蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

遼寧省水土保持工程建設(shè)亟待解決的幾個(gè)問題及建議

蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

水土保持；工程建設(shè)；遼寧省

為了落實(shí)中央提出的加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大部署，針對目前遼寧省水土保持工程建設(shè)存在招標(biāo)工作不規(guī)范、管理工作薄弱、造價(jià)計(jì)算不符合現(xiàn)況、配套資金無法保障等問題，提出充分發(fā)揮地市力量、積極探索科學(xué)治理模式、加大督導(dǎo)力度、嚴(yán)格資金管理等建議，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理，以更好地服務(wù)水土保持生態(tài)建設(shè)大局。

遼寧省總面積14.63萬km2，水土流失面積4.23萬km2，分別占全省總面積和山丘區(qū)面積的28.9%和53.3%?！笆濉币詠?，共完成水土流失綜合治理面積8 479.3 km2，占全省現(xiàn)存水土流失面積的20%，為加速遼寧省生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。為了更好地服務(wù)于全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范水土保持工程建設(shè)管理，在此筆者提出了遼寧省水土保持行業(yè)亟待解決的問題和建議，期待與業(yè)內(nèi)同仁探討。

1 亟待解決的問題

1.1 招標(biāo)工作不夠規(guī)范

水利部第14號令明確要求“施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元人民幣以上的水利工程應(yīng)實(shí)行招投標(biāo)”。各地在貫徹執(zhí)行這一要求過程中由于對招投標(biāo)辦法的理解和重視程度不同，因此執(zhí)行情況參差不齊。有的應(yīng)該招投標(biāo)而沒有進(jìn)行招投標(biāo)；有的名義上雖是公開招投標(biāo)，但實(shí)際卻是邀標(biāo)；有的招投標(biāo)只是在走形式，名義上是由中標(biāo)人實(shí)施，實(shí)則是由其他組織或個(gè)人實(shí)施；有的是因部門之間對招投標(biāo)法定程序理解的偏差導(dǎo)致招投標(biāo)各項(xiàng)工作的銜接配合不緊密。

1.2 建設(shè)管理仍很薄弱

盡管在《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》《水土保持工程建設(shè)管理辦法》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》基礎(chǔ)上，遼寧省水利廳2010年和2013年又先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理的意見》《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工程質(zhì)量管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理工作的通知》，對加強(qiáng)建設(shè)管理工作做出了詳盡規(guī)定,并且省水利廳通過召開會議、舉辦培訓(xùn)班等方式對加強(qiáng)建設(shè)管理工作進(jìn)行了反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但還是存在不少問題。有的地區(qū)盡管治理工程規(guī)模大、質(zhì)量好，但在建設(shè)管理方面卻仍有不足。比如有的地方2013年完工的工程款到2014年9月還未撥付完畢，有的地方將本該以縣水利水保部門為責(zé)任主體的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的地方工程設(shè)計(jì)深度不夠、部分工程與設(shè)計(jì)不符、監(jiān)理日志不全、設(shè)計(jì)圖表不規(guī)范，甚至有的地方還出現(xiàn)了未驗(yàn)收工程被損毀的情況。

1.3 造價(jià)計(jì)算不符合實(shí)際情況

目前，遼寧省水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)所采用的定額仍是2003年國家頒布的標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)實(shí)情況相差很大，影響了任務(wù)的完成和質(zhì)量的保證。如按照2003年國家頒布的人工費(fèi)定額3.43元/工時(shí)計(jì)算一個(gè)工日僅27元，而現(xiàn)實(shí)一個(gè)工日則需要100～150元，由此不難看出設(shè)計(jì)所采用的定額遠(yuǎn)低于實(shí)際需要。

1.4 配套資金無法保障

受地方財(cái)政拮據(jù)的限制，各地很少能夠真正兌現(xiàn)配套資金的承諾。尤其像中央投資1 000萬元、地方配套667萬元的坡耕地治理工程，由于占總投資40%的配套資金沒有到位，不僅嚴(yán)重影響了國家任務(wù)的完成，而且使占7.5%的獨(dú)立費(fèi)用無處列支，也使多數(shù)坡耕地治理任務(wù)較重的縣份對此項(xiàng)目既渴望又焦灼。

1.5 檢測費(fèi)用難以承受

按照遼寧省水利廳會同省財(cái)政廳、省發(fā)改委、省編辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量管理的實(shí)施意見》(遼水合〔2013〕3號)提出的“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報(bào)告，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得出具質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告，不得進(jìn)行驗(yàn)收”的要求，所有水土保持工程在驗(yàn)收前應(yīng)首先持有由質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測合格報(bào)告。但由于目前國家還沒有出臺專門用于水土保持質(zhì)量檢測的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，因此涉及土石方壓實(shí)度和混凝土質(zhì)量的檢測還只能參照《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》(水利部令第36號)執(zhí)行。目前市場上能夠承擔(dān)該項(xiàng)檢測任務(wù)的單位既少，報(bào)價(jià)又過高，加之地方配套資金幾乎為零，使得多數(shù)地區(qū)無力委托第三方開展質(zhì)量檢測，只能通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、查驗(yàn)原材料是否有合格單、測定造林成活率等方式對質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。

1.6 部分工程無法竣工驗(yàn)收

按照國家規(guī)定，省級相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)對國家投資工程進(jìn)行驗(yàn)收，但因地方配套資金不到位，使相關(guān)的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理工程無法按時(shí)竣工驗(yàn)收。

2 幾點(diǎn)建議

2.1 充分發(fā)揮各市力量，加強(qiáng)對基層的檢查指導(dǎo)

2013—2014年間國家向遼寧省投資3.6億元用于國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持工程、國家坡耕地水土流失綜合治理工程、中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理工程等四大國家級工程建設(shè)。項(xiàng)目共涉及全省53個(gè)縣(市、區(qū))、183條小流域，要對所有治理現(xiàn)場在立項(xiàng)—施工—驗(yàn)收的每個(gè)階段進(jìn)行逐一監(jiān)督檢查，必須充分發(fā)揮市水土保持部門的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)對各項(xiàng)目縣的檢查指導(dǎo)及現(xiàn)場服務(wù)。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國家投資建設(shè)的水土保持工程由省里負(fù)責(zé)驗(yàn)收，但根據(jù)國家目前“簡政放權(quán)”的總體要求，結(jié)合中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理工程和坡耕地治理工程由“市發(fā)展改革委審批實(shí)施方案”的現(xiàn)狀，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，建議：遼寧省水利廳會同省發(fā)展改革委明確凡是國家發(fā)展改革委下達(dá)任務(wù)的驗(yàn)收由市發(fā)展改革委和市水行政主管部門負(fù)責(zé)；會同省財(cái)政廳和省農(nóng)發(fā)辦參照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》“年度建設(shè)任務(wù)完成后，省級(或委托市級)水利水保部門會同農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)組織年度驗(yàn)收”規(guī)定精神，將國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程和農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目的年度驗(yàn)收工作分別委托給市水行政主管部門和市財(cái)政主管部門或市農(nóng)發(fā)辦實(shí)施。省水利廳會同省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳或省農(nóng)發(fā)辦分別對上述工程年度驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行抽檢，并負(fù)責(zé)竣工驗(yàn)收。

2.2 加大攻關(guān)力度，盡快探索更科學(xué)的治理模式

以朝陽為代表的遼西地區(qū)發(fā)明的大規(guī)模山上水平槽、魚鱗坑整地工程，對改善遼西地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但全省仍有很多地方的水土保持工程目前還局限于小穴造林。因此建議加強(qiáng)調(diào)研總結(jié)，應(yīng)組織有關(guān)科研院校盡快摸索出更為科學(xué)的適用遼東、遼中和遼北地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的治理模式，以更好地推動全省水土保持生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 加大督導(dǎo)力度，規(guī)范建設(shè)管理過程

2014年，省級及以上的水土保持投資為2.3億元(其中，中央投資1.88億元、省投資0.45億元)，其治理任務(wù)為654.38 km2。為完成好這一目標(biāo)任務(wù)，必須加大督導(dǎo)力度，繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督和資金使用審計(jì)，并組建由建設(shè)管理、前期工作、資金管理、質(zhì)量監(jiān)督等方面專家組成的督查組，通過抽查的方式對各項(xiàng)目縣計(jì)劃執(zhí)行情況、資金使用情況、任務(wù)完成情況進(jìn)行督查和指導(dǎo)，以強(qiáng)化管理意識和質(zhì)量意識，進(jìn)一步提高全省水土保持工程建設(shè)管理水平。

2.4 嚴(yán)格資金監(jiān)管，確保資金使用合理

為了充分發(fā)揮省級以上投資的使用效益，必須加大對各項(xiàng)目縣資金使用的監(jiān)管力度。督促各項(xiàng)目縣及時(shí)并足額配套資金，確?？傮w任務(wù)全面完成；督促各項(xiàng)目縣嚴(yán)格按照國家規(guī)定的要求，及時(shí)撥付預(yù)付款和工程款，提留好質(zhì)量保證金。要堅(jiān)決杜絕因拖延資金撥付而影響工程進(jìn)度、因克扣工程款和未預(yù)留質(zhì)量保證金而影響工程質(zhì)量的情況；要嚴(yán)格禁止任何形式的擠占挪用；要督促各項(xiàng)目縣落實(shí)配套資金，保證獨(dú)立費(fèi)的需求，嚴(yán)禁將獨(dú)立費(fèi)用從省以上投資中列支。

2.5 加強(qiáng)前期工作，確保滿足施工需要

盡管全省水保項(xiàng)目的前期工作成效較以往有了很大提高，但仍有實(shí)施方案存在設(shè)計(jì)與實(shí)際不符、與當(dāng)?shù)匦枨蟛环那闆r，進(jìn)而造成無法施工甚至不得不變更設(shè)計(jì)的情況。為避免這一情況的再度發(fā)生，應(yīng)監(jiān)督并督促設(shè)計(jì)部門在認(rèn)真做好現(xiàn)場查勘的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照國家規(guī)范要求并充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際需求編制實(shí)施方案，以確保其符合規(guī)范要求、反映現(xiàn)場實(shí)際、適應(yīng)社會需求、滿足施工需要；實(shí)行嚴(yán)格的審查責(zé)任倒追機(jī)制，以確保所批實(shí)施方案全部符合國家規(guī)范的要求，并具有可操作性。

2.6 規(guī)范招投標(biāo)行為，加快施工進(jìn)度

組織各地嚴(yán)格按照招投標(biāo)辦法的規(guī)定開展招投標(biāo)活動，對確因工期緊(如按公開招投標(biāo)程序確實(shí)不能按期完工)等特殊情況，建議遼寧省水利廳會同有關(guān)部門準(zhǔn)許其通過邀標(biāo)方式進(jìn)行招投標(biāo)。責(zé)成招標(biāo)人加強(qiáng)對投標(biāo)人資格和信用度的審查，使更多的具備施工資格且信用度較高的投標(biāo)人參與投標(biāo)，以確保開標(biāo)后能夠順利施工。

2.7 嚴(yán)格監(jiān)理過程，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督

雖然遼寧省水利廳會同省財(cái)政廳、省發(fā)展改革委、省編辦在合發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量管理的實(shí)施意見》(遼水合〔2013〕13號)中提出了“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報(bào)告，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得出具質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告，不得進(jìn)行驗(yàn)收”的要求，但目前國家還沒有出臺專門用于水土保持檢測的規(guī)范，水土保持具有以整地造林或一般性造林為主的行業(yè)特點(diǎn)，只要把住苗木質(zhì)量檢驗(yàn)的關(guān)口，嚴(yán)格實(shí)行栽植過程的旁站監(jiān)理，認(rèn)真進(jìn)行造林成活率測試，就可以認(rèn)定造林質(zhì)量是否合格。另外，當(dāng)前缺乏配套資金，對按照10年一遇6 h防洪標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的水土保持溝道治理工程投入大筆資金進(jìn)行檢測的必要性也有待考究。鑒于上述實(shí)際情況，建議在國家沒出臺專門的水土保持質(zhì)量檢測規(guī)范之前，對水土保持坡面工程暫不委托第三方進(jìn)行檢測，而是通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、原材料檢驗(yàn)、造林成活率調(diào)查等方式進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。對溝道治理工程則由水利質(zhì)量監(jiān)督部門直接進(jìn)行檢測。

2.8 采取相應(yīng)措施，搞好工程驗(yàn)收

鑒于遼寧省實(shí)施的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理工程及坡耕地治理工程都沒完成占總投資40%的地方配套資金的實(shí)際情況，為了不影響交付使用，建議通過階段驗(yàn)收的方式，對已完工的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理工程及坡耕地治理工程實(shí)行階段性驗(yàn)收，待配套資金全部到位且任務(wù)全部完成后再進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

(責(zé)任編輯 王 琦)

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1000-0941(2015)07-0011-03

蔡大為(1967—)，男，遼寧大連市人，高級工程師，學(xué)士，從事水土保持行政管理工作。

2015-05-04