胡德江，李愛巧，李 巍，陳小海，朱 歡，崔國盈

（1.烏魯木齊市沙依巴克區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830000；2.烏魯木齊市動物疾病控制與診斷中心，新疆烏魯木齊 830063；3.烏魯木齊市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830063；4.烏魯木齊市畜牧水產(chǎn)草原站，新疆烏魯木齊 830063）

英國的動物衛(wèi)生監(jiān)管工作模式有些經(jīng)驗值得我們借鑒，現(xiàn)介紹如下：

1 基本情況

英國屬歐盟成員國，分英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四部分，其中英格蘭劃分為43個郡。面積24.41萬平方公里、人口6370萬。農(nóng)業(yè)在英國生產(chǎn)總值中所占比重不到1%，農(nóng)用土地占國土面積的77%，其中多數(shù)為草場和牧場。英國畜牧業(yè)以飼養(yǎng)牛、豬、羊、馬和家禽為主，畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2/3以上。

2 動物衛(wèi)生組織機構和人員及法律建設情況

2.1 動物衛(wèi)生組織機構分為三個層面

2.1.1 國家層面。英國農(nóng)業(yè)部負責動物疫病防控和動物衛(wèi)生監(jiān)管工作，隸屬于中央政府。英國農(nóng)業(yè)部下設的動物健康和獸醫(yī)實驗室聯(lián)合署（縮寫：AHVLA），2011年4月由原農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局和國家獸醫(yī)實驗室合并而成，主要負責動物生產(chǎn)過程的產(chǎn)品安全。AHVLA總部在倫敦，其實驗室有3個功能，分別為動物疫病診斷、動物疫情監(jiān)測和動物疫病防治技術研發(fā) ；AHVLA在全國設有15個分區(qū)辦公室，組成了完善的實驗室和實地工作網(wǎng)絡，負責全國動物衛(wèi)生檢疫、監(jiān)管法律、動物福利規(guī)劃和疫病防控等政策的擬定、制定與實施。國家獸醫(yī)實驗室是唯一的國家級獸醫(yī)實驗室，也是OIE和FAO等指定的相關疫病參考實驗室。衛(wèi)生部負責動物食品安全工作，也隸屬于中央政府。衛(wèi)生部下設的國家食品標準總署負責全國食品安全監(jiān)管，下設的肉品衛(wèi)生署負責全國肉品衛(wèi)生監(jiān)管和屠宰場控制。

2.1.2 地方層面。各郡政府是國家政策、法律、規(guī)劃、計劃的執(zhí)行機構。各郡政府下設的動物健康和福利局負責動物衛(wèi)生和動物福利等相關工作，負責向地方法院移交動物衛(wèi)生違法案件以及對養(yǎng)殖戶的培訓和技術咨詢服務。

2.1.3 社會層面。英國很重視獸醫(yī)協(xié)會、動物健康基金會、動物保護協(xié)會和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或私人獸醫(yī)等第三方力量，這些社會機構負責社會需要的動物衛(wèi)生服務性工作、動物福利和慈善工作以及官方獸醫(yī)簽訂協(xié)議的技術服務工作或政府購買的技術服務性工作。

2.2 動物衛(wèi)生人員分為三個層次

第一個層次是農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部的公務員，其中農(nóng)業(yè)部只有6名獸醫(yī)公務員。

第二個層次是官方獸醫(yī)，包括AHVLA以及肉品衛(wèi)生署的官方獸醫(yī)、動物健康官員、動物福利官員和環(huán)境健康官員，職責是輔助公務員的工作，人員總數(shù)為2500人。

第三個層次是私人獸醫(yī)，包括執(zhí)業(yè)獸醫(yī)。英國很重視執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)要通過國家組織的資格考試，由獸醫(yī)協(xié)會統(tǒng)一管理。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)通過與官方獸醫(yī)簽訂協(xié)議，協(xié)助官方獸醫(yī)開展工作。全國私人獸醫(yī)有9000名。

2.3 動物衛(wèi)生法律執(zhí)行情況

英國作為歐盟成員國，必須遵守歐盟相關的動物衛(wèi)生法律條款。除此之外，英國還有涉及動物衛(wèi)生的國家法律和標準，如《動物法案》《動物疾病控制法案》《追溯法案》等150多個。英國法院的判例也可以作為法律適用；英國各郡政府還可以制定適合本郡的相應地方法規(guī)。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)管情況

3.1 動物衛(wèi)生監(jiān)管制度科學嚴密、全程覆蓋

英國以法律形式規(guī)定AHVLA、肉品衛(wèi)生署的官方獸醫(yī)以及地方政府相關人員可以隨時進入養(yǎng)殖、屠宰、加工、經(jīng)營等場所實施全程監(jiān)督檢查。其中生產(chǎn)過程的監(jiān)管由AHVLA負責，動物屠宰后到餐桌的監(jiān)管由肉品衛(wèi)生署負責，監(jiān)管工作覆蓋全程。英國還實施反向監(jiān)管，即在食品鏈上，由下一環(huán)節(jié)自覺監(jiān)督上一環(huán)的行為是否規(guī)范，同時輔以重罰嚴懲的手段。

3.2 動物監(jiān)管和可追溯管理嚴謹有效

英國對動物的監(jiān)管非常到位，能夠隨時掌握動物的移動軌跡，以便疫病追溯有源。AHVLA主要依靠動物耳標、動物護照、移動記錄、數(shù)據(jù)庫等實現(xiàn)日常監(jiān)管。如牛出生后7天內牧場人員在其雙耳同時加施耳標，終生佩戴，并向牛跟蹤網(wǎng)絡系統(tǒng)傳輸這頭牛的父母代情況、出生日期、出生地、耳標號碼、養(yǎng)殖場備案號等，然后在動物移動執(zhí)照系統(tǒng)為這頭犢牛申請一個戶口，下載記載了上述信息的一個護照，牛的護照編號和耳標號一致；這頭牛只要移動就要攜帶這個牛的護照，畜主要及時向動物移動強制執(zhí)行系統(tǒng)上傳移動數(shù)據(jù)，否則該頭牛就不能進行買賣或進入食品鏈。該頭牛死亡或被屠宰后該牛的護照要交回到發(fā)證機構，信息要上傳到農(nóng)業(yè)部的牛信息數(shù)據(jù)庫。

3.3 檢疫工作分工明確、職責清晰

英國很重視屠宰檢疫，由肉品衛(wèi)生署負責給屠宰場和肉類加工廠進行注冊發(fā)證和實施檢疫及監(jiān)督檢查工作；肉品衛(wèi)生署對進入屠宰場屠宰后的動物胴體加蓋檢疫章（印章上有屠宰場備案號），加工廠分割產(chǎn)品的內外包裝上加施加工廠專用標志和備案號；購買者看到標志后方能買賣。如果屠宰中發(fā)現(xiàn)病畜，檢疫員可及時溯源并采取相應的措施，檢疫人員由肉品衛(wèi)生署派出或委托私人獸醫(yī)實施。AHVLA和肉品衛(wèi)生署在屠宰廠工作時會出現(xiàn)交叉，包括動物產(chǎn)品和副產(chǎn)品的管理、動物衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生，但是兩個部門之間職責明確，建立了有效的溝通機制，又有相互制約的規(guī)定。

3.4 英國的進出境檢疫嚴格規(guī)范，與國內檢疫同步并互相認可

AHVLA對進出境檢疫負責：一是負責歐盟成員國之間的檢疫，各成員國之間不進行邊境檢疫，只使用成員國統(tǒng)一的防偽檢疫證，獸醫(yī)到動物及動物產(chǎn)品的出口地進行檢疫，然后通過網(wǎng)絡將相關記錄和檢疫情況傳到總部，由總部出具檢疫證明；當動物和動物產(chǎn)品運抵進口國后，只查證驗物就允許放行；二是負責與歐盟之外第三國的進出口檢疫，按照歐盟允許進口第三國的動物和動物產(chǎn)品進行網(wǎng)上填表申請、到口岸后查證驗物和檢疫；三是負責出口檢疫，按照對方的要求進行，官方獸醫(yī)經(jīng)過實地檢查后簽署檢疫證書即可。

3.5 對違法行為實行重罰，處罰責任主體明確

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構依法起訴動物衛(wèi)生違法行為，法院對違法行為人依嚴重程度處以罰款、判刑以及禁止從事動物的養(yǎng)殖、銷售、屠宰或運輸?shù)认鄳幕顒?，在英國違法成本很高，這就使管理相對人不敢輕易違法。但是處罰時的責任主體很明確，責任追究科學、人性化。英國的政府、獸醫(yī)機構、企業(yè)和個人的責任非常清晰。在問責制方面，英國不會因管理相對人的違法而追究監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員的責任，在績效目標考核中也不會因發(fā)生疫情而一票否決。但是對于公務人員未依法履職、瀆職犯罪或腐敗等執(zhí)法犯法的行為處理很嚴。

3.6 撲殺補償標準實行市場價格評估

英國法律規(guī)定，對因病被政府撲殺的動物實行補償制度。動物的補償價格按照市場價格進行評估，簽訂補償協(xié)議，以盡量減少畜主的經(jīng)濟損失。

3.7 實施集中專業(yè)化的無害化處理制度，防止致病菌的擴散蔓延

對染疫、病死或者死因不明動物和動物產(chǎn)品，英國實行嚴格的無害化處理制度，由專門機構統(tǒng)一運到焚燒場集中焚燒處理，禁止隨意掩埋。為此，養(yǎng)殖場每年須交納一定費用。無害化處理設施和場所需AHVLA頒發(fā)執(zhí)照，進行認可。

3.8 宣傳力度大，自主防疫和自覺守法意識強

英國非常重視對管理相對人和養(yǎng)殖業(yè)者法律知識的宣傳，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布疫情信息，經(jīng)常免費發(fā)放動物疫病防控宣傳手冊和警示書，起到了宣傳培訓和提醒注意防范的作用。養(yǎng)殖業(yè)者自我防疫的意識很強。

4 英國動物衛(wèi)生監(jiān)管可借鑒的經(jīng)驗

4.1 各個環(huán)節(jié)的法律體系和應急預案健全

英國獸醫(yī)方面的法律體系涉及飼料供應、飼養(yǎng)管理、疫病防控、食品安全、運輸過程、屠宰加工環(huán)節(jié)、銷售和經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)，保障了各項管理工作有法可依。每種動物疫病都制訂有應急預案，對各級各類人員在應急時承擔的責任有明確規(guī)定；同一種疫病預案都是兩套內容：一套針對動物防控、一套針對人員防護，而且還要定期對各預案的實用性和效果性進行審視，及時修改。如瘋牛病發(fā)生至今，英國已陸續(xù)出臺了許多相關條例。英國沒有免疫計劃，也沒有強制免疫。建議我國針對目前疫病不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，完善、修訂和補充現(xiàn)行的相關法律。例如，動物跨省運輸?shù)姆伞⒄徺I執(zhí)業(yè)獸醫(yī)勞務的政策以及加大違法成本的法律制度等。

4.2 以風險評估為基礎的監(jiān)管機制

英國建立的風險評估機制和風險評估制度對動物疫情的預警預報提供技術支撐，使得動物衛(wèi)生監(jiān)督工作有的放矢。他們的風險評估包括兩方面：一是對管理相對人的動物疫病防控狀況實施風險評估。根據(jù)管理相對人實施的疫病防控、動物移動、守法、誠信情況等風險因子進行風險分級，一般分為高、中、低三級。依據(jù)不同級別，分別采取不同的監(jiān)管措施。如對風險高的監(jiān)管頻率高、監(jiān)管內容多，監(jiān)管措施嚴厲；二是重點對外來病實施風險評估。目的是把疫病阻擋于國門之外，針對國外動物疫情動態(tài)、信息、國內相關疫病監(jiān)測和流行病調查等情況判斷外來病對國內種群可能造成的影響，判斷疫病傳入的可能性，并制定相應應急預案，提供給決策層。

風險評估在行業(yè)上是非強制性的，但如果事先進行了風險評估，出現(xiàn)動物疫情，那么在法庭上可以免責。建議我國加大疫病風險評估和預警機制，提高事前防范和工作效率。

4.3 移動控制措施和捕殺補償機制

英國利用網(wǎng)絡及時記錄動物移動軌跡，病畜也能得到政府的合理經(jīng)濟補償，使得動物、動物產(chǎn)品時時處于可控范圍，實現(xiàn)了動物性食品安全的可追溯管理，保障了溯源和疫病撲滅工作的順利進行。建議我國可以先試行種畜、奶畜的追溯制度；擇時將商務部門和農(nóng)業(yè)部門的溯源數(shù)據(jù)庫聯(lián)動起來，全國共享；將商業(yè)保險制度全面納入養(yǎng)殖行業(yè)，減少因動物疾病給養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)牧民帶來的經(jīng)濟損失。

4.4 完善有效的監(jiān)管體系

英國對從業(yè)人員的準入和備案，對動物移動的監(jiān)管和信息的實時記錄，而構成了從農(nóng)場到餐桌的全封閉監(jiān)管體系。而我國除執(zhí)業(yè)獸醫(yī)外對其他從業(yè)人員沒有建立條件準入機制，使得動物性食品安全隱患不能有效消除。因此，建議對動物養(yǎng)殖、運輸、屠宰、加工、經(jīng)營等的從業(yè)準入機制和制度應盡快建立和試行。

4.5 堅持預防為主的觀念和強化自主防疫的意識

英國的預防措施主要是在風險評估和防范外來疫病的傳入。我國預防為主的方針，是在沒有大面積發(fā)生疫情時仍然多病種、多年連續(xù)采取強制免疫措施，政府的強制免疫行為也使養(yǎng)殖者自主防疫的意識逐漸淡化。而英國的做法值得我們認真研究和思考。