景衛(wèi)華 陳輝 張少杰 劉鵬

《南京市水資源保護條例》立法后評估淺析

景衛(wèi)華 陳輝 張少杰 劉鵬

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人民生產(chǎn)、生活的方方面面都離不開水資源。根據(jù)2014年《中國水資源公報》，全國21.6萬千米河流中，27.2%的河長水質(zhì)在Ⅳ類～劣Ⅴ類，而121個主要湖泊中Ⅳ類～劣Ⅴ類水質(zhì)的湖泊共有82個，占湖泊總數(shù)的67.8%。因此，進行水資源有效保護，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢。水資源保護，法律法規(guī)是先導(dǎo)。為切實做好南京市水資源保護工作，制定了《南京市水資源保護條例》，并于2007年3月1日起正式實施?！稐l例》分成7個章節(jié)，分別為總則、地表水資源保護、地下水資源保護、水污染防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，共47條。

一、《條例》規(guī)定職責(zé)履行情況

市水行政主管部門在深化《條例》學(xué)習(xí)、擴大《條例》影響的基礎(chǔ)上，遵循《條例》規(guī)定的“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、保護優(yōu)先、綜合利用、節(jié)約用水、防止污染”原則，通過加強規(guī)劃引導(dǎo)、加快工程建設(shè)、加大執(zhí)法力度等措施，積極開創(chuàng)水資源管理與保護工作的新局面。

1.以優(yōu)化水資源配置為龍頭，構(gòu)建水生態(tài)體系

一是注重頂層設(shè)計。編制《南京市水資源綜合規(guī)劃》《南京市節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《南京市水利現(xiàn)代化規(guī)劃》等多項綜合和專業(yè)性規(guī)劃。二是堅持保護優(yōu)先。集中整治中小河道，實施防洪能力提升工程400余千米，完成水庫除險加固的240余座水庫。三是強化綜合治理。以小流域為單元，大力開展生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，建成生態(tài)清潔型小流域19條，創(chuàng)建一批典型生態(tài)清潔型小流域。

2.以水源地保護為重點，構(gòu)筑水安全屏障

一是開展達標(biāo)創(chuàng)建。從2010年開始，對燕子磯、中山—方便水庫等水源地實施護坡、涵養(yǎng)水源等措施，2015年前還將對八卦洲左汊、江寧子匯洲等水源地進行達標(biāo)建設(shè)。二是整治周邊環(huán)境。對夾江飲用水源地進行封航，對燕子磯水源地沿線砂場碼頭、居民、企業(yè)實施搬遷，對高淳固城湖等飲用水源地，進行專項治理和清障執(zhí)法，保證飲用水源地安全。三是加大管理力度。建立了水源地巡查責(zé)任制，及時清理水源地清理水面漂浮物。

3.以節(jié)水型社會建設(shè)為抓手，強化市民節(jié)水意識

一是用好價格杠桿。將工業(yè)企業(yè)的普通水表更換為IC卡智能水表，對全市年用水量超過2萬噸以上的企業(yè)安裝了遠程監(jiān)控計量裝置。嚴(yán)格執(zhí)行省三部委關(guān)于調(diào)整水資源費文件的相關(guān)要求，嚴(yán)格實施累進加價制度。二是注重典型引路。分門別類對節(jié)水型企業(yè)、灌區(qū)、小區(qū)、高校的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定，并首先在用水大戶進行試點，在此基礎(chǔ)上，向企業(yè)、灌區(qū)、小區(qū)、學(xué)校、軍營延伸，目前已建成各類節(jié)水載體300余個。三是強化激勵機制。對節(jié)水型載體在財政、金融、稅收等方面給予優(yōu)惠，先后頒布實施《南京市節(jié)能和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟專項資金管理辦法》《南京市節(jié)能節(jié)水、環(huán)境保護及安全生產(chǎn)專用設(shè)備使用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策管理辦法》等各項制度，從企業(yè)所得稅、設(shè)備購置補貼等方面，激勵全社會加入到節(jié)水行動中來。

4.以“三條紅線”管理為目標(biāo)，抓好水法規(guī)落實

一是抓計劃用水。按照總量控制和定額管理相結(jié)合的原則，加強用水計劃的審核。二是抓建章立制。市政府出臺《南京市實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實施意見》，對實施“三條紅線”控制進行了細化并將任務(wù)落實到區(qū)政府和用水企業(yè)，并先后出臺《南京市水庫保護條例》《南京市地下水資源管理辦法》。三是抓許可審批。嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證、從嚴(yán)控制入河排污口審批，已獲取水許可的企業(yè)，每年都要對取水許可證進行審核。四是抓違章查處。水利、環(huán)保、住建、衛(wèi)生、海事、水上公安等6部門建立了飲用水源地保護聯(lián)席會議制度，進行聯(lián)合執(zhí)法、安全演習(xí)、清除占用、排除隱患、河道封航等多項演練，嚴(yán)厲打擊破壞飲用水源地的違法行為。

二、配套規(guī)定實施情況

水功能區(qū)劃方面。市水行政主管部門按照《條例》相關(guān)規(guī)定，報江蘇省水利廳經(jīng)省政府同意在全市河流、水庫共劃定113個水功能區(qū)劃，設(shè)立保護標(biāo)志，規(guī)范各類水功能區(qū)開發(fā)利用活動。

1.水域限制納污方面

省市水行政主管部門按照水功能區(qū)劃對水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，對全市113個水功能區(qū)劃定了2015年和2020年COD和氨氮的限制排污總量，省水利廳、省發(fā)展和改革委以蘇水資〔2014〕26號文的下發(fā)至各市人民政府。

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2.水質(zhì)監(jiān)測方面

市水利局委托江蘇省水文水資源勘測局南京分局定期開展水功能區(qū)水質(zhì)檢測，檢測數(shù)據(jù)與環(huán)保、城建供水部門共享。每年在第一季度發(fā)布上一年度《全市水資源公報》?，F(xiàn)已在夾江水源地、燕子磯水源地建立了水質(zhì)自動在線監(jiān)測站，實現(xiàn)了自動在線監(jiān)測。

3.配套規(guī)章制定方面

《條例》實施后，浦口區(qū)和江寧區(qū)依照《條例》的相關(guān)規(guī)定，出臺了本區(qū)縣的水資源管理規(guī)章。2008年2月，浦口區(qū)政府出臺了《南京市浦口區(qū)水資源管理辦法》（浦政發(fā)〔2008〕28號）；2010年9月，江寧區(qū)政府出臺了《南京市江寧區(qū)水資源管理保護辦法》（江寧政規(guī)發(fā)〔2010〕6號）。

三、存在的主要問題及原因分析

近幾年，水行政主管部門在做好水資源管理工作中雖然取得了一定的成績，但對照《條例》規(guī)定還有不小的差距。主要有以下幾個方面：

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不夠

由于體制機制原因，目前工作的著眼點和精力基本都放到了主要水源地、農(nóng)村河道、涉農(nóng)小流域的治理上。因南京市未實行水務(wù)一體化管理，城市河道和外河管理分屬不同的部門，未實行統(tǒng)一的管理。如何統(tǒng)籌全市的水資源管理與保護，特別是城市湖泊、河道的管理，還缺少深入的研究和探索。

2.水資源監(jiān)測有死角

3.河道保潔缺乏專項經(jīng)費

水利部門作為河道管理的主體，過去是以防止堤防損毀、確保防汛安全為基本目的。創(chuàng)建文明城市工作開始后，大量城鄉(xiāng)河道需要及時打撈水面漂浮物，河道管理部門人力、物力、財力都難以為繼。

4.水資源管理執(zhí)法難度較大

水利部門管理的河道基本都處在城郊結(jié)合部和農(nóng)村，管理范圍內(nèi)有很多灘地，近幾年夜間向河道管理范圍內(nèi)亂倒渣土、亂倒垃圾現(xiàn)象較為普遍，直接威脅到河道水質(zhì)。而全市3000余千米河道僅靠水利部門執(zhí)法難以解決亂倒渣土和亂倒垃圾問題。

四、完善《條例》的意見和建議

加強水資源管理和保護，是落實十八大提出的建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。結(jié)合《條例》實施7年的實際情況，提出以下建議：

1.增加最嚴(yán)格水資源管理相關(guān)要求

2012年初，國務(wù)院先后出臺《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，并明確最嚴(yán)格水資源管理制度考核要求。省政府先后出臺《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實施意見》《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核事項的通知》，明確了南京市用水總量、用水效率和水功能區(qū)納污總量三條紅線的指標(biāo)。建議《條例》修訂時，增加嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線管理規(guī)定和考核要求的法規(guī)制度設(shè)計。

2.增加集中式飲用水源地保護的相關(guān)要求

為保障人民群眾飲水安全和生命健康，省人大常委會出臺《關(guān)于加強飲用水源地保護的決定》，進一步加大了水源地保護的力度。建議《條例》修訂時，增加飲用水源地保護納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核、落實區(qū)域供水、備用水源地建設(shè)、保護區(qū)劃分等內(nèi)容

（作者單位：南京市長江河道管理處210011）