郭鐵成

(中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

公私合作創(chuàng)新是科技計劃體制改革的重要方向

郭鐵成

(中國科學(xué)技術(shù)信息研究所，北京 100038)

本文研究了國外公私合作模式在重大創(chuàng)新專項、戰(zhàn)略研發(fā)項目、技術(shù)轉(zhuǎn)移項目、風(fēng)險投資領(lǐng)域、科研設(shè)施設(shè)備領(lǐng)域、科研機構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，闡明了公私合作模式的內(nèi)涵和類型，分析了公私合作模式對公共資金使用效率、社會創(chuàng)新投資規(guī)模、創(chuàng)新風(fēng)險化解等方面的影響；提出公私合作創(chuàng)新模式的要點及政策建議。

公私合作 (PPP)；技術(shù)創(chuàng)新；科技計劃體制改革

2014年，習(xí)近平總書記在APEC會議上的閉幕辭中總結(jié)說，“我們決定拓展基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域務(wù)實合作，推廣公私合作伙伴關(guān)系模式，幫助本地區(qū)破解互聯(lián)互通建設(shè)資金瓶頸?！睂嶋H上，不僅基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可以采取公私合作模式 (Public-Private Partnership，PPP)，而且技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域也可以采取公私合作模式。從國際國內(nèi)的成功經(jīng)驗來看，公私合作創(chuàng)新是科技計劃體制改革的重要方向。

1 技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域為什么要采用公私合作模式

公私合作模式是絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家采用的公共項目實施模式，但究竟什么是公私合作模式卻眾說紛紜。我們認(rèn)為，公私合作模式就是公共部門通過企業(yè)等主體完成公共計劃項目的模式，其本質(zhì)是公共項目外包或公共采購。這里的所謂 “公”不是指所有制，而是指政府等公共部門和公共領(lǐng)域；所謂 “私”也不是指所有制，而是指企業(yè)等市場主體和市場領(lǐng)域，企業(yè)既包括公有制企業(yè)，也包括非公有制企業(yè)。實際上，公私合作模式稱為政企合作模式更準(zhǔn)確。但已經(jīng)約定俗成，沒必要改變。

具體地說，在公私合作模式下，項目必須是公共項目，而不是市場項目；必須市場化運作，由企業(yè)組織的項目組或項目公司完成，而不是由政府直接完成；必須由政府確定項目的規(guī)格、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，提供全部或部分資金或特許權(quán)利，企業(yè)按合同約定提供產(chǎn)品或服務(wù)。

公私合作模式最早起源于英美資本主義國家，尤以美國最為典型。20世紀(jì)，這種模式被許多國家普遍采用，傳入中國大約是在20世紀(jì)80年代，較多采用是在90年代。當(dāng)年北京機場高速公路的建設(shè)，近年奧運場館的建設(shè)，以及其他一些省市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域 “經(jīng)營城市”，采取的都是這種模式。

在公私合作模式傳入中國的時候，國際上也開始把這種模式從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域公私合作模式，或公私合作創(chuàng)新模式，就是公共部門與私人部門建立的正式的合同關(guān)系或協(xié)議關(guān)系，雙方共同決策，共同投資，共同實現(xiàn)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新的某些領(lǐng)域中的特定目標(biāo)。

技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域為什么要引進公私合作模式呢?這是由以下三點決定的。

(1)國家科技計劃項目屬于公共產(chǎn)品。就中國的情況而言，國家科技計劃包括科學(xué)研究計劃和技術(shù)創(chuàng)新計劃，支持具有基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性的創(chuàng)新。其中科學(xué)研究計劃主要是自然科學(xué)基金等，支持基礎(chǔ)研究；技術(shù)創(chuàng)新計劃主要是國家重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項 (基金)、基地和人才專項這四類計劃，支持公益性、戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新，覆蓋經(jīng)濟、社會發(fā)展領(lǐng)域。無論是科學(xué)研究計劃項目還是技術(shù)創(chuàng)新計劃項目，提供的都是公共產(chǎn)品。

(2)公共部門沒有微觀效果判斷能力。公共部門關(guān)注公共效益，投資于對經(jīng)濟、社會溢出效應(yīng)大的產(chǎn)品和服務(wù)，上述科技計劃項目就是重要的公共投資。

除了科研計劃沒有經(jīng)濟目標(biāo)以外，國家重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(基金)、基地和人才專項四類技術(shù)創(chuàng)新計劃，都是直接支撐和引領(lǐng)發(fā)展的，不僅應(yīng)該有明確的技術(shù)目標(biāo)，而且必須有明確的經(jīng)濟目標(biāo)。但政府的運行機制是非市場化的，無法識別創(chuàng)新風(fēng)險，無法在微觀上判明每個項目的技術(shù)性和經(jīng)濟性。即使能夠判明，也因項目眾多、過程復(fù)雜、成本巨大而無法操作。因此，如果技術(shù)創(chuàng)新計劃項目完全由政府直接實施，或者主要由政府實施，可能迅速產(chǎn)生大量論文和專利，卻沒有商業(yè)價值，不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

(3)企業(yè)運營能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新效率最大化。企業(yè)是市場主體，以利潤最大化為目標(biāo)，不用評審、無需監(jiān)督就能最佳平衡成本與收益，優(yōu)化配置創(chuàng)新資源。如果由企業(yè)用戶承擔(dān)公益性、戰(zhàn)略性的創(chuàng)新項目，效率會大大高于政府直接操作。但公益性和戰(zhàn)略性的創(chuàng)新項目社會效益大，對企業(yè)來說卻無利可圖，企業(yè)不會自動承擔(dān)。如果公私合作，政府的投資或特許權(quán)經(jīng)營所得能夠使企業(yè)達到盈虧平衡點，企業(yè)就可以為技術(shù)創(chuàng)新項目投資。

2 公私合作模式在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域中的應(yīng)用

在20世紀(jì)90年代，一些國家開始在技術(shù)創(chuàng)新計劃中采用公私合作模式。2008年國際金融危機以后，高創(chuàng)新度國家紛紛推出創(chuàng)新新政，著力把私人投資吸引到創(chuàng)新領(lǐng)域，提高公共資金的使用效率，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域形成又一輪公私合作熱潮，幾乎涉及技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的所有方面。

2.1 在重大創(chuàng)新專項中應(yīng)用

(1)歐盟聯(lián)合技術(shù)促進計劃。該計劃是第一個歐盟范圍的公私合作計劃，定位是歐洲產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)鍵領(lǐng)域，目標(biāo)是保證歐盟技術(shù)全球領(lǐng)先。企業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求結(jié)成利益伙伴，提出項目申請，設(shè)立法人實體。公私雙方共同投資，私方投入超過50%，并進行項目融資，制定技術(shù)路線圖，實施技術(shù)商業(yè)化方案。

(2)韓國官民合作旗艦計劃。在韓國，公私合作被稱為官民合作。韓國專門設(shè)立官民合作旗艦計劃，在13個未來增長動力方向上，挖掘、支持成功可能性大且民間關(guān)注度高的項目。為此成立官民合作創(chuàng)新推進機構(gòu)，負(fù)責(zé)計劃實施。

(3)中國 “北京軌道交通信號系統(tǒng)核心技術(shù)研發(fā)及示范工程”。該計劃采取公私合作模式， “公”就是北京市政府和中央政府；“私”就是相關(guān)業(yè)主企業(yè)和大學(xué)、科研單位。該項目最早是北京市科委“基于通信的城軌CBTC系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用”項目，參加者包括研發(fā)方北京交通大學(xué)、投資方北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、生產(chǎn)方北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司、經(jīng)營方北京地鐵運營公司等單位。2007年，北京市科委決定對第一期CBTC系統(tǒng)成果進行放大支持，同時在組織實施的機制上進行創(chuàng)新，由北京地鐵運營公司牽頭，北京交通大學(xué)、和利時公司等單位共同實施，在大連快軌和北京地鐵中試。2008年，北京市科委在繼續(xù)實施第二期項目的同時，啟動重大科技計劃項目 “北京軌道交通信號系統(tǒng)核心技術(shù)研發(fā)及示范工程”，由北京市軌道交通建設(shè)管理公司牽頭。 “十一五”列為國家科技支撐計劃項目。

2.2 在戰(zhàn)略研發(fā)項目中應(yīng)用

(1)美國先進制造業(yè)伙伴計劃。政府聯(lián)合私營企業(yè)、大學(xué)和研究機構(gòu)，共同投資增材制造、輕量化材料、下一代電力電子、數(shù)字化設(shè)計和制造等新興技術(shù)。

(2)歐盟地平線2020計劃。在可持續(xù)流程工業(yè)、未來工廠、第五代通信和光子技術(shù)、超級計算機、大數(shù)據(jù)、機器人等領(lǐng)域，采取公私合作模式，吸納研究人員、學(xué)術(shù)機構(gòu)、投資者和私人公司參加。如歐盟光子技術(shù)公私合作伙伴關(guān)系計劃，從先進材料研究到技術(shù)吸收、中試生產(chǎn)線、工程示范和生產(chǎn)制造在內(nèi)的整個創(chuàng)新鏈，都實行公私合作。公方是歐盟委員會，負(fù)責(zé)項目征集和選擇，監(jiān)督項目進度，根據(jù)合同規(guī)定支付財政經(jīng)費；私方包括一千多個企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)等單位，由歐洲光子學(xué)協(xié)會進行組織。公私雙方共同制定戰(zhàn)略路線圖和創(chuàng)新目標(biāo)，公方將投資約7億歐元，產(chǎn)業(yè)界將至少投資28億歐元。

2.3 在技術(shù)轉(zhuǎn)移項目中應(yīng)用

(1)英國知識轉(zhuǎn)移伙伴計劃支持企業(yè)和學(xué)術(shù)機構(gòu)建立伙伴關(guān)系，促進從伙伴研究機構(gòu)向伙伴企業(yè)轉(zhuǎn)移知識、技術(shù)和技能；高等教育創(chuàng)新基金支持大學(xué)發(fā)展合作關(guān)系，開展知識交流；催化基金在重點領(lǐng)域支持有商業(yè)潛力的研究。

(2)澳大利亞合作研究中心計劃。企業(yè)用戶根據(jù)自身的需求，與大學(xué)、科研機構(gòu)組成項目組；向政府申請立項，政府予以配套資助。

(3)法國促進公私合作創(chuàng)新的政策包括直接資助和建立平臺兩種基本形式，也包括稅收減免等間接支持，還包括促進公私部門創(chuàng)新資源流動、合作的舉措等。

2.4 在風(fēng)險投資領(lǐng)域應(yīng)用

(1)以色列YOZMA計劃。YOZMA計劃的目標(biāo)是在以色列建立一個有競爭力的創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)，促進高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該計劃由以色列政府出資1億美元，其中8000萬美元用于成立10個風(fēng)險投資子基金，2000萬美元由國有獨資的YOZMA基金管理公司直接投資科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)。子基金由三方組成:本國風(fēng)險資本、外國風(fēng)險資本、本國投資公司或銀行，其中政府資金占40%、私人資本占60%。

(2)愛爾蘭的創(chuàng)新基金與YOZMA項目類似，也采取公私合作的治理結(jié)構(gòu)，政府風(fēng)險資本與私人風(fēng)險資本合作，也吸引國外風(fēng)險資本公司進入。

2.5 在科研設(shè)施設(shè)備領(lǐng)域應(yīng)用

英國研究伙伴投資基金，支持大型科研設(shè)施項目；歐盟第五代通信公私合作伙伴計劃，投資大數(shù)據(jù)移動互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵私營和公共部門一起投資寬帶建設(shè)。

2.6 在科研機構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用

(1)歐洲在高性能計算機公私合作伙伴計劃項下，建立多個超級計算卓越中心，應(yīng)對科學(xué)、工業(yè)或社會挑戰(zhàn)。還有一些公私合作計劃包括設(shè)備、系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

(2)美國的制造業(yè)創(chuàng)新中心、英國的 “彈射中心”等歐美國家的一系列創(chuàng)新中心，都采用公私合作模式投資。公共投資分期到位，前期較多，后期減少，一般不超過總投資的1/3；企業(yè)和社會資金則前期較小，越往后越大，直到創(chuàng)新中心獨立運營，全部由企業(yè)和社會投資，但同時可以得到政府項目支持。

3 公私合作模式在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域應(yīng)用的效果

公私合作的模式在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域應(yīng)用以來，也存在一些爭議，主要是公私合作模式操作復(fù)雜、企業(yè)盈利政府買單等質(zhì)疑。這些質(zhì)疑說明公私合作模式在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域有很多需要改進之處，但并不否定公私合作模式本身?？偟膩砜?，公私合作模式在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的應(yīng)用是成功的，既實現(xiàn)了社會效益最大化，又保證了企業(yè)和社會資本有利可圖，因此許多國家稱之為公共項目管理的最佳模式。

(1)顯著提高了公共資金使用效率。美國學(xué)者對 “制造業(yè)推廣伙伴關(guān)系計劃”的研究表明，每1美元的聯(lián)邦投資，將對經(jīng)濟增長產(chǎn)生32美元的回報；對采取公私合作伙伴模式的先進技術(shù)計劃的研究表明，聯(lián)邦政府對整個計劃的資助約為22億美元，但376個資助項目中的41個已經(jīng)取得170億美元的凈社會收益。

在公私合作項目中，政府不需要全部支付項目費用，而且分期支付，這就減少了政府的資金成本，有利于彌補創(chuàng)新資金缺口，使得政府為原本不可能運作的創(chuàng)新項目投資。據(jù)報道，2003年，英國國防公私合作項目比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約5%～40%的成本。

由于企業(yè)按市場機制運營，創(chuàng)新資源的能力得到充分釋放，產(chǎn)生了更高水平的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)。這說明投資不僅帶來了產(chǎn)品和服務(wù)的簡單擴大，而是帶來了產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的升級。

(2)有效化解和分散了創(chuàng)新風(fēng)險。由企業(yè)來運營技術(shù)創(chuàng)新項目，創(chuàng)新風(fēng)險一部分就被企業(yè)和其他社會資本化解了，還有一部分被民間參加者分?jǐn)偭耍瑥亩鴾p少了政府的潛在成本，增強了創(chuàng)新成功率。創(chuàng)新成功率不能僅僅用投資多少來衡量，而必須聯(lián)系創(chuàng)新成功帶來的后續(xù)變化來考慮，這些變化帶來的是就業(yè)和收入的大量增加，以及經(jīng)濟在更高基礎(chǔ)上的增長。

反過來，如果項目完全由政府實施，既沒有風(fēng)險分?jǐn)倷C制，也沒有風(fēng)險管理機制，創(chuàng)新失敗的可能性增加，最大的失敗是產(chǎn)生大量無法應(yīng)用的成果。公私合作模式的最大成功不是提高成果的轉(zhuǎn)化率，而是從根本上消滅了需要轉(zhuǎn)化的成果。

(3)增加了社會對創(chuàng)新的投資。參加公私合作創(chuàng)新，企業(yè)和多元化的社會資本可以獲得一種相對安全的長期投資機會，也可以獲得新的市場空間，創(chuàng)新成功后還可以憑借知識產(chǎn)權(quán)持續(xù)獲得超額利潤。在創(chuàng)新的過程中，企業(yè)和社會資本充分發(fā)揮管理、技術(shù)、融資、市場等方面的優(yōu)勢，提高資源配置效率，由此獲得增值利益。由于這些可以預(yù)期的好處，公私合作模式吸引了大量企業(yè)用戶、風(fēng)險資本、銀行資本、社會基金，成倍擴大了全社會的創(chuàng)新投入。特別是在產(chǎn)業(yè)化、市場化環(huán)節(jié)，企業(yè)和社會資金發(fā)揮的作用更大。

英國研究伙伴投資基金籌資13億英鎊，其中2/3是企業(yè)和社會資金。以色列YOZMA計劃政府投資引致大量企業(yè)和社會資金，包括外國資金，從1億美元的政府投入，發(fā)展為規(guī)模超過32億美元的基金。中國宿遷市創(chuàng)新券計劃采取公私合作模式，1元公共投入帶動了10元的企業(yè)投入，致使全社會研發(fā)強度年增0.18%。

4 技術(shù)創(chuàng)新項目公私合作模式要點

總結(jié)國內(nèi)外公私合作創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，我們歸納了技術(shù)創(chuàng)新項目公私合作模式的四個要點。

(1)三維工程目標(biāo)。傳統(tǒng)科技計劃項目的目標(biāo)是單維的技術(shù)目標(biāo)，沒有綜合目標(biāo)及整體解決方案；而公私合作項目的目標(biāo)則是三維的工程目標(biāo)，涵蓋研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營整個創(chuàng)新過程，既包括技術(shù)目標(biāo)，也包括產(chǎn)品性能、市場占有和行業(yè)能力等經(jīng)濟目標(biāo)，以及綜合目標(biāo)和總體解決方案。

比如，韓國的智能汽車項目不是單純研發(fā)智能汽車技術(shù)，而是啟動智能汽車創(chuàng)新工程，其綜合目標(biāo)是把司機、車輛、環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)生活要素有機地連接到一起，解決交通安全、交通擁堵問題，提供定制化的出行服務(wù)，建成全球智能汽車產(chǎn)業(yè)第三大強國。其他很多計劃項目同時具有技術(shù)目標(biāo)、產(chǎn)品目標(biāo)和市場目標(biāo)，5G移動通信計劃的目標(biāo)是，到2020年標(biāo)準(zhǔn)專利競爭力、終端機市場占有率世界第一；智能機器人計劃的目標(biāo)是，實現(xiàn)機器人智能化服務(wù)，到2020年產(chǎn)值達到9.7萬億韓元；數(shù)字內(nèi)容計劃的目標(biāo)是，在多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)字內(nèi)容參與化，市場占有率由2013年的0.2%提高到2025年的5%；新再生能源計劃的目標(biāo)是，實現(xiàn)發(fā)電系統(tǒng)與儲存系統(tǒng)結(jié)合，到2020年世界市場占有率達到10%；智能物聯(lián)網(wǎng)計劃的目標(biāo)是，領(lǐng)導(dǎo)超鏈接數(shù)字革命，到2020年國內(nèi)市場規(guī)模達到30萬億韓元；大數(shù)據(jù)計劃的目標(biāo)是，開發(fā)核心技術(shù)，到2020年國內(nèi)外市場規(guī)模均達到10億美元以上，等等。

工程目標(biāo)的好處是，能夠綜合考慮從基礎(chǔ)研究到生產(chǎn)應(yīng)用的整個價值鏈過程，為重大社會挑戰(zhàn)提供綜合解決方案，并確定時間節(jié)點和工程進度，可應(yīng)用、可經(jīng)營、可獲益。這就避免了孤立地關(guān)注單項技術(shù)和研究領(lǐng)域，而不能解決經(jīng)濟、社會面臨的突出問題。例如，北京的城市軌道交通項目不僅僅有技術(shù)目標(biāo)，還有工程質(zhì)量、可靠性、市場占有率等目標(biāo)，以及相關(guān)的城市軌道交通整體解決方案；只要按時間節(jié)點推進，項目完成之時就是工程竣工之日，就是市民軌道交通問題解決之時。

這種工程化的創(chuàng)新模式，實際上在計劃經(jīng)濟年代就有，“兩彈一星”的研制就是采取的這種模式。在市場經(jīng)濟的今天，航天科技集團、科工集團等許多軍工企業(yè)，更加發(fā)揚光大了這種模式，創(chuàng)新成不成功，不看專利論文，關(guān)鍵看飛行器飛得怎么樣，導(dǎo)彈打得好不好。

(2)企業(yè)用戶導(dǎo)向。傳統(tǒng)的科技計劃項目國家目標(biāo)明確，但缺乏企業(yè)用戶需求，雖然很多都是產(chǎn)學(xué)研共同申報的，但 “產(chǎn)”并不一定是技術(shù)的用戶，因此項目完成時會產(chǎn)生不少專利和論文，但究竟誰來使用、能不能使用并不知道；而公私合作項目則來源于企業(yè)用戶的具體需求，一開始就在需求中研發(fā)，研發(fā)完成之日就是技術(shù)應(yīng)用之時。因此可以說，公私合作創(chuàng)新模式最根本的特征，就是項目來源于企業(yè)用戶需求、國家目標(biāo)通過企業(yè)用戶需求來實現(xiàn)。

北京城市軌道交通項目的總業(yè)主是北京市政府，具體業(yè)主是技術(shù)的使用單位、工程的建設(shè)單位、城鐵的運營單位以及社會投資和金融資本。北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司、北京地鐵運營公司等單位，都是技術(shù)或產(chǎn)品的用戶。這些用戶始終參與技術(shù)研發(fā)、裝備中試和工程示范，沒有它們的參與、購買和使用，“最后一公里”就是永遠(yuǎn)的 “一公里”，創(chuàng)新只能是半截子工程。

(3)社會多元投入。傳統(tǒng)科技計劃項目投入單一，主要是政府資金，雖然有的也要求企業(yè)出資，但仍然是以政府為主體，企業(yè)配套。至于社會資金，更是很少進入，基本談不到資源的配置問題。所謂資源的合理配置，前提是必須有多種資源，單純一種資源不存在配置不配置的問題。而公私合作項目則是企業(yè)先投入，政府配套投入，還有大量社會資金進入。其中包括項目融資，投資公司、商業(yè)銀行和各種基金都是重要的融資渠道，甚至可以發(fā)行債券。一般而言，公私合作的創(chuàng)新項目投入，政府資金不超過50%，企業(yè)和社會資金在50%以上。

(4)公私共同受益。傳統(tǒng)科技計劃項目重立項、輕結(jié)果，項目完成后專利、論文等技術(shù)性成果可以統(tǒng)計，但究竟有沒有經(jīng)濟效果，經(jīng)濟效果究竟有多大，難以評估，更根本的是沒有贏利機制。而公私合作項目完成以后企業(yè)就可獲得創(chuàng)新利潤，政府也獲得了公共項目的社會效益和經(jīng)濟效益，各投資方共同受益。當(dāng)然，如果項目不成功，則必須共擔(dān)風(fēng)險，企業(yè)、政府等投資方要為此負(fù)責(zé)，這是硬的約束，比單純的行政命令有效。

5 技術(shù)創(chuàng)新計劃項目公私合作模式類型

公私合作模式的類型很多，但在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域主要有三種類型。

(1)公私伙伴型。由政府根據(jù)國家需要征集技術(shù)創(chuàng)新項目，在此基礎(chǔ)上通過招標(biāo)、邀標(biāo)等方式，與某個大型企業(yè)，或分別與一些大型企業(yè)簽訂創(chuàng)新項目合同，專門成立法人項目組，或?qū)ｉT成立項目公司。法人項目組或項目公司包括研發(fā)人員和項目經(jīng)營人員，以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)界、政府部門等人員，實行法人治理結(jié)構(gòu)。企業(yè)必須向項目組或項目公司注入合同約定的資金，政府也按合同約定注入資金。風(fēng)險和收益都按合同約定執(zhí)行。所謂伙伴關(guān)系，就是合同關(guān)系。

這里公方是政府，或者是中央政府部門，或者是省、區(qū)、市、縣政府部門，或者是若干政府部門；私方是使用產(chǎn)品的企業(yè)，以及其他社會投資機構(gòu)。這種類型的公私合作一般在重大專項中采用，適用于競爭前技術(shù)。

(2)企業(yè)伙伴型。先由若干企業(yè)用戶按照共同需求，簽訂協(xié)同創(chuàng)新合同，結(jié)成創(chuàng)新伙伴關(guān)系。政府根據(jù)國家需要向企業(yè)伙伴征集技術(shù)創(chuàng)新項目，在此基礎(chǔ)上通過招標(biāo)、邀標(biāo)等方式與這些企業(yè)伙伴總體簽訂項目合同。投資、風(fēng)險、收益等其他事項，與第一種類型相同。這里有兩個合同，一個是企業(yè)之間的伙伴合同，一個是企業(yè)伙伴與政府之間的伙伴合同。

這里的私方不是單一的企業(yè)用戶，而是企業(yè)用戶伙伴的集體，也有少數(shù)國家是企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟。企業(yè)伙伴與創(chuàng)新聯(lián)盟的區(qū)別在于，前者比較松散，項目結(jié)束以后伙伴關(guān)系即終結(jié)；如果再承擔(dān)項目，則重新結(jié)成伙伴關(guān)系；而創(chuàng)新聯(lián)盟則比較緊密，項目結(jié)束以后一般還存在。這種類型的公私合作模式一般適用于關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)。

(3)轉(zhuǎn)移伙伴型。先由中小企業(yè)與大學(xué)或研究機構(gòu)簽訂研發(fā)、設(shè)計、許可等技術(shù)轉(zhuǎn)移合同，然后政府向轉(zhuǎn)移伙伴征集技術(shù)創(chuàng)新項目，通過入門遴選等方式與轉(zhuǎn)移伙伴簽訂項目合同。投資、風(fēng)險、收益等其他事項，與上述兩種類型相同。這種類型的項目在一些國家稱為聯(lián)結(jié)項目，在另一些國家則稱為合同研發(fā)項目。這里也有兩個合同，一個是大學(xué)和研究機構(gòu)與企業(yè)用戶之間的伙伴合同，一個是轉(zhuǎn)移伙伴與政府之間的伙伴合同。這里的私方是指具有伙伴關(guān)系的企業(yè)用戶與大學(xué)、研究機構(gòu)。

這種類型的公私合作模式適用于中小企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，應(yīng)用領(lǐng)域一般都是改進性創(chuàng)新和創(chuàng)新能力培育等 “軟創(chuàng)新”。中小企業(yè)缺少研發(fā)資源，作為公共投入對象不違反公共投入性質(zhì)。很多國家和中國一些地方發(fā)放的創(chuàng)新券，實際上也是轉(zhuǎn)移型公私合作模式。

需要指出的是，以上三種形式有兩個共同點。其一是必須組成法人項目組或項目公司，項目組或項目公司實行法人治理結(jié)構(gòu)，一般設(shè)董事會或理事會，由總裁或經(jīng)理管理、運營；其二是首先進行項目征集，然后經(jīng)過招標(biāo)、邀標(biāo)或遴選、評審而立項。

需要說明的是，以上三種類型的劃分是相對的，現(xiàn)實中的公私合作創(chuàng)新模式大多并不純粹，往往是以某一種類型為主，同時又兼具其他一種或兩種類型的特征。

6 在具備條件的地區(qū)推廣公私合作的創(chuàng)新模式

北京、上海、廣東、江蘇等一些省市，在公共設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)大量采用公私合作模式，北京城市軌道交通技術(shù)創(chuàng)新項目也成功應(yīng)用了公私合作模式。因此在新一輪科技體制改革中，建議總結(jié)、提高國內(nèi)外公私合作模式經(jīng)驗，在上述地區(qū)推廣公私合作的創(chuàng)新模式。

(1)依托具備條件的科技管理類事業(yè)單位，建立推廣公私合作模式的專業(yè)機構(gòu)。該機構(gòu)的職責(zé)是在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域管理公私合作項目，包括項目征集、磋商和招標(biāo)、遴選，對項目進行評估和監(jiān)督，為企業(yè)進入公共項目提供服務(wù)，為政府提供相關(guān)政策建議。

(2)除科研計劃項目外，在重大專項、重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項 (基金)、基地和人才專項這四類技術(shù)創(chuàng)新計劃中，如果項目數(shù)額較大，均應(yīng)采取公私合作模式。

(3)條件成熟后，應(yīng)該建立公私合作創(chuàng)新的國家機構(gòu)，統(tǒng)籌全國的公私合作創(chuàng)新政策，在國家技術(shù)創(chuàng)新計劃項目中推廣使用公私合作模式。

(4)及時制定公私合作創(chuàng)新模式的相應(yīng)政策法規(guī)，對立項程序和項目征集、招標(biāo)、遴選、監(jiān)管、評估、投資、風(fēng)險、收益等重要方面，做出實體性和程序性規(guī)定。

[1][加]耶斯考比.公共部門與私營企業(yè)合作模式:政策與融資原則[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，2012.

[2]歐亞PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng).歐亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作(PPP)案例分析[M].沈陽:北方聯(lián)合出版?zhèn)髅?集團)股份有限公司，遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，2010.

[3][美]丹·塞諾，[以]索爾·辛格.創(chuàng)業(yè)的國度——以色列經(jīng)濟奇跡的啟示[M].北京:中信出版社，2010.

[4]薛薇，張明喜，郭戎.準(zhǔn)公共科技產(chǎn)品的供給新模式:公私合作(PPP)在政府研發(fā)資助中的應(yīng)用[R].中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，2010，59.

[5]孟艷.公私合作伙伴關(guān)系的全球發(fā)展趨勢及政策啟示[EB/OL].中國財經(jīng)報網(wǎng)，http://www.cfen.com.cn/web/meyw/ 2013－09－10/content_1067383.htm.

[6]吳著，鄧婉君.建立大范圍公私合作的機制:歐盟聯(lián)合技術(shù)促進計劃的啟示[J].中國科技論壇，2012.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

Innovation in PPP:An Im portant Direction of S＆T Program M anagement Reform

Guo Tiecheng
(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038，China)

The paper researched the application of PPP inmajor innovation programs，strategic R＆D programs，technique transfer programs，the fields of VC，R＆D facilities and machines，and construction of S＆T institutes at home and abroad.It clarified the concept and types of PPP，and analyzed the effectof PPPon the efficiency of public fund，scale of social investment in innovation，risk reduction of innovation，and so on.At last，the paper put forward some advices on applying PPP.

PPP；Technical innovation；S＆T program management reform

F832

A

2015－03－15

郭鐵成 (1963－)，男，黑龍江人，中國科學(xué)技術(shù)信息研究所副所長，研究員；研究方向:戰(zhàn)略研究方法、國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、科技體制改革、創(chuàng)新政策工具。