shè)現(xiàn)代化城市的核心，這種道路的建設(shè)是立體的，上有高架橋，輕軌，中有新馬路，下有地鐵，過江隧道。這些新渠道讓我們的出行更加便利，使我們的城市日新月異，但同時(shí)，它也是把雙刃劍，由于城市特別是市中心，土地資源十分有限，以及城市規(guī)劃過程中的一些不可預(yù)見性，使得許多道路離民宅過近，許多道路距民宅不足十米，有的甚至貼著居民樓，住戶的窗戶離馬路只有一個(gè)人行道的距離。雖然沒有法規(guī)規(guī)定道路與民宅的最小距離，但這種事實(shí)已經(jīng)對(duì)附近居民造成了很大的影響：深夜的來往的車輛發(fā)出的噪音影響居民正常睡眠，沒有良好的睡眠會(huì)導(dǎo)致第二天的工作生活不能正常進(jìn)行；道路的揚(yáng)灰使得住戶們整日不能開窗透氣，不能晾曬衣服，給生活帶來了很大的不便；道路建設(shè)之前的土地，不少原本是綠草茵茵的空地，修成馬路后，不僅減少了給人們陶冶情操的綠地，帶來了污染，對(duì)低層住戶，還有一種額外的麻煩，面對(duì)馬路上來往的人群，為了保證自己日常生活的隱私，還不得不加裝窗簾在經(jīng)濟(jì)上又造成了損失。

福建的記者，對(duì)琴亭高架橋旁的居民進(jìn)行了采訪，通過記者調(diào)查，發(fā)現(xiàn)，這里噪音灰塵侵?jǐn)_居民，白天吵的聽不見敲門聲，晚上分貝過高干擾睡眠。廈門仙樂路高架橋，隔音墻修建不均勻，且效果很小。在鄭州，記者乘坐公交車對(duì)三環(huán)進(jìn)行了實(shí)地查看，“晚上睡不好，白天更別說，這車都不停地跑，車速還快，震得耳朵疼?！痹谥兄荽蟮篮娃r(nóng)業(yè)路交叉口附近，一位市民這樣表示。

在這種城市化的進(jìn)程中，我們可以相信，這種現(xiàn)象絕不僅是個(gè)例，它開始發(fā)生在各個(gè)城市的各個(gè)地方。一條馬路，為不少人帶來便利，但也為附近的居民日常生活上帶來很大的影響，使他們?cè)斐闪藝?yán)重的損失，這里主要針對(duì)市政工程的道路建設(shè)對(duì)周圍市民帶來的負(fù)外部效應(yīng)進(jìn)行討論，并提出一些解決方法。

二、負(fù)外部效應(yīng)的矯正

由于這種負(fù)外部效應(yīng)，不是市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的，所以我們就要面對(duì)這樣一個(gè)文問題，就是誰是這種負(fù)外部效應(yīng)行為的發(fā)動(dòng)者，他應(yīng)該以何種方式對(duì)負(fù)外部效應(yīng)的承擔(dān)者進(jìn)行補(bǔ)償，又應(yīng)該補(bǔ)償多少。

（一）負(fù)外部性由誰來負(fù)責(zé)

我們不難看出，這個(gè)負(fù)外部性的發(fā)起者有兩個(gè)，一是工程的實(shí)施者，政府；二是道路的使用者。外部效應(yīng)的存在，造成資源配置缺乏效率，從用者付費(fèi)，污染者付費(fèi)的角度來說，這些空氣以及噪音污染最直接的生產(chǎn)者是道路的使用者，那么是不是應(yīng)該要這些道路的使用者征稅或者收費(fèi)？首先，汽車使用者的汽油中也包含了養(yǎng)路費(fèi)，其次我國道路建設(shè)的資金來自于對(duì)我們的稅收，取之于民用之于民，這些使用者只是正常使用自己已經(jīng)付費(fèi)了的公共產(chǎn)品，道路附近居民生活水平的下降，最根本的問題出在政府，政府規(guī)劃的短見性，造成了政府活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，公共產(chǎn)品不能很好的滿足民眾，產(chǎn)生了這種負(fù)外部效應(yīng)，因此，應(yīng)該有政府向負(fù)外部效應(yīng)承擔(dān)著進(jìn)行補(bǔ)貼，從而達(dá)到邊際私人成本等于邊際社會(huì)成本。

（二）采用何種方式補(bǔ)償

解決外部效應(yīng)，最通常的做法是將其內(nèi)部化，做法是通過一些措施，如產(chǎn)權(quán)變化，使這些效應(yīng)轉(zhuǎn)由所有相互聯(lián)系的主體承擔(dān)。使得生產(chǎn)者成本與社會(huì)成本，私人收益與社會(huì)收益的差額縮小甚至消失。對(duì)于道路這種公共物品，是為了增加社會(huì)福利而建設(shè)的，但由于外部效應(yīng)，尤其是負(fù)的外部效應(yīng)給社會(huì)帶來巨大的損失，因此，政府必須采取相應(yīng)的措施實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化。相應(yīng)的政策措施通常有這樣幾種，一是經(jīng)濟(jì)一體化，二是建立法制秩序，三是公共管制，四是財(cái)政手段。①

介于道路是公共物品這一特殊性，經(jīng)濟(jì)一體化的方法是不可行的，如果，政府要采取這種方式來內(nèi)部化外部效應(yīng)，那么就要重新分配產(chǎn)權(quán)，將導(dǎo)致負(fù)外部效應(yīng)的主體政府與承擔(dān)者，即道路旁的居民聯(lián)系起來，也就是說政府要讓渡給這些居民一部分管理道路的權(quán)力，如對(duì)通過過往的車輛收費(fèi)，來補(bǔ)償自己的損失這明顯是不合理的。

通過建立法制秩序，如規(guī)定道路與民宅的最小距離，而現(xiàn)在只有相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，限制高速公路與民宅的距離，對(duì)于普通公路與民宅距離沒有規(guī)定，與此相關(guān)的，直到2008年，國家環(huán)保部公布了《社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》，明確規(guī)定醫(yī)院病房、住宅臥室、賓館客房等以休息睡眠為主、需要保證安靜的房間，夜間（22：00至次日6：00）噪聲不得超過30分貝，白天（6：00至22：00）不得超過40分貝。這一規(guī)定的出臺(tái)，讓那些負(fù)外部效應(yīng)承擔(dān)者感到欣慰，然而，規(guī)定不具有法律效力，當(dāng)居民的效益受到損失是無法通過法律手段來維護(hù)的。規(guī)定上升到法律有著一個(gè)漫長(zhǎng)的歷程，任重而道遠(yuǎn)。但是就算有朝一日出臺(tái)了法規(guī)，對(duì)于已經(jīng)建好了的道路也是沒有約束力的。這種方法不能使道路外部效應(yīng)內(nèi)部化，不能作為解決之道，它的意義在于對(duì)避免今后道路建設(shè)工程造成類似的外部效應(yīng)起到了防治的作用。

公共管制，通常是通過政府的行政手段限制外部性行為，主要包括限定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于這類情況，首先應(yīng)該確定最佳污染量，即社會(huì)對(duì)環(huán)境清潔到何種程度是滿足，社會(huì)對(duì)污染能容忍到何種程度，在確定這些指標(biāo)后，我們?cè)俨扇⌒袆?dòng)。事實(shí)上，這不僅是一個(gè)技術(shù)方面上的問題，更是權(quán)衡成本和利益的經(jīng)濟(jì)效率問題，對(duì)于市政道路工程對(duì)附近居民不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的這類情況，政府可以給道路通過加裝隔音墻來達(dá)到某種指標(biāo)，但是對(duì)于路段較長(zhǎng)，道路較寬的情況，隔音墻的成本巨大。

財(cái)政手段指的是稅收和補(bǔ)貼，這種措施的核心思想是用稅收和補(bǔ)貼的形式促使私人成本和社會(huì)成本相一致，例如，通過對(duì)外部效應(yīng)生產(chǎn)者征收相當(dāng)于外部不經(jīng)濟(jì)的價(jià)值的消費(fèi)稅，其私人成本就會(huì)與社會(huì)成本相等，這樣就可以達(dá)到帕累托最優(yōu)。

通過上述分析可以看出，財(cái)政補(bǔ)貼和公共管制室解決負(fù)外部性有效的兩種手段，由于政府也有經(jīng)紀(jì)人屬性，對(duì)于這兩種方法，政府會(huì)尋求一個(gè)種更經(jīng)濟(jì)的解決方法：假定有一個(gè)工廠，排放的煙塵污染了周圍的五戶居民晾曬的衣服，每戶居民因此損失七十五元，合計(jì)三百七十五元。再假設(shè)有兩種解決方法，一是花一百五十元給工廠煙囪安裝一個(gè)除塵器，二是給五戶居民每人一臺(tái)價(jià)值五十元的烘干機(jī)，共計(jì)二百五十元。如果遇到這種情況，不論是工廠還是居民，都會(huì)自動(dòng)采取一百五十元來解決這個(gè)問題，因?yàn)檫@樣最節(jié)省。對(duì)于這個(gè)例子我們可以這樣理解，事例中的除塵器，對(duì)應(yīng)到我們討論的這類情況里就是給道路安裝隔音墻，事例中給居民每人一臺(tái)烘干機(jī)，對(duì)應(yīng)的就是財(cái)政補(bǔ)貼。②

也就是說，究竟采取何種方式來矯正這個(gè)負(fù)外部效應(yīng)取決于何種方式最經(jīng)濟(jì)，我們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)這種負(fù)外部效應(yīng)對(duì)社會(huì)造成了多大的影響，應(yīng)該給負(fù)外部效應(yīng)的承擔(dān)者多少補(bǔ)貼，關(guān)鍵在于這種效應(yīng)的測(cè)度結(jié)果。

三、負(fù)外效應(yīng)的測(cè)度

如何測(cè)度，量化這種政府外部效應(yīng)，是十分困難的事情，從二十世紀(jì)九十年代以來，有大量學(xué)者對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)及相關(guān)問題進(jìn)行研究。

1.測(cè)度方法的確定

公共產(chǎn)品評(píng)價(jià)法大致分為兩類：顯示偏好法和表達(dá)偏好法。顯示偏好法也稱作行為評(píng)價(jià)法，是通過對(duì)消費(fèi)者行為的觀察來推導(dǎo)出他們對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)，包括交通成本法，資產(chǎn)選擇法和投票評(píng)價(jià)法。表達(dá)偏好法師從問題中了解消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)，包括或有評(píng)價(jià)法，心理學(xué)評(píng)價(jià)法。③

顯示偏好法和偏好表達(dá)法都是應(yīng)用在公共產(chǎn)品上的評(píng)價(jià)方法，但是他們有這樣一種區(qū)別：顯示偏好法通常來評(píng)價(jià)這樣三個(gè)方面，一是“使用價(jià)值”，包括直接使用價(jià)值，如游泳，健身等；然后是間接使用價(jià)值，如公共產(chǎn)品的生態(tài)效用，江河湖海的保護(hù)工程等；還有機(jī)會(huì)價(jià)值，例如將來可能利用到的價(jià)值。而“非使用價(jià)值”的公共產(chǎn)品的價(jià)值比如古代文物效用和生物價(jià)值的效用，則要用顯示偏好法來測(cè)度。

因此，對(duì)于道路這種公共產(chǎn)品產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)我們應(yīng)該使用顯示偏好法來進(jìn)行測(cè)度。

2.如何使用顯示偏好法

在顯示偏好方法中，投票評(píng)價(jià)法是投票人在公共稀缺資源的眾多使用途徑中做出選擇的過程，通常用于對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行的表決，或是人們對(duì)政黨進(jìn)行投票，這種方法的過程是建立在投票者對(duì)公共產(chǎn)品價(jià)值了解的基礎(chǔ)上，對(duì)公共產(chǎn)品通過價(jià)值高低之分來做定性的方法，并不適用于給公共產(chǎn)品的價(jià)值定量的這種情況。

交通成本法是通過了解人們消費(fèi)公共產(chǎn)品所花費(fèi)的交通成本推導(dǎo)人們對(duì)公共物品的評(píng)價(jià)。例如，一處公園是一種公共產(chǎn)品，我們?yōu)榱讼硎苓@種公共產(chǎn)品帶來的效益，要付出一定的交通成本，我們便可以利用這種交通成本來衡量公園為這些人提供的效益，而且公園的效用或價(jià)值可能超過消費(fèi)者的交通成本，我們只能知道交通成本至少是該公園的效用或價(jià)值的下限。如果要把這個(gè)方法利用到我們討論的這類事例中，那么相應(yīng)的，我們就得通過了解消費(fèi)者逃避這種公共產(chǎn)品帶來的負(fù)外部效應(yīng)所付出的成本，這時(shí)，對(duì)不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的消費(fèi)者來說，交通成本只占了一部分，他們還需要承擔(dān)許多其他方面的成本，比如一個(gè)新的住處，要除去這些成本必須使用后面要講到的資產(chǎn)選擇法，這樣一來反而使這個(gè)問題變得更加復(fù)雜了，也說明交通成本方法不適用與這類情況，不如直接使用資產(chǎn)選擇法。

資產(chǎn)選擇法，也稱快樂定價(jià)法，是通過比較不同環(huán)境下的資產(chǎn)的價(jià)值，推導(dǎo)該環(huán)境的價(jià)值。羅森對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。這種方法分為兩階段的程序，第一階段，評(píng)價(jià)住房的快樂定價(jià)的方程，這里要考慮到與住房有關(guān)的眾多因素，如各種物理特征，并假定房屋價(jià)格是個(gè)特征的函數(shù)，然后將這些快樂的價(jià)格用于第二階段的分析，推斷人們對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)。在這個(gè)方法中，我們通常這樣操作：我們找到該處的某位租戶，了解到他在這每月的租金是比如是一千元，然后我們找到一處與該處房屋各方面條件都相同的房屋，例如，面積大小相同，房型相同，采光形同等，但是這處房屋有空氣污染，這個(gè)人愿意以八百元每個(gè)月的價(jià)格租下這處房屋，這說明了這個(gè)人愿意為潔凈的空氣每月支付兩百元。

看完這樣一個(gè)例子，我們很容易發(fā)現(xiàn)，這個(gè)方法有這樣一處明顯的缺點(diǎn)，就是我們找到的后一處房屋與原來這個(gè)在影響價(jià)格的諸多因素方面保持完全一致，如治安狀況，娛樂設(shè)施，交通便利方面，都可能影響到消費(fèi)者對(duì)房屋價(jià)格的接受程度，這樣通過資產(chǎn)選擇法計(jì)算的干凈空氣價(jià)值就有一定偏差。除此之外，這個(gè)方法還有一個(gè)缺陷，使用這個(gè)方法有個(gè)前提，是人們對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)用自主選擇權(quán)，例如人們可以選擇在潔凈的空氣和良好的治安方面付出更多的金錢。

筆者認(rèn)為，資產(chǎn)選擇法可以很好的應(yīng)用于測(cè)度道路為附近居民帶來的負(fù)外部效應(yīng)，我們來看這個(gè)方法的兩個(gè)缺陷，一是不能保證拿來做比較的另一處房屋與前者各方面保持一致，而我們要討論的這類情況的特殊性在于，我們只需要將住戶之前的情況與現(xiàn)狀最對(duì)比，而不需要另外找一處房屋作對(duì)比，所有的變量，也是我們要測(cè)量的負(fù)外部效應(yīng)，都是政府行為造成的，所以我們不必?fù)?dān)心有另外的影響價(jià)格的因素；另一個(gè)缺陷是這個(gè)方法的使用是需要滿足消費(fèi)者可以承擔(dān)超額費(fèi)用這一前提，在我們討論的這類情況下，所有住戶都是符合這個(gè)前提的，因?yàn)樗麄儾坏貌粔|付更多成本，不論他們是加裝窗簾或是忍受噪音抑或另尋住處。

解決這類問題具體做法與事例有些區(qū)別，我們可以通過了解這些區(qū)域的房東，在道路通車之前平均成交的租金為比如一千元，而通車之后，由于噪音和空氣的影響，生活條件的下降，只有將租金降低到八百元才能成交，那么我們認(rèn)為，這條道路為附近每戶居民帶來了每月兩百元的損失。值得注意的是，這種損失通常是隨著樓層的增高而減少的，測(cè)度的時(shí)候應(yīng)該將不同高度的住戶分開考慮。另外，這個(gè)例子并不是說政府應(yīng)該為房主不能出租自己的房子或租金降低而進(jìn)行補(bǔ)貼，而是說房東與租客都是經(jīng)紀(jì)人，平均成交金額可以客觀的反應(yīng)房子效用的變化，租金的下降也說明在此居住的市民因這種外部效應(yīng)而受到損失。

政府具有經(jīng)紀(jì)人屬性，但是政府追求的目標(biāo)也是多元化的，除了GDP，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之外，還有許多，諸如公共利益最大化，公共福利最大化。對(duì)于這類市政道路工程帶來的外部效應(yīng)，很多地方的政府已經(jīng)采取行動(dòng)，香港公路的隔音墻總長(zhǎng)度已經(jīng)超過了三十公里，但是隔音墻的效果有時(shí)不盡人意，而且也不能解決空氣污染等許多問題。在財(cái)政補(bǔ)貼的方面，雖然可以彌補(bǔ)公路附近居民的成本損失，可并不能多大程度的改善居民的生活水平。因此在，不論哪種方法最經(jīng)濟(jì)，在能力條件允許的情況下，政府也可以同時(shí)采取兩種方法，把政府行為外部性影響減小到最低。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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注解：

① 何立勝，王萌，政府行為外部性的測(cè)度與負(fù)外部性的內(nèi)部化[J].學(xué)術(shù)研究，2004年第6期。

② 李春根，廖清成，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]，華中科技大學(xué)出版社，2007，，49.

③ 李成威，公共產(chǎn)品理論與應(yīng)用[M].上海：上海立信會(huì)計(jì)出版社，2011.40-41.