楊璐

摘 要：地方財政是地方政府有效履職的基礎，其資金管理水平直接影響地方政府職能的大小和發(fā)揮程度。美國是世界上最大的經(jīng)濟發(fā)達的聯(lián)邦制國家，法國的國家結構與我國類似，因此，詳細分析了美國和法國的地方財政收支管理體制和風險控制措施，并對我國的地方財政管理體制提出建議。

關鍵詞：地方財政；收支；分稅制；資金管理

中圖分類號：F813.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0163-02

地方財政是國家財政的重要組成部分，是地方政府有效履職的基礎，其資金管理水平直接影響地方政府職能的大小和發(fā)揮程度。很多發(fā)達國家根據(jù)各自不同的財政體制制定了一系列相對成熟和完善的地方財政收支管理辦法以及風險控制措施，對我國地方財政資金管理具有一定參考和借鑒價值。本文擬對美國和法國的地方財政資金管理體制進行分析，并對優(yōu)化我國的地方財政資金管理提出建議。

一、 美國地方財政資金管理體制

美國是世界上最大的經(jīng)濟發(fā)達的聯(lián)邦制國家，采用分權制財政體制，其政府體系包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次。地方政府又分為一般性地方政府和特別區(qū)。一般性地方政府由縣、自治市和鎮(zhèn)組成，特別區(qū)由專區(qū)和學區(qū)組成。各級政府之間并無隸屬關系，擁有各自的財政收入與支出范圍，權利和責任各自偏重又相互補充。

（一）美國的國庫管理制度

美國設有單獨的國庫機構：國庫局。其主要的職責是掌管美國紙幣的印刷和硬幣的鑄造和發(fā)行、政府黃金儲備、聯(lián)邦政府國債的管理。美國建立國庫單一賬戶制，中央國庫存款賬戶開立在央行，賬戶金額基本保持在50億美元左右；地方國庫存款賬戶開立在幾家大型商業(yè)銀行，即“稅收與貸款賬戶”。

（二）美國地方財政收入和支出

美國的地方財政收入主要是一般性收入。一是稅收。美國是一個分稅制國家，征收的主要稅種是財產(chǎn)稅，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅。二是收費收入，即居民使用政府提供的產(chǎn)品和服務所支付的費用，如公用事業(yè)收費、停車計費、通行費、運輸費。三是轉移支付收入。由于地方政府承擔了較多的事權，僅憑本級收入很難維持政府的運作，其收入中很大一部分來自州和聯(lián)邦政府的轉移支付，一般占地方政府總收入的37%。

地方政府的支出主要集中在公共產(chǎn)品和公共服務，主要包括初等和中等教育、圖書館、公共福利、醫(yī)院、衛(wèi)生、社會保險行業(yè)、交通、公共安全、環(huán)境保護和住房等與居民生活息息相關，有關公眾利益的方面。

（三）財政資金收支流程

美國所有財政資金的調度和運作都是由財政部門集中管理的。聯(lián)邦、州、地方政府都建立了國庫支付系統(tǒng)，由財政部統(tǒng)一管理。財政部在各銀行都有收入戶和支出戶，納稅人在自己的開戶行就可以方便實現(xiàn)繳庫。財政部依據(jù)法定程序將資金從收入戶劃到支出戶，辦理預算撥付。財政部和央行都可以通過銀行網(wǎng)絡動態(tài)監(jiān)視收入變動情況。財政部40%的支出采用政府采購方式，由財政部直接支付，其他通過國庫單一賬戶直接支付。

（四）財政資金風險控制管理辦法

1.預算控制

美國的預算從編制到執(zhí)行時間跨度大，在編制、審批和執(zhí)行過程中設計嚴格的流轉程序，嚴謹細致的授權，經(jīng)費超支或經(jīng)費未花都是違法的，若需調整，必須由議會通過立法修正案。

2.監(jiān)督機制

（1）內(nèi)部監(jiān)督。各級政府都有預算監(jiān)督機構及監(jiān)督委員會，監(jiān)督預算收支情況，問責嚴密；（2）外部監(jiān)督。一是社會公眾監(jiān)督。預算的編制向公眾公開，允許公眾質疑，必要時，公眾可以參加聽證會。預算執(zhí)行過程也接受議會、公眾的監(jiān)督。二是審計監(jiān)督。包括美國聯(lián)邦審計署、注冊會計師、以及支出控制中心等機構的監(jiān)督。三是司法機構監(jiān)督。

二、 法國地方財政資金管理體制

法國是一個單一制的中央集權制國家，其政府劃分為中央、大區(qū)、省、市/鎮(zhèn)政府四個層級。中央政府對地方政府有監(jiān)督權，下級政府對上級政府負責。法國的國家結構與我國類似。

（一）法國的國庫管理制度

法國的國庫設在財政部，財政部下設國庫司、公共會計司和稅務總署，分別負責國庫法令、政策的制定、國庫具體收支業(yè)務、稅收政策和稅種設置。實行國庫單一賬戶制度，財政部在中央銀行（法蘭西銀行）開設國庫單一賬戶，將所有政府現(xiàn)金資源集中于該賬戶統(tǒng)一管理，同時設置國庫分類賬戶，用以記錄政府資金變動和各部門的資金使用情況，而實際付款過程則是通過國庫單一賬戶處理。

（二）法國地方財政收支狀況

法國的地方財政收入也包括兩部分。一是地方稅。法國作為一個分稅制國家，地方稅包括直接稅和間接稅，在大區(qū)和省級地方政府稅收結構中，間接稅起決定作用，其中最主要的是增值稅附加，占整個稅收繳款的40%以上，市鎮(zhèn)地方政府中直接稅占據(jù)收入中的主要地位。二是財政撥款，即轉移支付。既包括中央政府給與的財政轉移支付，也包括不同層級政府間的轉移支付。財政撥款包括專項撥款、補助撥款和基本建設撥款，是法國地方政府財政收入的主要來源之一，一般占地方財政總收入的25%左右。

地方財政支出包括文教衛(wèi)生費、市政住宅、地方治安、社會福利支出、道路、行政管理經(jīng)費和地方債務還本付息等。其中衛(wèi)生保健項目占據(jù)地方政府總支出的20%，社會福利和社會救濟支出占據(jù)35%。

（三）中央銀行辦理地方財政資金收支流程

一般而言，單位和個人可以持納稅單到稅務部門直接繳納，也可以通過郵局將納稅單和支票寄給稅務部門；地方自籌資金，如水、電費等，還可以委托銀行扣款的方式向用戶繳納。稅務部門審核納稅單和支票后，匯繳公共會計，由公共會計匯總、記賬，組織入庫。各家商業(yè)銀行不辦理稅款收繳業(yè)務。在向商品服務供應商支付款項時，才將資金從國庫單一賬戶劃出。劃款程序：一是國庫資金支出部門簽訂商品與服務合同；二是審核供應商發(fā)票，計算應付資金金額；三是支出部門附上相關的憑證提出支付指令，由公共會計師審核并簽發(fā)指令；四是出納署通過銀行清算系統(tǒng)由國庫單一賬戶支付給供應商。endprint

（四）財政資金風險控制管理

1.過程監(jiān)督

法國每個大城市均設有一個總出納，領導30名左右的國內(nèi)公共會計師，公共會計師負責將庫款數(shù)額和地方財政收支額逐日報總出納，總出納每周與中央銀行分支機構負責人核對國庫賬目和金額，賬目核對一致后，進行資金的上解、支撥。

2.系統(tǒng)控制

法國的財政監(jiān)督系統(tǒng)比較完備，財政部每個司均有自己的監(jiān)督系統(tǒng)，從中央到地方財政也建立完備的國庫信息體系，能夠及時發(fā)現(xiàn)國庫資金運行中出現(xiàn)的問題，及時反應偷稅、漏稅等行為，有效控制財政資金風險。

3.監(jiān)督體制

一是財政部派出財政監(jiān)督官，對中央各支部和大區(qū)財政進行監(jiān)管。二是直屬財政部的財政監(jiān)察總署對部門領導下的稅務總局、海關總署及國庫司、預算司等賬目和工作效率等進行監(jiān)督；審計法院對公共會計師和公共支出決策人進行監(jiān)督。

三、 對我國的啟示

我國是一個單一制的中央集權制國家，其政府劃分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、縣、自治縣）、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)四個層次，中央政府對地方政府行使監(jiān)督和管理權，下級政府對上級政府負責。

（一）我國的國庫管理制度

我國國庫設在中央銀行，國庫機構按照“一級政府、一級財政、一級國庫”設立，未設人民銀行的地方在商業(yè)銀行設國庫經(jīng)收處。人民銀行按照法律規(guī)定履行經(jīng)理國庫職責，政府的全部收入應當上繳國庫，實行國庫單一賬戶制，基本職責是辦理預算資金的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付。

（二）優(yōu)化我國地方財政資金管理的建議

2014年8月31日，全國人大常委會經(jīng)過四次審議，討論通過了新的《預算法》，人民銀行經(jīng)理國庫的職責更加清晰和明確，也明確提出預算公開，接受人民的監(jiān)督。借鑒發(fā)達國家成熟的現(xiàn)代化管理理念和經(jīng)驗，我國的地方財政資金管理還可以從以下四個方面進行優(yōu)化。

1.根據(jù)事權劃分財權

國外財政資金管理最為成功的做法之一，即財權的劃分以事權為基礎。凡是與國家利益有關的事務，如國防、外交、國債等權限屬于中央；與當?shù)鼐用窭嬗嘘P的事務，如基礎教育、社會服務、治安、消防等權限屬于地方政府；與國家利益有關的，但必須由地方政府實施的，事權仍歸中央，中央通過派駐地方的機構進行執(zhí)行和監(jiān)督，采用這三種方式行使事權，并根據(jù)相應的事權劃分財權，決定全國性的重要收支屬于中央，與居民密切相關的收支屬于地方。中央和地方政府各司其職，充分履行法定職能，有利于中央和地方的財政收支平衡。我國是發(fā)展中國家，國家的財政資金主要用于經(jīng)濟建設、國防、社會文教、行政管理等投資性支出，中央與地方的事權和財權劃分并不清晰，缺乏法律的明確界定和保障，造成地方政府對中央過多的依賴。

2.采用分稅制確保地方財政穩(wěn)定的收入來源

分稅制的特征是按稅種劃分中央政府和地方政府的收入，雖然各國的地方稅彈性小、稅額少，但是都以法定形式保證地方政府對地方稅擁有一定的管理權，為地方政府的財政收入提供了穩(wěn)定的來源，有利于分清中央和地方政府之間的財力范圍。我國也實行分稅制和轉移支付制度，但是地區(qū)收入的劃分和稅收的共享分成比例并不完全合理，仍需要改進。

3.監(jiān)督體制

美國和法國都有一個強大的資金風險監(jiān)督體系，包括議會、政府、司法機關等機構的監(jiān)督，民眾的監(jiān)督以及信息化系統(tǒng)的監(jiān)督。我國的財政資金風險監(jiān)督機構有財政部監(jiān)督監(jiān)察局、財政監(jiān)察專員辦事處、地方財政的監(jiān)督機構和派出機構，以及人民銀行內(nèi)部檢查等，主要側重于事后監(jiān)督。目前，要加強事前和事中的監(jiān)督檢查力度，在預算的編制和執(zhí)行過程中接受人民的監(jiān)督，經(jīng)得起人民的質詢，回答得了群眾的疑問，努力實現(xiàn)“陽光財政”。

4.信息化系統(tǒng)

我國的國庫一直致力于信息化建設，努力實現(xiàn)電子繳稅、電子化的會計核算和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能。但值得學習的是國外銀行的網(wǎng)絡動態(tài)監(jiān)視系統(tǒng)和財政監(jiān)督系統(tǒng)，側重事中監(jiān)督過程，每日自動檢測財政資金的收支情況，及時發(fā)現(xiàn)異常，有利于規(guī)避資金風險。

[責任編輯 柯 黎]endprint