鄂璠

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)在于“試驗(yàn)”和“制度創(chuàng)新”，這塊28.78平方公里的土地，透露出了關(guān)于中國(guó)未來改革的哪些信息？在博鰲亞洲論壇2014年年會(huì)上，來自國(guó)內(nèi)外的官員、專家、學(xué)者、企業(yè)家圍繞這一話題，進(jìn)行了深入交流與探討

“自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在堅(jiān)持的是制度創(chuàng)新，我們希望能夠探索出一條繼續(xù)推進(jìn)改革和擴(kuò)大開放的新途徑、新經(jīng)驗(yàn)，這方面得到了市場(chǎng)的呼應(yīng)，同時(shí)也得到了各個(gè)方面的高度關(guān)注?！?月11日，在博鰲亞洲論壇2014年年會(huì)上，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)副主任朱民表示，制度是沒有邊界的，只要適用就可以在許多地方用，所以制度主要是給社會(huì)一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，同時(shí)也是給社會(huì)一個(gè)明確的信號(hào)，給一個(gè)明確的改革預(yù)期，“我們現(xiàn)在所做的制度創(chuàng)新應(yīng)該有一個(gè)明確信號(hào)，知道改革的方向在哪里?！?/p>

去年8月22日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立，一個(gè)多月后的9月29日，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌開張。到今年4月，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)度過了“半年考”。

上海市委書記韓正曾指出，上海自貿(mào)區(qū)核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策。那么，如果以制度創(chuàng)新這一核心為出發(fā)點(diǎn)，從上海自貿(mào)區(qū)看中國(guó)改革的未來，這塊28.78平方公里的土地將傳遞出怎樣的信息？在博鰲亞洲論壇2014年年會(huì)上，來自國(guó)內(nèi)外的官員、專家、學(xué)者、企業(yè)家圍繞“制度創(chuàng)新：從中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)看中國(guó)改革的未來”這一話題，進(jìn)行了深入交流與探討。

靠制度創(chuàng)新推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展

站在上海自貿(mào)區(qū)“半年考”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，再次回顧、梳理它的定位，是有必要而且有意義的。根據(jù)自己對(duì)中央政策的理解，上海市政協(xié)副主席周漢民總結(jié)了這樣四句話：上海自貿(mào)區(qū)是中國(guó)全面深化改革的突破口；上海自貿(mào)區(qū)是國(guó)家戰(zhàn)略，要用三年時(shí)間完成它的基本使命；上海自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)和工作由上海來推進(jìn)，但是必須大膽試、大膽闖、自主改；既然作為試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)有溢出效應(yīng)和影響能力，因此必須有可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

“我覺得中國(guó)現(xiàn)在搞上海自貿(mào)區(qū)，實(shí)際上也是想通過一種開放來促進(jìn)新的體制的改革。不過這次體制的改革不是貿(mào)易，當(dāng)然貿(mào)易體制上還會(huì)有重要的發(fā)展，比如說貿(mào)易便利化的問題，怎么實(shí)施世貿(mào)組織巴厘島一攬子貿(mào)易便利化的問題，是上海自貿(mào)區(qū)的重要任務(wù)，也是最迫切的任務(wù)。它不僅僅涉及到貿(mào)易體制，更重要的是涉及到金融體制和投資體制?！敝袊?guó)原外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖接著說道，“我們現(xiàn)在就期望上海自貿(mào)區(qū)能夠在投資體制和金融體制上面有一個(gè)新的體制創(chuàng)新發(fā)展。”

去年9月底，在上海自貿(mào)區(qū)掛牌之際，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》，在其附件“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施”中，具體涉及六大領(lǐng)域十八條二十三點(diǎn)。在六大領(lǐng)域中，第一是金融服務(wù)領(lǐng)域，第二是航運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域，第三是商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域，第四是專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，第五是文化服務(wù)領(lǐng)域，第六是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。那么，在這半年多以來，上海自貿(mào)區(qū)在這六大領(lǐng)域內(nèi)的體制創(chuàng)新究竟有了哪些新進(jìn)展，這也是博鰲亞洲論壇2014年年會(huì)上，大家所關(guān)注的話題。

對(duì)此，朱民介紹道：“上海自貿(mào)區(qū)堅(jiān)持以制度創(chuàng)新推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)在制度創(chuàng)新有了一個(gè)總體框架。一是投資領(lǐng)域管理的創(chuàng)新，二是貿(mào)易便利化管理方式的創(chuàng)新，三是金融制度的創(chuàng)新，四是政府監(jiān)管模式的創(chuàng)新?！?/p>

朱民還具體總結(jié)了每個(gè)“框架”取得的突破。

在投資領(lǐng)域管理的創(chuàng)新方面，首先是擴(kuò)大開放，即六大領(lǐng)域的擴(kuò)大開放。在具體的二十三點(diǎn)措施中，目前二十二個(gè)措施已經(jīng)落地了，還有一個(gè)措施，即有限牌照銀行正在推進(jìn)之中，不久也會(huì)落地，同時(shí)還積極結(jié)合進(jìn)一步擴(kuò)大開放的需要，深化擴(kuò)大開放的領(lǐng)域。其次是在投資管理上，對(duì)外國(guó)投資管理實(shí)行負(fù)面清單和外資備案制的管理，這是具有歷史意義的，因?yàn)楦母镩_放30多年來對(duì)外資一直采取逐案審批的制度，而現(xiàn)在已形成了以備案為主的外資審批管理，目前試驗(yàn)區(qū)里的外商投資93.5%都是在負(fù)面清單以外，按照備案制的方式來設(shè)立的。再次是大幅簡(jiǎn)化了境外投資的程序，區(qū)內(nèi)企業(yè)到外國(guó)投資也實(shí)行了備案管理的方式，提高了境外投資的效率，現(xiàn)在5天之內(nèi)就能夠辦結(jié)對(duì)外投資的項(xiàng)目，提高了企業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)變化的能力。

在貿(mào)易監(jiān)管方式的創(chuàng)新方面，圍繞的是提高貿(mào)易的便利化。這與WTO巴厘島會(huì)議去年通過的貿(mào)易便利化決議的方向是一致的，主要有兩方面：一是提高貿(mào)易監(jiān)管制度的創(chuàng)新，體現(xiàn)在一線放開、二線高效管住、區(qū)內(nèi)自由；二是監(jiān)管模式的創(chuàng)新，目前正積極推進(jìn)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管，提高了監(jiān)管效率；另外，還啟動(dòng)了國(guó)際貿(mào)易單一窗口的建設(shè)。

在金融制度方面，圍繞著金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為全國(guó)的金融改革做前期的壓力測(cè)試，包括五個(gè)方面：一是促進(jìn)跨境人民幣的使用，這個(gè)文件已經(jīng)出臺(tái)了，目前來看很受歡迎；二是利率市場(chǎng)化，主要是放開了外幣小額存款的上限，這也是遵循了利率市場(chǎng)化的節(jié)奏在推進(jìn)該項(xiàng)工作；三是簡(jiǎn)化了外匯管理辦法，對(duì)跨國(guó)公司整合區(qū)內(nèi)、區(qū)外全國(guó)跨境資源提供了支持，為區(qū)內(nèi)企業(yè)走出去提供支持；四是積極推進(jìn)自由賬戶的體系；五是有關(guān)投融資便利化的措施。

在轉(zhuǎn)變政府方式方面，主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，即事中、事后監(jiān)管方式的改變。首先是設(shè)定監(jiān)管制度，確保公平的監(jiān)管；第二，設(shè)定監(jiān)管的框架，監(jiān)管不一定是監(jiān)管者的事情，監(jiān)管者也要被監(jiān)管；第三，要有監(jiān)管信息，并且要能夠及時(shí)獲得。對(duì)于政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，朱民坦言，“如果說前面幾個(gè)制度創(chuàng)新主要是破除現(xiàn)有制度的約束，那么監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變則主要是設(shè)立一些新的監(jiān)管制度，所以難度比較大，但我們也在積極推進(jìn)?！睋?jù)他介紹，目前已推出了五個(gè)方面的辦法，一是安全審查；二是反壟斷審查；三是社會(huì)信用體系建設(shè)；四是推進(jìn)政府部門的信息共享；五是市場(chǎng)參與監(jiān)督的機(jī)制。

靠先行先試促進(jìn)未來改革

上海自貿(mào)區(qū)掛牌半年以來，所取得的每一個(gè)“突破”均和四個(gè)字有關(guān)——先行先試?！吧虾Ｗ再Q(mào)區(qū)很重要的一個(gè)特點(diǎn)就是‘先行先試?！饼堄缊D稱。endprint

龍永圖舉了中美的投資協(xié)定、中國(guó)和歐盟的投資協(xié)定都正在進(jìn)行談判的例子。他說，一旦中國(guó)和美國(guó)的投資協(xié)定簽字就會(huì)變成中國(guó)必須遵守的法律，而中國(guó)要遵守這樣的法律和協(xié)定不僅僅是在上海自貿(mào)區(qū)的土地上遵守，而是要在全國(guó)范圍內(nèi)遵守。“從某種意義上來講，上海自貿(mào)區(qū)在為我們達(dá)成中美和中國(guó)-歐盟的協(xié)定做準(zhǔn)備，他們先走一步、先行一步，他們以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單作為基礎(chǔ)，建立自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的投資體制，這為我們將來一旦達(dá)成投資協(xié)定以后全國(guó)都執(zhí)行投資協(xié)定的相關(guān)條款做好了準(zhǔn)備?！?/p>

在龍永圖看來，我們?cè)谡勁挟?dāng)中能夠承諾到什么程度，比如說負(fù)面清單到底多長(zhǎng)，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單會(huì)有制定。而最大的突破是我們同意準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，因?yàn)檫@說明我們?cè)谕顿Y體制上不僅僅是承諾在世貿(mào)組織當(dāng)中給予已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)的外資企業(yè)國(guó)民待遇，關(guān)鍵是在沒有進(jìn)入之前，沒有成為投資、獨(dú)資或合資企業(yè)之前就要給予相同的待遇，這是極大的突破，而上海自貿(mào)區(qū)也在這么做。

此外，在服務(wù)貿(mào)易方面，上海自貿(mào)區(qū)也在一些方面承擔(dān)起了“先行先試”的重任。世界貿(mào)易組織正在進(jìn)行非常廣泛的服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的談判。該協(xié)議的談判是烏拉圭服務(wù)貿(mào)易談判的繼續(xù)，中國(guó)也在積極參與協(xié)議的談判。龍永圖認(rèn)為，一旦WTO就服務(wù)貿(mào)易整體框架達(dá)成協(xié)議，中國(guó)作為WTO成員肯定有義務(wù)遵守新的WTO服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，對(duì)此中國(guó)必須要有一個(gè)地方先試驗(yàn)，考驗(yàn)我們實(shí)踐這些條約的能力，將來一旦正式條約簽字后就可以全國(guó)推廣，而這就是上海自貿(mào)區(qū)的重大意義。

紐約大學(xué)斯特恩商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Nouriel Roubini也發(fā)現(xiàn)，在促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、金融改革、減少審批手續(xù)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)私營(yíng)部門更多的參與，還有加強(qiáng)知識(shí)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新等方面，上海自貿(mào)區(qū)都采取了一些措施，在區(qū)域內(nèi)“先行先試”。

在Nouriel Roubini看來，中國(guó)正在進(jìn)行大規(guī)模結(jié)構(gòu)性的改革，使自己的經(jīng)濟(jì)更加開放?！拔覀兛吹竭^去幾十年中，每當(dāng)中國(guó)要進(jìn)一步開放的時(shí)候，就會(huì)建立一些特區(qū)，包括農(nóng)業(yè)的、工業(yè)的和貿(mào)易的等等，這些特區(qū)一旦取得成功之后，就會(huì)在全國(guó)推廣。我認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)就是一個(gè)最新的、很好的例子，促進(jìn)了整體中國(guó)進(jìn)步改革，我相信今后幾年它還會(huì)發(fā)揮更大的影響。”Nouriel Roubini還對(duì)中國(guó)未來的發(fā)展提出了自己的建議，一是讓服務(wù)業(yè)占GDP的比重再增加10%，促使服務(wù)業(yè)更加完善；二是謹(jǐn)防中等收入陷阱，進(jìn)一步提高競(jìng)爭(zhēng)力，更加具有創(chuàng)新精神，同時(shí)要更好地利用資本。

靠負(fù)面清單提高透明度

在博鰲亞洲論壇論道上海自貿(mào)區(qū)的前一天，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理汪洋參觀了位于上海外高橋基隆路9號(hào)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合服務(wù)大廳，實(shí)地考察了上海暢聯(lián)物流公司和國(guó)家對(duì)外文化貿(mào)易基地，并主持召開座談會(huì)聽取有關(guān)方面意見。

座談中，汪洋充分肯定了上海立足制度創(chuàng)新推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)所取得的積極成果，對(duì)2014版負(fù)面清單制訂、完善事中事后監(jiān)管體系、加強(qiáng)可復(fù)制可推廣工作和進(jìn)一步以開放促改革的重點(diǎn)難點(diǎn)工作提出了要求。

受到汪洋高度關(guān)注的負(fù)面清單，在博鰲亞洲論壇上也成為了熱詞。上海市人大常委會(huì)副主任姜斯憲在4月9日召開的“亞洲經(jīng)濟(jì)展望2014：對(duì)話博鰲亞洲論壇理事”分論壇上表示，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單將進(jìn)一步縮短，預(yù)期還可以縮短40%。

究竟什么是“負(fù)面清單”？它與“正面清單”有著怎樣的區(qū)別？上海市黃浦區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)主任陳永亮曾在去年一次接受媒體采訪時(shí)把它言簡(jiǎn)意賅地概括為這樣幾句話：我們國(guó)家長(zhǎng)期以來對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、投資領(lǐng)域的管理方式主要是以正面清單出現(xiàn)的，這次上海自貿(mào)區(qū)首次實(shí)行負(fù)面清單；正面清單主要是確定覆蓋哪些領(lǐng)域，哪些領(lǐng)域可以做；負(fù)面清單主要是確定開放領(lǐng)域，明確哪些領(lǐng)域不能做；與正面清單相比，負(fù)面清單更加透明，除了清單上的以外都可以做，范圍更大了；負(fù)面清單只有一份，正面清單可能有很多份。

去年9月29日，伴隨著上海自貿(mào)區(qū)掛牌運(yùn)營(yíng)，負(fù)面清單也揭開了面紗。上海市政府副秘書長(zhǎng)、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任戴海波直言“我們是小學(xué)生”，因?yàn)槭堑谝淮问褂秘?fù)面清單管理模式，可能會(huì)遇到很多新的問題，也可能會(huì)遇到很多使用負(fù)面清單管理模式和傳統(tǒng)模式有矛盾的地方，或者相關(guān)方面有不配套的地方。

不過，這也為2014版的負(fù)面清單提供了改進(jìn)的空間。在博鰲亞洲論壇2014年年會(huì)上，朱民向媒體表示，2013年推出負(fù)面清單應(yīng)該說是建立了模式，提高了政府管理的透明度，2014版的負(fù)面清單還會(huì)朝著這個(gè)方向努力，進(jìn)一步提高透明度，并爭(zhēng)取上半年推出。

負(fù)面清單改進(jìn)的過程，無疑也是政府事中事后監(jiān)管水平不斷提高的過程。也許正因?yàn)榇?，朱民認(rèn)為，對(duì)于即將推出的2014版負(fù)面清單而言，比長(zhǎng)度更深刻的變化，應(yīng)該是透明度。endprint