顏瀟逸

一、國際環(huán)境的變化和聯(lián)立政權(quán)的產(chǎn)生

九十年代初，日本國內(nèi)國際環(huán)境都面臨巨大的變革。國際上面臨著美蘇冷戰(zhàn)體制的終結(jié)，國內(nèi)則面臨時(shí)隔三十八年的聯(lián)立政權(quán)重新產(chǎn)生。

二戰(zhàn)后，日本在和平憲法和美國控制下經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，同時(shí)作為西方自由主義陣營的一員度過了整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期。這個(gè)階段日本的外交，采取的是以西方陣營的外交政策為基礎(chǔ)的，依賴于日美安保條約的，以蘇聯(lián)為假想敵的自我防御式的外交政策。但是，隨著1989年柏林墻的倒塌，國際環(huán)境一變?cè)僮儭?0年的海灣危機(jī)、91年蘇聯(lián)解體、93年開始的朝鮮核問題、95年的臺(tái)海問題等等重大國際事件接踵而至，成為日本一個(gè)個(gè)必須要面對(duì)的外交新課題。九十年代后冷戰(zhàn)時(shí)期世界格局的確立，標(biāo)志著外交政策進(jìn)入了一個(gè)摸索前行的時(shí)代，日本也一樣，一場(chǎng)深刻的思考和變革迫在眉睫。

日本的國內(nèi)政治也面臨著巨大的變革。自民黨一黨獨(dú)大的體制，在89年受賄丑聞等事件后遭到動(dòng)搖，緊接著93年8月“五五年體制”崩塌，自民黨自建黨起首次淪為在野黨。之后很長一段時(shí)間以聯(lián)合政權(quán)的形式繼續(xù)執(zhí)政。于2009年8月30日舉行的眾議院選舉中，自民黨遭遇歷史性慘敗，盡管這是自民黨自1993年短暫下野以來的第二次下野，但卻是自民黨從1955年成立后，首次失去國會(huì)第一大黨的地位，也是首次因落敗而下野。三年后的2012年終于重新奪回政權(quán)。

想要搞清楚一系列的內(nèi)外變革究竟給日本的外交政策的決定過程造成了怎樣的影響，就要先明確日本外交政策的決定過程。簡單的來說，先是由國際政治這一外部環(huán)境的變化促使決策集團(tuán)制定新的政策，再通過多個(gè)決策集團(tuán)之間的相互作用，經(jīng)過一系列流程獲得最終的確定。雖然在日本的政治格局中確實(shí)存在多個(gè)決策集團(tuán)，但通過以往的實(shí)際情況來看，自民黨作為其中最主要的一個(gè)決策集團(tuán)當(dāng)仁不讓。本稿試圖聚焦在九十年代后，日本新的政治體制中，作為自民黨政策立案組織的政務(wù)調(diào)查會(huì)是如何運(yùn)作的，探明其在一系列外交政策決定過程中扮演了怎樣的形象，起到了怎樣的作用。

二、自民黨政務(wù)調(diào)查會(huì)簡介

2.1自民黨政務(wù)調(diào)查會(huì)的組成

（以下簡稱政調(diào)會(huì)）是負(fù)責(zé)自民黨政策立案的部門。自民黨的指揮部門是由干事長、總務(wù)會(huì)長、政調(diào)會(huì)長這三人與黨總裁共同組成的。雖然總裁是自民黨內(nèi)的最高責(zé)任者，但由于一般要擔(dān)任總理的職務(wù)，更多的工作重心基本放在政府的管理上。于是通常黨內(nèi)的二把手干事長則代替了總裁，對(duì)自民黨的運(yùn)營，政策決定，政治資金的管理，選舉對(duì)策的提出等負(fù)起了全部的責(zé)任。

雖然名義上總務(wù)會(huì)是負(fù)責(zé)自民黨運(yùn)營、政策、國會(huì)對(duì)策等問題的最終決定機(jī)關(guān)，但其中具體的政策立案工作其實(shí)是由政調(diào)會(huì)負(fù)責(zé)的。關(guān)于這一點(diǎn)，自民黨的黨章中有明確的記載：黨章第42條“政策的調(diào)查研究以及立案在政務(wù)調(diào)查會(huì)中進(jìn)行”，同條第二項(xiàng)“將要作為政策采用的議案必須經(jīng)過政調(diào)會(huì)的審議”。

按照需要研究的問題領(lǐng)域，自民黨的政調(diào)會(huì)分別設(shè)立了“部會(huì)”“調(diào)查會(huì)”和“特別委員會(huì)”，成員則由自民黨的國會(huì)議員組成。每個(gè)小分會(huì)或者問題小組都會(huì)配置一兩個(gè)常設(shè)職員。政調(diào)會(huì)中負(fù)責(zé)處理外交問題的主要有：外交調(diào)查會(huì)、外交部會(huì)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)協(xié)力特別委員會(huì)。和安全保障相關(guān)的則有：安全保障調(diào)查會(huì)、國防部會(huì)和基地對(duì)策特別委員會(huì)。

“調(diào)查會(huì)”是討論政策內(nèi)容的場(chǎng)所，會(huì)長一般由閣僚級(jí)別的實(shí)力議員擔(dān)任，比如歷代的外交調(diào)查會(huì)會(huì)長名單中就不乏日本外相的名字。另一方面“部會(huì)”則負(fù)責(zé)接收省廳提交的關(guān)于預(yù)算、條約等等的報(bào)告，進(jìn)行答疑和意見交換的場(chǎng)所。會(huì)長多由較為年輕的政務(wù)次官級(jí)議員擔(dān)任?！疤貏e委員會(huì)”一般負(fù)責(zé)較為重大的具體政策的調(diào)查研究。

2.2政務(wù)調(diào)查會(huì)的機(jī)能

第一，情報(bào)收集和意見交換的場(chǎng)所

政策調(diào)查會(huì)的第一個(gè)職能是作為聽取情報(bào)收集工作者的場(chǎng)所。既有省廳機(jī)關(guān)關(guān)于外交政策進(jìn)行狀況的事前匯報(bào)，也有關(guān)于首腦會(huì)談、國際會(huì)議等相關(guān)內(nèi)容的時(shí)候報(bào)告。除了政府機(jī)構(gòu)以外，很多時(shí)候也會(huì)聽取民間學(xué)者、專業(yè)人員的相關(guān)意見。有時(shí)也會(huì)通過開展招待各國大使、外國要人的演講會(huì)和會(huì)談來確認(rèn)各國對(duì)于外交政策的反映。而政調(diào)會(huì)也會(huì)派出調(diào)查團(tuán)或訪問團(tuán)前往海外進(jìn)行學(xué)習(xí)和調(diào)查。

第二，提出政策的機(jī)能

具體來說，議員總會(huì)通過討論，提出想法；再通過召開干部會(huì)議，讓少數(shù)有實(shí)力的議員和黨內(nèi)成員再次商討，做成提案。提案在獲得部會(huì)和總會(huì)的通過之后，呈報(bào)政調(diào)審議會(huì)和總務(wù)會(huì)最后成為自民黨的方針路線。有時(shí)，調(diào)查會(huì)會(huì)長也會(huì)直接向總理提出提案，或者通過自民黨向省廳的擔(dān)當(dāng)者進(jìn)行傳達(dá)。

第三，宣傳的機(jī)能

政調(diào)會(huì)最近越來越重視將自民黨的動(dòng)向和提案通過告示和媒體的方式廣泛的向國民進(jìn)行說明的機(jī)能。雖然政調(diào)會(huì)的會(huì)議并不對(duì)外公開，但調(diào)查會(huì)長、部會(huì)長等會(huì)在會(huì)議之后頻繁的與記者進(jìn)行座談會(huì)，通過這種形式，將會(huì)議內(nèi)容以報(bào)紙新聞和電視新聞的方式呈現(xiàn)出來。

2.3政務(wù)調(diào)查會(huì)的工作對(duì)象

政調(diào)會(huì)的工作對(duì)象包括很多方面的內(nèi)容。例如與政府日常工作相關(guān)的事項(xiàng)和預(yù)算，總理與外相的會(huì)談安排，還有出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)的對(duì)應(yīng)以及與他國的協(xié)商等等。其他的，例如日本對(duì)中國關(guān)系，朝鮮半島核問題等等國會(huì)議員們關(guān)心的事項(xiàng)也是政調(diào)會(huì)的研究議題。

三、自民黨政務(wù)調(diào)查會(huì)在外交政策決定過程中的作用

3.1預(yù)見規(guī)劃的作用

自民黨一黨獨(dú)大的情況下，其黨內(nèi)的外交政策與日本政府的外交政策大致來說是一致的。但是在出現(xiàn)不同立場(chǎng)的復(fù)數(shù)政黨共同執(zhí)政的情況時(shí)，為了追求各政黨之間的統(tǒng)一性，自民黨就必須明確的表達(dá)其黨內(nèi)的外交政策。再加上冷戰(zhàn)后的國際新格局正在摸索中前進(jìn)，這使日本的當(dāng)權(quán)者想要提出預(yù)見性的外交政策難上加難。在這種背景之下，自民黨政調(diào)會(huì)承擔(dān)起了對(duì)外交政策預(yù)先規(guī)劃的任務(wù)。作為具體的例子，可以參考自民黨政調(diào)會(huì)于1997年4月制定的《自由民主黨外交政策指針》和自民黨安全保障調(diào)查會(huì)于1996年3月提出的《日美安保體制在今天的意義》等。

3.2對(duì)于政策影響度和政治環(huán)境的調(diào)整

在制定外交政策時(shí)，需要調(diào)整各個(gè)政府部門之前的意見，而各個(gè)政黨之間由于各自的政治色彩，存在利益和想法上的差異。所以想要在國會(huì)審議通過關(guān)聯(lián)法案并非易事，而要在派系林立的官僚體系中訂立中立的政策則更加困難。從這個(gè)意義上講，整合外交政策實(shí)施所必需的政治環(huán)境，就成為了外交政策決策過程中政黨必須承擔(dān)的責(zé)任。在自民黨中這個(gè)職責(zé)正是由政調(diào)會(huì)擔(dān)任的。

3.3政官協(xié)作基礎(chǔ)上的政策決定

想要更快的解決新出現(xiàn)的外交課題并制定相關(guān)政策，自民黨必須握有政策決定的主動(dòng)權(quán)，因此自民黨政調(diào)會(huì)選擇與政官合作，收集必須的情報(bào)和知識(shí)。而靈活運(yùn)用被稱為“日本最大智囊團(tuán)”的官僚機(jī)構(gòu)，與其一起決定政府的相關(guān)政策就成了自民黨政調(diào)會(huì)的另一個(gè)職責(zé)所在。

以上就是對(duì)自民黨內(nèi)政策立案組織政調(diào)會(huì)的簡介，政調(diào)會(huì)依靠自民黨積蓄的政治資源，人力資源以及長期執(zhí)政積累的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)外交問題有專業(yè)知識(shí)的人才人脈長期對(duì)外交政策的決策過程施加影響。是我們理解和預(yù)測(cè)日本外交政策需要認(rèn)真分析研究的日本政府機(jī)構(gòu)之一。（作者單位：武漢大學(xué)國際問題研究院）

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