吳文芳

近年來(lái)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷增加，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)都取得了較大的發(fā)展，地方政府也紛紛采取舉債的方式籌集資金，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷加大。截至2013年底，館陶縣政府性債務(wù)余額已達(dá) 5.8億元。債務(wù)資金使用如何，舉債方式是否科學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)狀況如何，成了近期政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。下面結(jié)合我縣具體情況，探討下如何規(guī)避地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

一、縣鄉(xiāng)地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1、地方債務(wù)規(guī)模呈居高不下趨勢(shì)。根據(jù)2013年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，館陶縣2013年底債務(wù)總額為5.8 億元，比2012年底增加1.3億元增長(zhǎng)28%，其中直接債務(wù)4.2億元，占全部債務(wù)72%，占比較大，政策性?huà)熨~債務(wù)1.03億元，占債務(wù)總額的17.8 %。

2、借債主體呈多元化的趨勢(shì)。近年來(lái)，地方政府性債務(wù)主體除開(kāi)各級(jí)政府本身以外，醫(yī)院、學(xué)校等政府所屬的職能部門(mén)和事業(yè)單位以及垃圾處理廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)等具有政府背景的中小企業(yè)，都成為了借債主體。多元化的舉債主體，使得管理難度大大增加，對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制也產(chǎn)生了不良影響。

3、還本付息壓力呈增加的趨勢(shì)。由于受到當(dāng)前宏觀(guān)調(diào)控政策以及金融危機(jī)的影響，土地出讓金收入難以達(dá)到過(guò)往的水平，現(xiàn)有的稅收收入僅能維持正常的民生和運(yùn)轉(zhuǎn)，所以導(dǎo)致地方政府沒(méi)有足夠的償債準(zhǔn)備金，這極大的增加了地方財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)的可能性。目前，我縣預(yù)算內(nèi)安排的償債準(zhǔn)備金只有800萬(wàn)元，僅相當(dāng)于債務(wù)總量的1%，即便是將當(dāng)年增量財(cái)力全部用于還款，也難以滿(mǎn)足需要。

4、對(duì)隱性債務(wù)的管控難度加大，部分債務(wù)顯性化風(fēng)險(xiǎn)較大。到2013年年底，館陶縣或有隱性債務(wù)余額達(dá) 8000萬(wàn)元（一中、自來(lái)水、污水廠(chǎng)），占債務(wù)總額的13 %。因?yàn)殡[性債務(wù)的主體多樣化且各自具備相當(dāng)程度的獨(dú)立自主權(quán)，因此管理難度相對(duì)較大，而且部分隱性債務(wù)還有很大的可能會(huì)轉(zhuǎn)化成顯性債務(wù)。值得一提的是，這些隱性債務(wù)的顯性化說(shuō)明債務(wù)主體的出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，甚至很有可能因此導(dǎo)致其他問(wèn)題的發(fā)生。

5、地方政府債務(wù)舉借行為不規(guī)范，債務(wù)管理較為薄弱。為了融資，各地政府違反《公司法》等規(guī)定普遍成立融資平臺(tái)公司，違規(guī)擔(dān)保、抵押、集資和違規(guī)使用債務(wù)資金等現(xiàn)象較多。各地政府對(duì)債務(wù)也未進(jìn)行歸口管理，未根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要以及政府的財(cái)力狀況制定本地區(qū)政府債務(wù)舉借規(guī)劃，未系統(tǒng)建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

二、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因

1、導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題的直接原因在于政府的有限財(cái)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求之間存在的矛盾。為了響應(yīng)國(guó)家的“保增長(zhǎng)”、“保民生”等戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)地方政府紛紛加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)，但是因?yàn)楹雎粤苏邢薜呢?cái)政收入等實(shí)際情況，導(dǎo)致實(shí)際可用的投資資金并不能滿(mǎn)足建設(shè)的需要。館陶縣2013年可用財(cái)力僅7.9億元，除了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生等必須支出外，幾乎沒(méi)有剩余財(cái)力可用于基礎(chǔ)設(shè)施投入。

2、出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題的根本原因在于現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制的不完善?，F(xiàn)行的財(cái)政制度導(dǎo)致了地方政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)方面出現(xiàn)了不對(duì)等的狀況，有限的財(cái)政資金無(wú)法滿(mǎn)足不斷增加的剛性支出，于是出現(xiàn)了導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)舉債行為的內(nèi)部壓力?，F(xiàn)有的投融資體系下，政府是城市建設(shè)的主體，財(cái)政資金無(wú)法滿(mǎn)足需求的情況下，地方政府只能通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資，從而出現(xiàn)了舉債的狀況。

3、當(dāng)前的干部考核機(jī)制不合理，是導(dǎo)致舉債問(wèn)題的內(nèi)部原因?，F(xiàn)行的考核機(jī)制中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)政績(jī)、GDP、財(cái)政收入以及投資等方面的考核，而忽視了對(duì)效益、債務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)等方面的考核，直接導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)者只片面注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，依靠舉債來(lái)獲取資金，而忽視掉由此帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以政府為主導(dǎo)，是導(dǎo)致債務(wù)問(wèn)題的深層次原因。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)的主導(dǎo)作用并沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。由于政府過(guò)多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此勢(shì)必需要更多的財(cái)政資金來(lái)支撐，但現(xiàn)實(shí)狀況卻是地方政府根本沒(méi)有足夠的財(cái)力，于是導(dǎo)致了舉債行為。例如我縣從2009年開(kāi)始籌建新型化工園區(qū)，而園區(qū)的道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要政府來(lái)掏錢(qián)，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府債務(wù)管理的可行性措施

為防范風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金使用效益，筆者對(duì)加強(qiáng)政府債務(wù)管理，提高資金使用績(jī)效提出以下建議：

第一，科學(xué)確定債務(wù)規(guī)模，遏制債務(wù)快速發(fā)展勢(shì)頭。近年來(lái)債務(wù)擴(kuò)張速度迅猛，雖然有其政策因素，但要注意控制其“慣性”行為，今后應(yīng)遵循放貸政策，嚴(yán)格貸款條件，控制債務(wù)膨脹。現(xiàn)有地方發(fā)展資金鏈中，債務(wù)資金已經(jīng)成為不可或缺的一環(huán)，因此在實(shí)際的調(diào)控中，對(duì)于既有的項(xiàng)目貸款和新增的項(xiàng)目貸款應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，既有貸款加強(qiáng)調(diào)控，新增貸款從緊處理。同時(shí)中央也應(yīng)采取加大代發(fā)地方債券等措施配合調(diào)控政策的實(shí)施。

第二，尋找地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，搞活地方經(jīng)濟(jì)。要想從根源上解決地方債務(wù)危機(jī)，只有大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。這些年來(lái)形成的政府債務(wù)，都是圍繞“改善發(fā)展環(huán)境”這個(gè)主題舉借的，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，咬定“打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)”這個(gè)主線(xiàn)，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)地方特色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)本身的活力，從而搞活地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。

第三，完善地方政府債務(wù)管理制度，需要從舉債、使用和償還三個(gè)環(huán)節(jié)入手。在舉債環(huán)節(jié)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況加強(qiáng)對(duì)債務(wù)規(guī)模和償還能力之間的評(píng)估，并報(bào)相關(guān)部門(mén)和人大審批方能實(shí)施，這樣能有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；在使用環(huán)節(jié)，財(cái)政局、發(fā)改局與審計(jì)局等有關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)債務(wù)資金使用情況以及所實(shí)施的項(xiàng)目的監(jiān)督；在償還環(huán)節(jié)，推行“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的原則，對(duì)既有債務(wù)的償還情況納入干部考核指標(biāo)當(dāng)中；建立政府償債準(zhǔn)備金，年度償還計(jì)劃等多種方式、多種渠道籌集資金，確保債務(wù)能夠及時(shí)償還，債務(wù)使用情況和償還情況還需向本級(jí)人大作匯報(bào)。

第四，要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)的作用。上級(jí)審計(jì)部門(mén)應(yīng)該對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政決算加強(qiáng)審計(jì)，并就地方債務(wù)相關(guān)事項(xiàng)開(kāi)展全面的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，全程跟進(jìn)，保證舉債資金使用效益。審計(jì)部門(mén)要對(duì)舉債項(xiàng)目事前、事中、事后全程跟蹤審計(jì)：在舉債計(jì)劃審批時(shí)，審查舉債項(xiàng)目的決策是否符合國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)；審查舉債部門(mén)信譽(yù)情況、項(xiàng)目審批手續(xù)的完整性及審批程序的合規(guī)性，是否有違規(guī)操作現(xiàn)象。在舉債項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，對(duì)舉債項(xiàng)目的招投標(biāo)過(guò)程、合同簽訂及內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，是否存在不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)和不規(guī)則的運(yùn)作；審查資金的籌措、使用情況，是否有截留挪用套取資金現(xiàn)象；察看項(xiàng)目進(jìn)展情況，是否高質(zhì)高效按計(jì)劃進(jìn)行。項(xiàng)目完成后，審查后續(xù)配套措施是否到位；并對(duì)整個(gè)項(xiàng)目展開(kāi)績(jī)效審計(jì)，全面審查項(xiàng)目的財(cái)務(wù)效益、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益情況。

第五，深化公共財(cái)政制度改革，發(fā)揮財(cái)政政策的作用。對(duì)現(xiàn)有預(yù)算法進(jìn)行完善，做到科學(xué)合理的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，從而保證預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性和約束性。對(duì)于地方政府的債務(wù)預(yù)算編制問(wèn)題，在預(yù)算法中要做出原則性的規(guī)定，在地方政府的年度預(yù)算中應(yīng)該包含債務(wù)預(yù)算，從而保證地方政府債務(wù)預(yù)算的編制合情合理，避免地方政府盲目舉債導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題。除此之外，對(duì)于中和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)問(wèn)題，應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行合理的劃分，從而構(gòu)筑合理的財(cái)政分配體制，從體制上弱化財(cái)政政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第六，建立完善的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。全面核實(shí)政府的所有債務(wù)、并對(duì)債務(wù)的詳細(xì)情況進(jìn)行登記造冊(cè)，對(duì)相關(guān)的債務(wù)管理信息系統(tǒng)、債務(wù)會(huì)計(jì)核算和報(bào)告制度加以完善，做到對(duì)政府債務(wù)的全面反映和管控，從而保障地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（作者單位：館陶縣財(cái)政局）