王 翔，李興學，郭健瑋，李云鶴，余啟輝，查道滿

（1.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京；2.長江勘測規(guī)劃設計研究院，430010，武漢；3.安徽省水利廳，230022，合肥）

我國洪澇災害頻繁而嚴重，主要江河河道泄洪能力普遍不足。為此，在沿江河低洼地區(qū)和湖泊等開辟了98處蓄滯洪區(qū)，用于分蓄流域超額洪水，保證重點地區(qū)防洪安全。長期以來，蓄滯洪區(qū)存在工程建設滯后、社會管理薄弱、經(jīng)濟發(fā)展落后和啟用難度大等問題。為深入了解蓄滯洪區(qū)面臨的主要困難和問題，研究提出解決對策，2013年6—12月，國家防辦組織調研組，對全國蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和扶持政策情況進行了調研。調研組對98處國家蓄滯洪區(qū)所在地的13個?。ㄖ陛犑校┻M行了書面調研，并先后3次赴湖南、湖北、安徽、江西、吉林、黑龍江等省實地調研，走訪了一些蓄滯洪區(qū)農戶，與有關省水利部門和當?shù)卣嚓P部門進行了座談，形成調研報告。

一、蓄滯洪區(qū)建設管理情況

1.蓄滯洪區(qū)基本情況

新中國成立以來，國家規(guī)劃建設了98處蓄滯洪區(qū)，在抗御歷次流域性洪水中發(fā)揮了重要作用。我國蓄滯洪區(qū)建設大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段是1949—1988年，此階段編制的大江大河、主要支流和區(qū)域防洪規(guī)劃，在長江、黃河、淮河、海河流域設置了90多處蓄滯洪區(qū)，基本形成了我國主要江河蓄滯洪區(qū)的總體布局。第二階段是1988—1998年，1988年國務院頒布了《蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要》，確定以“撤退轉移為主、就地避洪為輔”的安全建設方針，指導蓄滯洪區(qū)開展了以安全建設為主的各項建設工作，蓄滯洪區(qū)的安全有了低標準保障。第三階段是1998—2009年，1998年長 江、松花江大洪水后，國家加大了水利防洪工程建設投入力度，把蓄滯洪區(qū)建設作為水利建設的重要任務。第四階段是2009年國務院批復《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》，確定了蓄滯洪區(qū)建設與管理的目標和任務，蓄滯洪區(qū)建設和管理工作進入全面規(guī)劃、實施階段。

目前，我國在長江、黃河、淮河、海河、松花江、珠江等大江大河規(guī)劃建設了98處國家蓄滯洪區(qū)，其中長江流域44處，黃河流域2處，淮河流域21處，海河流域28處，松花江流域2處，珠江流域1處，涉及北京、天津、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、吉林、黑龍江和廣東等13個?。ㄖ陛犑校Ｐ顪閰^(qū)總面積33 718 km2，總蓄洪容積1 074億m3，區(qū)內總人口1 676萬人，耕地面積2 651萬畝（15畝=1 hm2）。

2.建設與管理現(xiàn)狀

經(jīng)過多年建設，目前已建成蓄滯洪區(qū)堤防7 620 km，進退洪控制設施46處，撤退道路12 700 km，安全臺7 400萬m2，安全區(qū)29 100萬m2，救生臺273萬m2，避水樓和避水房153萬m2，可安置人口428萬人，約占區(qū)內總人口的25%。

國家先后頒布實施《中華人民共和國防洪法》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《關于蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》等法規(guī)政策，初步形成了蓄滯洪區(qū)建設管理法律法規(guī)體系。各地根據(jù)實際情況，逐步形成了職能分管、專業(yè)管理和綜合管理三種管理模式，98處國家蓄滯洪區(qū)中（除1處尚未建成外），80處蓄滯洪區(qū)采用職能分管模式（未設立專門的蓄滯洪區(qū)管理機構），16處蓄滯洪區(qū)采用專業(yè)管理模式，1處蓄滯洪區(qū)采用綜合管理模式。

二、蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀

多數(shù)蓄滯洪區(qū)歷史上是河道、低洼地區(qū)或湖泊，極易受災，原本貧窮落后。規(guī)劃設置為蓄滯洪區(qū)后，區(qū)內經(jīng)濟社會發(fā)展受到限制，經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平不高，主要依賴農業(yè)，群眾生產(chǎn)、生活條件普遍較差。長江、黃河、淮河、松花江等流域蓄滯洪區(qū)人均GDP僅相當于全國人均水平的35%左右。長江流域湖北省境內的13處蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當于全省平均水平的50%左右?；春恿饔虬不帐【硟鹊?3處蓄滯洪區(qū)中有7處人均GDP不到全省平均水平的40%，河南省境內的5處蓄滯洪區(qū)人均GDP不到全省平均水平的50%，江蘇省境內蓄滯洪區(qū)人均GDP僅為全省平均水平的20%。

三、蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有扶持政策及成效

國家、地方先后制定了一系列關于蓄滯洪區(qū)建設、管理、扶持和補償?shù)鹊恼叻ㄒ?guī)，一定程度上促進了蓄滯洪區(qū)的建設與發(fā)展。

1.國家制定的政策法規(guī)

1988年國務院批轉《蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要》，1997年頒布《中華人民共和國防洪法》，2000年國務院頒布實施《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，2006年國務院批轉《關于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》，2009年國務院批復實施《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》。

2.地方制定的扶持政策

天津市1996年、2003年分別制定了《天津市蓄滯洪區(qū)管理條例》《天津市蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》。河北省1997年制定了《河北省蓄滯洪區(qū)管理辦法》。湖北省1991年、1996年、2013年分別制定了《武漢市附近蓄滯洪區(qū)建設與管理暫行辦法》《湖北省分洪區(qū)安全建設與管理條例》《湖北省荊江分蓄洪區(qū)工程建設管理試行辦法》；武漢市、咸寧市將蓄滯洪區(qū)建成了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)和保護區(qū)。安徽省1988年、2011年分別制定了《安徽省淮河蓄滯洪區(qū)防洪基金征收、使用和管理辦法》《關于切實做好我省淮河蓄滯洪區(qū)及干流灘區(qū)居民遷建工作的實施意見》。湖南省1991年、2012年分別制定了《湖南省洞庭湖蓄滯洪區(qū)安全與建設管理辦法》《湖南省洞庭湖蓄洪區(qū)建設與管理暫行辦法》。江蘇省2012年制定的《江蘇省農村扶貧開發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要》，明確重點幫扶蓄滯洪區(qū)。

3.政策法規(guī)實施情況與作用

國家制定的政策法規(guī)有力推動了蓄滯洪區(qū)的建設與發(fā)展。防洪法的頒布，為蓄滯洪區(qū)相關管理法規(guī)制定提供了法律依據(jù)?！缎顪閰^(qū)運用補償暫行辦法》規(guī)定了蓄滯洪區(qū)運用補償?shù)膶ο?、范圍和標準等內容，建立了我國蓄滯洪區(qū)運用補償制度，辦法實施以來，先后對湖南、安徽、河南等省15處蓄滯洪區(qū)27次分洪運用實施補償，發(fā)放資金13億元，保障了區(qū)內群眾的基本生產(chǎn)和生活需求，深受地方政府歡迎。《蓄滯洪區(qū)安全與建設指導綱要》確定了“以撤退轉移為主、就地避洪為輔”的安全建設方針，有力地指導了蓄滯洪區(qū)工程建設和經(jīng)濟發(fā)展?！蛾P于加強蓄滯洪區(qū)建設與管理的若干意見》明確了蓄滯洪區(qū)建設與管理工作的指導思想和基本原則，確立了蓄滯洪區(qū)建設與管理工作的主要任務，為蓄滯洪區(qū)建設與管理理清了思路、明確了方向。《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》確立了蓄滯洪區(qū)的總體布局和規(guī)劃實施意見，對指導蓄滯洪區(qū)建設與管理工作，解決流域整體防洪安全、蓄滯洪區(qū)內民生問題具有十分重要的意義。

地方制定的法規(guī)，規(guī)范了本地蓄滯洪區(qū)管理，其中洪水保險、防洪基金、稅費減免和資金傾斜等扶持政策，在一段時間一定程度上改善了區(qū)內基礎條件，促進了經(jīng)濟社會有序發(fā)展。但大部分扶持政策因實施效果不理想，沒能堅持實施和全面推廣。洪水保險、防洪基金等政策由于缺乏完善的配套法律法規(guī)，保護區(qū)和分洪區(qū)、投保人和受益人的權利與義務不夠明確，沒能堅持下來。1986—1988年在安徽省淮河干流南潤段行洪區(qū)試點實施的“漫堤行洪保險”，由于試點期間未發(fā)生任何賠償，保險資金分別返還群眾和保險公司。該政策實施對普及保險知識有積極作用，但行蓄洪區(qū)相對貧困，無論地方政府還是群眾都感到負擔加重，因此一直沒能推廣。安徽1988—1992年從淮北大堤和城市圈堤保護范圍內征集防洪基金，用于扶持蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調整，試點結束后未繼續(xù)實施。湖北省武漢市、咸寧市將杜家臺分蓄洪區(qū)軍山區(qū)域、西涼湖分蓄洪區(qū)分別建成農業(yè)生態(tài)旅游基地、自然保護區(qū)等，尚在實施初期階段，有待實踐檢驗。

四、蓄滯洪區(qū)建設與經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的主要困難和問題

1.對蓄滯洪區(qū)的地位和作用認識不統(tǒng)一，重視不夠

蓄滯洪區(qū)不僅是江河防洪減災體系的重要組成部分，承擔著滯蓄江河超額洪水的任務，也是區(qū)內居民賴以生存和發(fā)展的基地。但人們對蓄滯洪區(qū)的地位和作用的認識不統(tǒng)一，一直把蓄滯洪區(qū)作為簡單的犧牲對象，致使對蓄滯洪區(qū)防洪工程的建設重視不夠，工程建設進展緩慢；管理制度不健全，缺乏有效規(guī)定和政策，蓄滯洪區(qū)盲目開發(fā)、建設和人口增長過快等經(jīng)濟無序發(fā)展問題突出；忽視蓄滯洪區(qū)發(fā)展，區(qū)內基礎設施落后，群眾生產(chǎn)生活條件較差，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。

2.安全建設滯后，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨較高風險

蓄滯洪區(qū)群眾缺少必要的安全保障，受分洪影響的1 580萬居民中，約1 400萬人缺乏安全設施保護，或安全設施不可靠，分洪運用時必須進行人員轉移。蓄滯洪區(qū)內安全建設設施不足規(guī)劃的5%，即使目前已建成的安全設施，大部分建設標準偏低，不能滿足分洪時保障居民生命安全和減少財產(chǎn)損失的需要，區(qū)內人民群眾生命安全和經(jīng)濟發(fā)展面臨很大風險。

3.基礎配套設施落后，生產(chǎn)生活條件差

蓄滯洪區(qū)歷史上是天然的低洼地區(qū)，汛期易發(fā)生雨澇災害，對生產(chǎn)、生活造成很大影響，由于經(jīng)常進洪，每次進洪后基礎設施都要重新恢復，區(qū)內生產(chǎn)生活水平難以穩(wěn)步提升。區(qū)內公路等交通設施投入不足，道路、橋梁等交通設施基礎較差，區(qū)內路網(wǎng)密度小、建設等級低，群眾出行困難，制約了居民生產(chǎn)生活發(fā)展。蓄滯洪區(qū)生產(chǎn)生活空間狹小，群眾大多沿堤而居，房屋面積小，人居擁擠，區(qū)內教育、醫(yī)療等基礎設施嚴重不足，基本公共服務指標明顯低于周邊水平。

4.經(jīng)濟發(fā)展受限，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構單一

為保障蓄滯洪區(qū)安全運用，國家有關法律規(guī)定：控制蓄滯洪區(qū)人口增長，限制建設項目和經(jīng)濟社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些規(guī)定對保障蓄滯洪區(qū)及時運用發(fā)揮了重要作用，同時也限制了蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展結構單一，嚴重依賴傳統(tǒng)的農業(yè)產(chǎn)業(yè)，農民收入只能依靠務農和外出打工，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟規(guī)模和速度明顯低于其他地區(qū)，而且一旦行蓄洪必然會對區(qū)內的設施和居民財產(chǎn)造成損失，打亂發(fā)展進程，進一步影響干部群眾發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

5.管理體制機制不順，發(fā)展活力不足

蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)政策體系仍不完善，對蓄滯洪區(qū)管理體制、運行機制、社會經(jīng)濟行為等缺乏可操作的規(guī)定，不能起到有效調節(jié)各種經(jīng)濟社會活動的作用。98處國家蓄滯洪區(qū)中有80處無專門針對蓄滯洪區(qū)分洪特點的管理模式和管理機構，管理工作存在責任主體不明確、管理經(jīng)費不落實、激勵機制不配套、問責制度不健全等問題。雖然有16處蓄滯洪區(qū)成立專門管理機構，但大部分因行政級別偏低，無法協(xié)調區(qū)內土地利用、社會經(jīng)濟發(fā)展、人口控制等各項社會經(jīng)濟活動。由于長期缺乏有效管理，蓄滯洪區(qū)社會管理薄弱，風險意識不強，經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境較差，發(fā)展活力不足。

五、幾點建議

1.充分認識蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的作用

我國江河洪水峰高量大，發(fā)生流域防洪標準的洪水時，除河道排泄和水庫攔蓄外，仍有約超千億立方米洪量需要分蓄。根據(jù)我國的國情，不可能修建大量水庫，也不可能無限制加高堤防，必須依靠蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪水。因此，蓄滯洪區(qū)作為我國大江大河防洪減災體系的重要組成部分將長期存在，是確保流域防洪安全的重要保障。

2.大力加強蓄滯洪區(qū)建設，確?！胺值眠M、蓄得住、退得出”

加快實施《全國蓄滯洪區(qū)建設與管理規(guī)劃》，盡快形成體系完善、運用自如的蓄滯洪控制工程體系，確保“分得進、蓄得住、退得出”。分類推進蓄滯洪區(qū)安全設施建設，確保人民生命財產(chǎn)安全。加大對蓄滯洪區(qū)建設資金傾斜力度，提高中央投資比例。

3.制定“限制發(fā)展區(qū)”的補償機制

加快蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，制定合理的補償機制。一是將蓄滯洪區(qū)作為國家生態(tài)補償政策的重要組成部分，先行先試。二是根據(jù)我國蓄滯洪區(qū)差異、特點，制定補償措施：對運用頻繁的高風險區(qū)，逐步組織群眾外遷，參照水庫移民政策補償扶持；對中、低風險區(qū)，制定稅費減免、土地利用等優(yōu)惠政策。三是政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資建立洪水保險基金，推動蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.蓄滯洪區(qū)要堅持走綠色發(fā)展道路

調整蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結構，走綠色發(fā)展之路，依靠產(chǎn)業(yè)帶動內在發(fā)展，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展特色經(jīng)濟，進行規(guī)?；s化生產(chǎn)。積極探索資源開發(fā)型、為農服務型、異地發(fā)展型、休閑觀光型等形式的村級集體經(jīng)濟，加快推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。鼓勵區(qū)內農業(yè)土地流轉，因地制宜發(fā)展規(guī)?；r業(yè)、開發(fā)生態(tài)濕地和農業(yè)觀光項目，實現(xiàn)蓄滯洪區(qū)正常運用和經(jīng)濟發(fā)展相統(tǒng)一。

5.進一步完善蓄滯洪區(qū)運用補償政策

完善蓄滯洪區(qū)運用補償政策。一是簡化財產(chǎn)登記和補償程序。簡化蓄滯洪區(qū)補償?shù)怯涰椖亢蛢热?，減少補償環(huán)節(jié)，補償由銀行直接發(fā)放到群眾手中。二是進一步完善定值補償辦法。制定種植、林業(yè)和漁業(yè)的畝均補償標準，提高補償工作效率。三是以補償促產(chǎn)業(yè)結構調整。加大對農業(yè)牧漁業(yè)補償，促進產(chǎn)業(yè)結構調整，減少蓄洪損失。

6.創(chuàng)新蓄滯洪區(qū)管理體制機制

將蓄滯洪區(qū)管理體制完善作為水利改革的重要組成部分。抓緊制定《蓄滯洪區(qū)管理條例》，完善蓄滯洪區(qū)管理體制，落實蓄滯洪區(qū)管理人員和經(jīng)費，積極推動綜合管理和專業(yè)管理相結合的管理體制，形成蓄滯洪區(qū)建設與管理長效機制，提高蓄滯洪區(qū)綜合管理水平。