孫 亞

(湖北省國土資源廳，湖北武漢 430071)

黨的十八屆三中、四中全會和中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議對國土資源工作提出了一系列新論斷、新要求，省委十屆四次、五次全會也對全省國土資源制度改革進行了部署。面對新形勢、新定位、新要求，國土資源如何服務(wù)發(fā)展、推進改革，是擺在全省國土資源部門面前的一個大課題。根據(jù)《省人民政府辦公廳關(guān)于開展全省經(jīng)濟社會發(fā)展調(diào)研的通知》要求，結(jié)合湖北省2014年度重大調(diào)研課題安排，湖北省國土資源廳組織開展了一系列國土資源服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)查研究工作，本人和其他廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊深入全省市、縣開展專題調(diào)研，與地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)一起分析研判當(dāng)前國土資源形勢，共同研討國土資源服務(wù)發(fā)展、推進改革的對策。

1 國土資源服務(wù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展情況

2014年以來，全省國土資源系統(tǒng)認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和省委十屆四次、五次全會精神，堅持“競技提質(zhì)、效速兼取”，盡職盡責(zé)保護國土資源，節(jié)約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權(quán)益，各項工作取得明顯成效。

1．1 全力保障全省擴投資穩(wěn)增長用地需求

多途徑爭取用地支持，2014年度全省新增建設(shè)用地計劃23．7萬畝，在國家壓縮計劃規(guī)模的背景下，繼續(xù)保持穩(wěn)中有增;深入推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾、城市低效用地再開發(fā)“四項創(chuàng)新”試點，爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)6．8萬畝，在全國排名第3位;擴大工礦廢棄地復(fù)墾利用試點范圍，從黃石1個城市推廣到宜昌、荊州等6個城市;爭取按國家和省各配置50%土地利用計劃支持省高等級公路(國道)項目建設(shè)。創(chuàng)新實施用地指標(biāo)額度管理，按項目限期報批，對到期未使用的，全省統(tǒng)一調(diào)劑使用，提高指標(biāo)利用效率。

1．2 嚴防死守耕地紅線和糧食安全底線

認真開展耕地占補平衡“十二五”中期考核，截至2013年底，湖北省耕地面積7 934萬畝，超過國家下達本省保護目標(biāo)，連續(xù)15年實現(xiàn)耕地占補平衡。大力開展土地整治，2014年預(yù)算投資79．9億元，安排高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)460萬畝，完成驗收任務(wù)460萬畝。實施“金土地”工程暨高標(biāo)準基本農(nóng)田地球化學(xué)調(diào)查，科學(xué)開發(fā)富硒土壤資源。推進土地整治項目管理改革，推廣“明標(biāo)明投、搖號中標(biāo)”全程監(jiān)控遴選中介隊伍辦法，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民直接承擔(dān)土地整治項目建設(shè)創(chuàng)新試點，逐步下放土地整治項目立項、規(guī)劃設(shè)計變更、驗收等三項審批權(quán)力。2014年9月，李鴻忠書記在土地整治改革試點工作報告中批示:以發(fā)展為前提，將綠色、節(jié)約、整治土地統(tǒng)籌起來是一個高難度的課題，省國土資源廳對這個課題不斷交出新答卷，創(chuàng)造新成效。

1．3 扎實推進國土資源節(jié)約集約利用

認真貫徹落實省政府《關(guān)于實行最嚴格節(jié)約集約用地制度的通知》要求，繼續(xù)深入開展單位GDP地耗考核、閑置低效用地處置、土地利用綜合監(jiān)管“三個攻堅戰(zhàn)”，全省前五年(2009—2013年)供地率達到72%，2014年共處置閑置低效用地2．7萬畝，單位GDP地耗降至1 372畝/億元，同比下降7．2%。積極穩(wěn)妥推進土地使用權(quán)進入公共資源交易市場，全省91個有供地權(quán)的市縣基本實現(xiàn)進場交易。規(guī)范土地儲備融資管理，全省112家土地儲備結(jié)構(gòu)納入國土資源部管理名錄。

1．4 著力提升礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理水平

制定《省國土資源廳關(guān)于加強礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》。繼續(xù)推進找礦突破戰(zhàn)略行動，全省地質(zhì)勘查總投入4．1億元。推進遠安縣“中國生態(tài)磷都”發(fā)展規(guī)劃編制和“三型礦山”(資源節(jié)約、安全環(huán)保、礦地和諧)創(chuàng)建試點。啟動鄂東、鄂西兩個礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)和長江沿線非金屬礦產(chǎn)資源節(jié)約集約綜合利用示范區(qū)建設(shè)。創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)和礦產(chǎn)資源儲量管理方式，取消地質(zhì)調(diào)查備案、省級礦業(yè)權(quán)投放計劃等審批項目。試行鐵、磷等重要礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)評估基準礦價制度。

1．5 加強地質(zhì)災(zāi)害防治和地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作

加強地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價、監(jiān)測預(yù)警、綜合治理、應(yīng)急“四個體系”建設(shè)，編制完成《南水北調(diào)中線工程丹江口庫岸區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃》。2014年，全省共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害493起，造成16人死亡，直接經(jīng)濟損失16 082萬元;成功預(yù)報28起，避免人員傷亡1 882人，減少經(jīng)濟損失3 485萬元。開展地質(zhì)災(zāi)害治理項目38個，解決7 000余人遭受地質(zhì)災(zāi)害的威脅。全省40個省級重點監(jiān)測點和三峽庫區(qū)實現(xiàn)“零死亡”。持續(xù)推進礦山環(huán)境恢復(fù)治理，加快落實本省“礦山復(fù)綠”行動。加強地質(zhì)遺跡保護，推進神農(nóng)架世界地質(zhì)公園規(guī)范化建設(shè)，京山、鐘祥省級地質(zhì)公園揭碑開園，全省省級地質(zhì)公園達到13個。

1．6 著力提高土地執(zhí)法效能和維護群眾權(quán)益能力

有序推進土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法，繼續(xù)深化“五早”(早教育、早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早處置)執(zhí)法監(jiān)管模式，2014年全省立案查處國土資源領(lǐng)域違法案件1 319起。開展新開工項目用地清理，建立違法行為“月清季結(jié)”制度，將違法問題消滅在萌芽狀態(tài)。扎實做好國土資源領(lǐng)域信訪維穩(wěn)工作，同比來訪的批次人次、網(wǎng)上信訪和違法舉報的數(shù)量總體下降。實時調(diào)整征地補償標(biāo)準，從2014年4月1日起，全省平均征地補償標(biāo)準由2．65萬元/畝提高到3．30萬元/畝，增幅24．5%。加速推進集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。

1．7 積極穩(wěn)妥推進國土資源制度改革

認真落實湖北省“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于創(chuàng)新國土資源管理機制促進“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，積極服務(wù)全省“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。制定《關(guān)于深入貫徹省委十屆四次全會精神服務(wù)改革發(fā)展的意見》，開展2014年度重大調(diào)研課題研究，探索推進征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地有償退出、全域增減掛鉤等土地制度改革，形成15萬字的《建立湖北省城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場研究報告》，成果得到省領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。穩(wěn)步推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記改革，建立聯(lián)席會議制度，明確機構(gòu)設(shè)置和人員編制，整合機構(gòu)職能。推進土地使用權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)出讓。土地整治項目和重大地質(zhì)環(huán)境治理項目招投標(biāo)進入公共資源交易平臺。制定《關(guān)于取消土地整治規(guī)劃審核等行政審批事項的通知》，取消市縣級土地整治規(guī)劃審核、地質(zhì)調(diào)查備案核準、礦業(yè)權(quán)投放計劃等審批事項。深化行政審批制度改革，初步制定“權(quán)力清單”、“監(jiān)管清單”和“負面清單”，行政審批事項進一步削減為6項，成為全國國土資源系統(tǒng)行政審批事項最少、審批時間最短的省份之一。

2 湖北省國土資源工作面臨的形勢和困難

十八大以來，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國土資源管理工作面臨多重壓力，形勢尤為嚴峻，任務(wù)十分艱巨。一是國家對耕地保護和節(jié)約集約用地提出了新的更高要求，實行“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”耕地占補新政策，并逐步壓縮新增建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模，更多采取“盤存量、擴流量”的方式倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是目前湖北省正處在“四化同步”加速發(fā)展時期，土地供需矛盾將長期存在。尤其在全省經(jīng)濟下行壓力加大的情況下，國土資源服務(wù)擴大投資、保障用地需求的任務(wù)艱巨。三是資源緊缺與粗放浪費現(xiàn)象并存。經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地需求越來越大，規(guī)劃空間不足和用地指標(biāo)緊缺成為制約瓶頸。但同時土地批而未用、閑置浪費現(xiàn)象也普遍存在，加大了國土資源保障經(jīng)濟社會科學(xué)跨越式發(fā)展的難度。

2．1 建設(shè)用地供需矛盾比較突出

一是規(guī)劃空間不足。據(jù)測算，2010—2020年全省新增用地規(guī)模在500萬畝左右，超出全省337萬畝的可用規(guī)模，有限的規(guī)劃空間與發(fā)展需求之間矛盾長期存在。二是計劃指標(biāo)不足。從各地上報用地計劃來看，2014年全省用地需求達到75萬畝，國家下達湖北省年度土地利用計劃僅能滿足1/3用地需求，土地利用計劃不足的矛盾比較突出。

2．2 耕地保護任務(wù)十分艱巨

湖北省人多地少，人均耕地僅為1．3畝，比全國平均水平低0．22畝，每年建設(shè)占用耕地面積超過20萬畝。耕地后備資源匱乏，據(jù)統(tǒng)計，可供開發(fā)成耕地的后備資源僅有150余萬畝，且自然條件差、開發(fā)成本高，實行“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”難度巨大。耕地占補平衡難以落實已逐漸成為影響項目落實的重要因素。

2．3 用地粗放浪費問題較為嚴重

部分地方政府和用地單位節(jié)約集約用地意識不強，土地利用過程中批而未供、供而未用、用而不優(yōu)現(xiàn)象普遍存在。2009—2013年批而未供土地75萬畝，相當(dāng)于全省一年半的新增用地規(guī)模。部分企業(yè)用地“寬打?qū)捰谩?，建設(shè)寬馬路、低容積率、高綠化率的花園式工廠，投入產(chǎn)出率偏低，土地使用效率不高。

2．4 土地違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在

在土地違法案件中，基層政府違法用地和農(nóng)民建房違法占地比例較大。因補償標(biāo)準低、安置不到位引發(fā)的社會矛盾日益凸顯，因征地拆遷問題產(chǎn)生的群眾上訪案件時有發(fā)生。

3 繼續(xù)做好國土資源工作的政策措施

下一階段，湖北省國土資源廳將按照省委、省政府和國土資源部的統(tǒng)一部署安排，緊緊圍繞“建成支點、走在前列”和“五個湖北”建設(shè)戰(zhàn)略部署，認真履行保發(fā)展、保資源、保權(quán)益職責(zé)，堅持改革創(chuàng)新，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，狠抓制度建設(shè)，完善政策措施，為全省經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展提供強有力的國土資源保障。

3．1 以推進土地利用“四項創(chuàng)新”試點為重點，全力保障用地需求

一是優(yōu)化國土空間布局，以劃定永久基本農(nóng)田、規(guī)定城鎮(zhèn)擴展邊界為契機，開展以土地利用總體規(guī)劃為底盤的“多規(guī)合一”試點，強化土地用途管制，科學(xué)規(guī)劃用地空間格局。二是緊抓“三個1億人”政策機遇，積極爭取土地利用計劃，繼續(xù)大力推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)“四項創(chuàng)新”試點，彌補建設(shè)用地指標(biāo)不足。在21個“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展全域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，實現(xiàn)建設(shè)用地就地平衡。三是精準使用計劃指標(biāo)。按照“小土地、大發(fā)展”和“好而優(yōu)又快則先”的要求精準發(fā)力，差別化、精細化管理用地計劃，堅持土地計劃跟著項目走，保重點、保民生、保當(dāng)年、保開工。

3．2 以落實李鴻忠書記批示為契機，加力推進土地綜合整治

一是貫徹落實李鴻忠書記“以發(fā)展為前提，將綠色、節(jié)約、整治土地統(tǒng)籌起來”的批示要求，樹立綜合整治、生態(tài)整治觀點。統(tǒng)籌推進建設(shè)用地和農(nóng)用地綜合整治，探索構(gòu)建以土地整治為底盤，整合建設(shè)用地增減掛鉤、地質(zhì)災(zāi)害治理、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策工具，打造國土綜合整治大平臺。加快推進丹江口庫區(qū)移土培肥工程建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，保護生態(tài)環(huán)境。二是2015年新建高標(biāo)準基本農(nóng)田300萬畝，驗收450萬畝，為實現(xiàn)“十二五”期間全省建成2 213萬畝高標(biāo)準農(nóng)田奠定基礎(chǔ)。三是繼續(xù)探索推進土地整治項目明標(biāo)明投、搖號中標(biāo)、全程監(jiān)控、公平公開遴選從業(yè)隊伍的改革和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社直接承擔(dān)土地整治項目建設(shè)的試點。深化簡政放權(quán)，加強土地整治項目立項、規(guī)劃變更、竣工驗收等三項審批權(quán)力下放后的配套管理，建立完善“省級備案—市級審批—縣級實施”的項目管理機制。

3．3 以深化開展”三個攻堅戰(zhàn)“為抓手，切實提高節(jié)約集約用地水平

一是以貫徹落實《省人民政府關(guān)于實行最嚴格節(jié)約集約用地制度的通知》要求為契機，開展節(jié)約集約用地戰(zhàn)略行動，采取“控源頭、調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、嚴標(biāo)準、強監(jiān)管、促集約”等措施，倒逼土地利用方式轉(zhuǎn)變。二是繼續(xù)強力推進“三個攻堅戰(zhàn)”。加大單位GDP地耗下降水平，將其納入市州黨組領(lǐng)導(dǎo)干部和縣域經(jīng)濟考核體系，考核結(jié)果作為年度用地指標(biāo)分配的重要依據(jù)。開展新一輪閑置低效用地清理，采取“年初定任務(wù)，年底結(jié)硬帳”的方式推進閑置低效用地處置。出臺《湖北省土地閑置費征收暫行辦法》，加快推進地稅部門代收土地閑置費工作，通過經(jīng)濟手段倒逼企業(yè)節(jié)約集約用地。加強土地批后監(jiān)管，對前五年工地率低于60%的縣(市、區(qū))，暫停新增建設(shè)用地審批。三是繼續(xù)加大土地執(zhí)法和信訪維穩(wěn)力度。完善執(zhí)法監(jiān)管“五早”機制，建立全省土地執(zhí)法在線巡查系統(tǒng)，繼續(xù)實行新開工項目用地“月清季核”，加強“三率”(土地計劃執(zhí)行率、土地供應(yīng)率、違法占用耕地比例)監(jiān)管，使違法比例繼續(xù)保持在較低水平。嚴格落實信訪維穩(wěn)“第一責(zé)任”，加強信訪源頭防范和矛盾化解工作，著力解決侵害群眾權(quán)益的突出問題。

3．4 以建設(shè)“綠色礦山、和諧礦區(qū)”為方向，提高礦產(chǎn)資源綜合管理水平

一是推進礦產(chǎn)資源配置制度改革，深入推進礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓進入公共資源市場，協(xié)調(diào)建立鄂東、鄂西兩大礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，促進礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提檔升級。以遠安縣創(chuàng)建“中國生態(tài)磷都”為重點，積極探索以資源換產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)容的“綠色礦山、和諧礦區(qū)”建設(shè)，做優(yōu)做強資源產(chǎn)業(yè)。二是創(chuàng)新地質(zhì)找礦體機制。梳理地勘基金管理、商業(yè)礦產(chǎn)勘查投資、探礦權(quán)管理、收益分配等政策，研究修訂《湖北省地勘基金管理辦法》，研究出臺《湖北省地勘基金權(quán)益管理辦法》和《地勘資質(zhì)監(jiān)督管理辦法》，推進資本、技術(shù)、探礦權(quán)等地質(zhì)找礦要素有機結(jié)合，促進找礦突破。三是繼續(xù)組織實施找礦突破戰(zhàn)略行動。圍繞“358”找礦突破戰(zhàn)略行動第二階段目標(biāo)，大力推進整裝勘查，力爭2015年鐵、銅、金等礦產(chǎn)資源儲量有明顯增長。

3．5 以地災(zāi)防治“四個體系”和“十有縣”建設(shè)為支撐，提高地質(zhì)防災(zāi)減災(zāi)能力

一是繼續(xù)加強地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價、監(jiān)測預(yù)警、綜合治理、應(yīng)急“四個體系”建設(shè)，強化隱患監(jiān)測與管理，全面設(shè)立群測群防監(jiān)測點，建設(shè)高標(biāo)準“十有縣”，擴大工程治理范圍，強化應(yīng)急處置，提高地質(zhì)防災(zāi)減災(zāi)能力，最大限度地保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。二是持續(xù)推進地質(zhì)災(zāi)害防治和“礦山復(fù)綠”行動。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進五峰縣城地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷重建，2015年力爭完成進度90%以上。實施好三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治后續(xù)規(guī)劃，爭取國家支持全面啟動丹江口庫區(qū)開展地質(zhì)災(zāi)害防治工作，確保二個庫區(qū)因災(zāi)零死亡。抓好“礦山復(fù)綠”行動，完成黃石市、大冶市、鐘祥市資源枯竭型城市礦山環(huán)境治理，加快武漢市、黃石市礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范項目建設(shè)。

3．6 以全省“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺，推進國土資源改革創(chuàng)新

一是按照十八屆三中全會確定的改革范圍，深入開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革等土地制度改革研究，集中在21個“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索試點，積累改革經(jīng)驗。二是探索建立征地補償標(biāo)準動態(tài)調(diào)節(jié)機制，逐步提高征地補償標(biāo)準。創(chuàng)新“資金補償、就業(yè)服務(wù)、社會保障、社區(qū)安居、留地發(fā)展”五位一體的被征地農(nóng)民安置模式。2015年出臺全省留地安置指導(dǎo)意見。三是探索建立指標(biāo)交易制度?？偨Y(jié)完善鄂州市“五權(quán)兩指標(biāo)”交易辦法，選擇個別縣市，探索建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)交易試點，吸引社會資本參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地保護。四是推進行政審批制度改革。建立完善并公示“三項清單”(權(quán)力清單、監(jiān)管清單、負面清單)，實行行政權(quán)力目錄化管理。清理減少登記、備案、確認、其他類權(quán)力和前置審批事項，編制《湖北省國土資源廳行政服務(wù)手冊》，實行行政審批標(biāo)準化建設(shè)，減少自由裁量權(quán)。推進全省重大項目聯(lián)審平臺建設(shè)，建立重點項目、重點工程用地服務(wù)綠色通道，加快推進建設(shè)用地預(yù)審網(wǎng)上審批。充分利用“一張圖管礦”系統(tǒng)，積極推進網(wǎng)上審批，進一步精簡礦業(yè)權(quán)審批資料，提高審批效率。