陳麗梅

(福建省水土保持試驗站，福建 福州350003)

將水土保持監(jiān)測經(jīng)費納入財政預(yù)算與財務(wù)管理改革的探討

陳麗梅

(福建省水土保持試驗站，福建 福州350003)

財政預(yù)算；財務(wù)管理改革；水土保持監(jiān)測；福建省

以水土保持法律法規(guī)為依據(jù)，深入剖析了水土保持監(jiān)測的性質(zhì)與特點，闡明了將水土保持監(jiān)測經(jīng)費納入政府公共財政預(yù)算的主要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)了福建省水土保持監(jiān)測工作與財務(wù)管理方面存在的主要問題，具體有：水土保持監(jiān)測起步晚、基礎(chǔ)差，監(jiān)測體系存在先天不足；資金投入不穩(wěn)定、不足額，監(jiān)測工作開展起來很困難；財政預(yù)算科目設(shè)置不合理、不科學(xué)；財政預(yù)算管理體制不順；監(jiān)測點自身財務(wù)管理制度不健全、不規(guī)范。探討提出了將福建省水土保持監(jiān)測經(jīng)費納入財政預(yù)算與財務(wù)管理改革的基本思路。

1 將水土保持監(jiān)測經(jīng)費納入政府公共財政預(yù)算的主要依據(jù)

一項事業(yè)所需經(jīng)費能否被納入公共財政預(yù)算，關(guān)鍵看該項事業(yè)是否屬于公益性事業(yè)，這是政府公共財政性質(zhì)所決定的?！吨腥A人民共和國水土保持法》第四十條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強水土保持監(jiān)測工作，發(fā)揮水土保持監(jiān)測工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費。” 該規(guī)定是對水土保持監(jiān)測工作性質(zhì)與地位最權(quán)威、最根本的界定，明確了水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)和成果是服務(wù)于政府、服務(wù)于社會、服務(wù)于公眾的，因此水土保持監(jiān)測是一項社會公益事業(yè)，開展水土保持監(jiān)測工作所需經(jīng)費被列入政府財政預(yù)算理所當(dāng)然。這里必須指出的是，水保法第四十一條關(guān)于“對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測”的規(guī)定，主要是針對生產(chǎn)建設(shè)業(yè)主單位而設(shè)定的應(yīng)當(dāng)履行的水土流失監(jiān)測法律義務(wù)，不屬于政府財政的支出范疇。

水土保持監(jiān)測除了具有公益性，還具有如下3個顯著特點：

一是監(jiān)測內(nèi)容的法定性。①《福建省水土保持條例》(以下簡稱《條例》)第三十三條規(guī)定：“省人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)我省水土保持的特點和全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局的要求，合理設(shè)置水土保持監(jiān)測站點，對全省水土流失進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測?！北緱l明確規(guī)定全省水土保持監(jiān)測站點網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)與運行、管理屬于省級“事權(quán)”。②《中華人民共和國水土保持法》第三十五條規(guī)定：在重力侵蝕地區(qū)，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織單位和個人，采取監(jiān)測、徑流排導(dǎo)、削坡減載等措施，建立監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警體系，等等。水土保持法律法規(guī)對各級政府水土保持監(jiān)測“事權(quán)”的劃分是明確的，不存在異議，這些法定“事權(quán)”既是各級財政對公益性水土保持監(jiān)測預(yù)算科目設(shè)定的法律依據(jù)，也是政府財政對公益性水土保持監(jiān)測事業(yè)穩(wěn)定支持的重要依據(jù)。

二是監(jiān)測業(yè)務(wù)工作的獨立性。水土保持監(jiān)測內(nèi)容具有法定性，且其自身具有一整套的監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(或技術(shù)規(guī)程、規(guī)范)與要求，這就決定了水土保持監(jiān)測是一項專業(yè)性較強的工作。水土保持監(jiān)測主要是圍繞水土資源動態(tài)狀況、水土流失動態(tài)及其治理過程的監(jiān)測與評估等方面展開的，與環(huán)保監(jiān)測、水文觀測等其他專業(yè)或部門監(jiān)測的內(nèi)容不同，具有相對獨立的專業(yè)領(lǐng)域。因此，其他領(lǐng)域的監(jiān)測無法替代。

三是監(jiān)測工作的連續(xù)性。水土流失的動態(tài)變化情況與人類活動息息相關(guān)，只要人類活動存在，其動態(tài)變化也必然存在。因此，短時間的或斷斷續(xù)續(xù)的監(jiān)測，其結(jié)果不能說明水土流失動態(tài)變化規(guī)律或趨勢，需要連續(xù)、長時間序列的監(jiān)測。

這些特點決定了水土保持監(jiān)測工作開展所需經(jīng)費必須是連續(xù)和穩(wěn)定的。

2 福建省水土保持監(jiān)測與財務(wù)管理存在的主要問題

總的來看，福建省的水土保持監(jiān)測工作基本能按照上級要求開展,但也存在一些深層次問題：

一是水土保持監(jiān)測起步晚、基礎(chǔ)差，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系存在先天不足。水土保持監(jiān)測工作業(yè)務(wù)性質(zhì)與水文觀測相似，但目前全省的水土保持監(jiān)測管理體系存在“四無”現(xiàn)象，即無機(jī)構(gòu)(縣級)、無編制、無專職人員、無工作落實機(jī)制。特別是省監(jiān)測站與各地監(jiān)測站(點)不是垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上下級不相隸屬，管人與管事分離，造成工作人員不穩(wěn)定、工作職責(zé)不明確。

二是政府財政資金投入不穩(wěn)定、不足額，水土保持監(jiān)測工作開展起來很困難。由于宣傳不夠深入，水土保持監(jiān)測工作未能引起政府有關(guān)部門的真正重視，加上省、設(shè)區(qū)市、縣級財政之間未能把水土保持監(jiān)測的“事權(quán)”與“財權(quán)”劃分明確，致使水土保持監(jiān)測各項工作開展所需的經(jīng)費未能按照水土保持法律法規(guī)的要求依法納入經(jīng)常性的財政預(yù)算，嚴(yán)重影響水土保持監(jiān)測工作的正常開展。目前福建省的15個國家級監(jiān)測站點的觀測經(jīng)費，只有省級財政每年給予每個站點5萬元，中央和設(shè)區(qū)市、縣級財政均沒有安排預(yù)算，只能維持最簡單的監(jiān)測業(yè)務(wù)運行工作，連儀器設(shè)備的更新維護(hù)經(jīng)費都無法保障。

三是財政預(yù)算科目設(shè)置不合理、不科學(xué)，影響監(jiān)測工作的連續(xù)性與穩(wěn)定性。由于政府有關(guān)部門對水土保持監(jiān)測工作的性質(zhì)與特點認(rèn)識模糊，致使目前福建省級財政預(yù)算中，把水土保持監(jiān)測經(jīng)費列在第“213”類第“03”款第“10”項“水土保持”科目之中，該科目預(yù)算資金的使用范圍包括水土流失治理、生態(tài)修復(fù)、預(yù)防監(jiān)測、監(jiān)督執(zhí)法等10個方面。這里存在的突出問題是：“水土保持”科目下各子科目之間資金分配沒有明確界定，導(dǎo)致水土保持監(jiān)測經(jīng)費年度預(yù)算分配的隨意性和不確定性，而不像“水文測報”和“水質(zhì)監(jiān)測” 科目那樣，具有明確的財政預(yù)算科目和確定的預(yù)算數(shù)額。另外，現(xiàn)有水土保持監(jiān)測所需經(jīng)費的財政預(yù)算額度，并沒有考慮水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)缺乏、專職工作人員不足這一現(xiàn)實，未能把水土保持監(jiān)測的人力成本列入財政預(yù)算，導(dǎo)致公益性水土保持監(jiān)測經(jīng)費預(yù)算數(shù)額嚴(yán)重不足。此外，水土保持監(jiān)測站點的新建、擴(kuò)建工程也尚未被列入發(fā)展與改革部門的基本建設(shè)計劃。

四是現(xiàn)有財政預(yù)算管理體制不順，影響監(jiān)測工作的正常開展。目前省級水土保持監(jiān)測經(jīng)費由省級財政與水行政主管部門聯(lián)合下達(dá)，直接撥給監(jiān)測站點所在地的縣級水利局(少數(shù)直接撥給監(jiān)測站點)，而沒有經(jīng)過省級水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)，造成水土保持監(jiān)測工作“事權(quán)”與“財權(quán)”完全分離，形成管錢的不管事、管事的管不了錢的格局，導(dǎo)致諸如觀測工作不落實、工作質(zhì)量難保證、監(jiān)測經(jīng)費被截留和挪用等一系列問題，嚴(yán)重影響法定水土保持監(jiān)測工作的開展。

五是監(jiān)測站點自身財務(wù)管理制度不健全、不規(guī)范，影響監(jiān)測事業(yè)的健康發(fā)展。一方面，與水文、環(huán)保監(jiān)測行業(yè)相比，水土保持監(jiān)測工作起步晚、基礎(chǔ)差，財務(wù)管理制度、定額標(biāo)準(zhǔn)的制定比較滯后，難以適應(yīng)當(dāng)前水土保持監(jiān)測工作發(fā)展的需要，如水土保持監(jiān)測領(lǐng)域現(xiàn)只有技術(shù)手冊沒有財務(wù)管理手冊，監(jiān)測業(yè)務(wù)開支的定額標(biāo)準(zhǔn)目前尚處在探索制定之中。另一方面，現(xiàn)有監(jiān)測站點的財務(wù)工作不可能做到獨立或相對獨立，而只能依托現(xiàn)有水利或水保機(jī)構(gòu)，勢必造成財務(wù)管理工作的混亂。

3 將福建省水土保持監(jiān)測經(jīng)費納入財政預(yù)算與財務(wù)管理改革的基本思路

新形勢下，福建省水土保持監(jiān)測經(jīng)費財政預(yù)算與財務(wù)管理改革的基本思路是：根據(jù)水土保持監(jiān)測行業(yè)工作的性質(zhì)與特點，針對當(dāng)前存在的主要問題，按照財政預(yù)算、水土保持、政府采購等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，立足實際，展望未來，遵循順序漸進(jìn)、簡便易行、規(guī)范高效、有利發(fā)展的原則，進(jìn)行探索與構(gòu)建。

首先，要科學(xué)編制水土保持監(jiān)測規(guī)劃。根據(jù)財政預(yù)算制度的要求，今后凡是沒有列入規(guī)劃的項目，財政部門一律不安排預(yù)算，因而科學(xué)、合理地編制水土保持監(jiān)測規(guī)劃，是監(jiān)測事業(yè)健康發(fā)展的前提，是各級政府財政預(yù)算的直接依據(jù)，也是取得財政持續(xù)穩(wěn)定支持的重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：①水土流失調(diào)查規(guī)劃，包括宏觀的區(qū)域性遙感調(diào)查、中觀的抽樣點調(diào)查和微觀的監(jiān)測站點觀測等。②水土保持監(jiān)測站點(包括固定和臨時)建設(shè)規(guī)劃，即在現(xiàn)有15個站點的基礎(chǔ)上，擬再分期分批建30個不同類型固定站點和100個左右的臨時站點，包括建設(shè)與運行、管理等內(nèi)容。③重力侵蝕地區(qū)監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警體系的建設(shè)規(guī)劃。④水土保持監(jiān)測信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，包括信息平臺、信息傳輸、信息處理與應(yīng)用等信息體系建設(shè)與運行、管理等內(nèi)容。⑤水土保持監(jiān)測科教支撐體系建設(shè)，包括監(jiān)測科研、人才教育培訓(xùn)、技術(shù)推廣等。

其次，要合理設(shè)置水土保持監(jiān)測財政預(yù)算子科目。隨著預(yù)算法的深入實施，今后預(yù)算制度的貫徹執(zhí)行勢必日趨嚴(yán)格，因此必須合理設(shè)置水土保持監(jiān)測的財政預(yù)算科目。根據(jù)水利部辦公廳《全國水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告項目管理辦法》(辦水?！?014〕257號)第五條規(guī)定，即“動態(tài)監(jiān)測項目納入水利部門預(yù)算水土保持經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費管理，專款專用”的要求，結(jié)合水土保持監(jiān)測業(yè)務(wù)工作流程特點，除了監(jiān)測站點與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如監(jiān)測站點設(shè)施建設(shè)、信息平臺建設(shè)等)按發(fā)展與改革部門的基本建設(shè)項目程序辦理，原則上可參照 “水文測報”和“水質(zhì)監(jiān)測” 的財政預(yù)算科目進(jìn)行設(shè)置。在現(xiàn)有預(yù)算分類科目中的第“213”類(農(nóng)林水支出類)、第“03”款(水利支出款)之下，增設(shè)“水土保持監(jiān)測”項，與第“12”項的“水文測報”和第“13”項的“水質(zhì)監(jiān)測”并列，其具體子科目包括：①定期開展水土流失狀況調(diào)查，包括有關(guān)資料(遙感)的收集、野外調(diào)查、資料整編、水土流失公報的編制與發(fā)布；②水土保持監(jiān)測儀器設(shè)備采購與運行維護(hù)；③水土流失物質(zhì)的采集、保存、運輸、測試、化驗、分析、資料整編等；④水土保持信息系統(tǒng)的運行與維護(hù)，包括數(shù)據(jù)的傳輸、存儲、處理、更新等；⑤水土保持監(jiān)測技術(shù)的研究、開發(fā)、示范、推廣和監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)；(6)其他專項任務(wù)類。

最后，要進(jìn)行水土保持監(jiān)測財務(wù)管理改革。針對目前福建省水土保持監(jiān)測財務(wù)管理存在的問題，經(jīng)過綜合分析，在現(xiàn)有法律與政策制度框架內(nèi)，提出以下改革建議：①站點的管理體制上，根據(jù)《條例》第三十三條規(guī)定，參照水文系統(tǒng)管理體制，全省基層的水土保持監(jiān)測站點實行省級垂直管理。②基層監(jiān)測站點基本建設(shè)所需的資金，應(yīng)由省發(fā)展與改革委員會立項，其財務(wù)按基建財務(wù)管理辦法進(jìn)行管理。③基層監(jiān)測站點日常運行所需的資金，應(yīng)被列入省級財政預(yù)算，預(yù)算金額必須充分考慮目前水土保持監(jiān)測體系存在的“四無”現(xiàn)象，足額安排所需的經(jīng)費，應(yīng)制定專門的財務(wù)管理辦法，以切實加強財務(wù)管理。④屬于水土保持監(jiān)測大宗或批量的儀器設(shè)備購買，應(yīng)按照政府采購的財務(wù)管理辦法，由省級水行政主管部門或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。⑤根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)的實施意見》(閩政〔2014〕33 號)文件，可積極探索水土保持監(jiān)測部分專項工作(如階段性遙感調(diào)查、臨時監(jiān)測點的觀測等)實行政府購買服務(wù)的具體實現(xiàn)途徑與方式，以解決目前存在的財務(wù)管理問題。⑥依據(jù)水土保持法律法規(guī)的規(guī)定，屬于設(shè)區(qū)市、縣級負(fù)責(zé)的其他水土保持監(jiān)測法定事項(“事權(quán)”)，按照“誰承當(dāng)、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善財務(wù)制度，切實加強管理。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2015)04-0059-03

陳麗梅(1971—)，女，福建惠安縣人，會計師，主要從事會計與綜合管理工作。

2014-11-20